STS, 12 de Julio de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Julio 2006 |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEMANUEL MARTIN TIMONJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Julio de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo directo num. 92/2004, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO (en adelante C.A.P.V.), representada por Procurador y bajo la dirección técnica de Letrada de los Servicios Jurídicos Centrales de la C.A.P.V., contra varios artículos y disposiciones del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, publicado en el Boletín Oficial del Estado num. 45, del sábado 21 de febrero de 2004.
Ha sido parte demandada el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
Mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 7 de julio de 2004 la C.A.P.V. interpuso recurso contencioso-administrativo directo contra diversos preceptos, que luego se especificarán, del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, por el que se regula el régimen de la Tasa Láctea.
Esta Sala, por proveída de 23 de septiembre de 2004, admitió a trámite el recurso, ordenó la publicación de los oportunos edictos y reclamó el expediente administrativo con todas las demás prevenciones legales en punto a la notificación a los interesados y su emplazamiento. Y recibido el expediente, por proveído de 2 de noviembre de 2004, notificado el 12 de noviembre siguiente, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formulación de la demanda, que se materializó mediante escrito presentado el día 14 de diciembre de 2004 en el que, expuestos los hechos y fundamentos de derecho, se suplicó que, en su día, se dictase sentencia por la que, estimando el recurso, se declarase la no conformidad a Derecho del Real Decreto 291/2004 y se anulasen los arts. 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 26, 27, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 45, 46, Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª y Disposición Final Primera del mismo.
Las actuaciones y el expediente fueron pasados al Abogado del Estado por providencia de 17 de diciembre de 2004, con el fin de que contestase la demanda. El trámite de contestación a la demanda fue cumplimentado por el Abogado del Estado en escrito de 4 de febrero de 2005, que terminó suplicando la desestimación del recurso.
No solicitado el recibimiento a prueba, la Sala, por providencia de 7 de febrero de 2005, acordó que las partes formulasen conclusiones sucintas, trámite cumplimentado por las mismas mediante escritos de 3 y 31 de marzo de 2005, respectivamente, en los que, en esencia, vinieron a ratificarse en las posiciones mantenidas en la demanda y contestación.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 7 de febrero de 2006, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Por providencia del mismo día 7 de febrero de 2006, la Sala acordó, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír por diez días a las partes para que pudieran alegar lo que estimaren conveniente sobre la posible pérdida de objeto del presente recurso directo, habida cuenta de que la norma impugnada había sido derogada por el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, lo que podía privar a la controversia del objeto que le es propio, al ser el recurso directo contra disposiciones generales un instrumento procesal que tiene como finalidad la de eliminar del ordenamiento jurídico las normas que, a juicio de la recurrente, son ilegales.
Tanto la parte recurrente como el Abogado del Estado han mostrado su conformidad con la tesis propuesta por la Sala.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación, formulada por la C.A.P.V., de los artículos 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 25, 26, 27, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 45, 46, Disposición Transitoria segunda y tercera y Disposición Final primera del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, por el que se regula el régimen de la Tasa Láctea, que constituye el desarrollo del Reglamento (CEE) 1788/2003, del Consejo, de 29 de septiembre, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, y de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
El Reglamento comunitario faculta a los Estados Miembros para establecer cuantas medidas consideren oportunas para garantizar el correcto funcionamiento del mercado, regulación del sistema de cuotas y repercusión en los responsables de la tasa por superación de la cantidad global de referencia asignada al Estado para cada período.
Por su parte, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, además de actualizar el régimen de infracciones aplicado a la tasa, regula determinadas responsabilidades en relación con su recaudación y, en su disposición final tercera, habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente el régimen de la tasa láctea.
La parte actora entiende que el Real Decreto 291/2004 vulnera el marco constitucional de distribución de competencias y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Argumenta que la C.A.P.V. ostenta competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía (art. 10.9 E.A.P.V.) y el Estado tiene competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.113 CE). Sentada esta premisa, entiende la parte recurrente que la regulación prevista en el R.D. 291/2004 -- que, según su Disposición Final Primera , se dictó al amparo del art. 149.1.13ª de la Constitución -- supone una extralimitación en el ejercicio de las competencias del Estado por cuanto, en base al citado art. 149.1-13ª de la Constitución, se realiza una pormenorización legislativa que excede de la formulación de bases y coordinación. El Real Decreto 291/2004, según la parte actora, no se ciñe aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de planificación general de la actividad económica, no dejando espacio suficiente para que la C.A.P.V., con competencia exclusiva en la materia, pueda realizar opciones propias, sino que agota la regulación específica sobre la materia, no dejando a la C.A.P.V., bajo pretexto de una regulación básica en la materia, desarrollar su propia normativa material.
Desde esa posición de partida, los preceptos concretos del Real Decreto 291/2004 objeto de impugnación encuentran la razón de su impugnación en ser manifestaciones concretas de esa invasión de las competencias exclusivas de la C.A.P.V. en materia de ganadería que denuncia la parte recurrente.
No es preciso, sin embargo, entrar en el análisis de la problemática planteada por la C.A.P.V. a propósito del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, ante la circunstancia de que tal Decreto ha quedado derogado por el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio (B.O.E. de 8 de julio de 2005, num. 162/2005, pág. 24.122). Y es que tras la publicación del Real Decreto 291/2004, la Generalidad de Cataluña interpuso ante el Gobierno un requerimiento previo de incompetencia por entender que la citada disposición no se ajustaba al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El planteamiento era, pues, análogo al que el Gobierno de la C.A.P.V. hizo en el caso presente al Presidente del Gobierno en escrito de 7 de abril de 2004.
En el caso de referencia, el Gobierno, mediante Acuerdo de 11 de junio de 2004, aceptó parcialmente el requerimiento de la Generalidad de Cataluña y acordó al mismo tiempo iniciar un proceso de revisión del régimen de la Tasa Láctea para establecer una nueva normativa respetuosa con el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, proceso de revisión que desembocó en el nuevo Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, que, como se ha indicado, en su Disposición derogatoria única derogó, en particular, el Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero.
Según nos dice en su Preámbulo, "este Real Decreto 754/2005 tiene como objeto principal dar cumplimiento al citado acuerdo de 11 de junio de 2004 del Gobierno, mediante el establecimiento de un nuevo marco de asignación de funciones entre las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en la aplicación del régimen de la tasa láctea. A este respecto, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas serán la autoridad competente en todo lo relativo a la gestión y control del régimen, respecto de los productores y de los compradores cuyas explotaciones o cuya sede social se encuentre en su ámbito territorial. Todo ello dentro del marco global de responsabilidades, en el que corresponde al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a través del Fondo Español de Garantía Agraria, la competencia en la coordinación de actuaciones, así como el establecimiento de las condiciones básicas de funcionamiento del sistema de control, la comprobación del rebasamiento de la cantidad de referencia nacional de cuota láctea asignada a España y la práctica de las liquidaciones correspondientes en caso de rebasamiento de la cuota.
La compleja naturaleza del sector lácteo en España aconseja que la plena vigencia de este nuevo marco regulador tenga lugar tras un período transitorio que se prolongue hasta el final del período de tasa 2006/2007. Asimismo, es necesario que este proceso se acompañe de mecanismos eficaces de coordinación que permitan una aplicación efectiva del régimen de tasa. Para ello se crea una mesa de coordinación con la participación de representantes de las Comunidades Autónomas y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como un sistema de información que garantice la unicidad de toda la información que sobre el régimen de tasa deben disponer todas las Administraciones implicadas.
La experiencia adquirida tras la entrada en vigor del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, aconseja aprovechar el proceso de revisión antes mencionado para modificar determinados de sus preceptos, de carácter técnico, que permitirán una aplicación más eficaz de la norma. Estos preceptos se refieren fundamentalmente a determinados requisitos y procedimientos que afectan a productores y compradores.
En la elaboración de este Real Decreto se ha consultado a las Comunidades Autónomas y a las organizaciones representativas del sector.
Por el objeto que persigue el nuevo Real Decreto 754/2005 y porque designa como autoridad competente, en todo lo relativo a la gestión y control del régimen de la tasa láctea, a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, es indudable que debe haber afectado sustancialmente al Real Decreto que aquí se impugna en los aspectos que a la actora le interesan por lo que el pronunciamiento sobre el planteamiento del recurso que hacía la recurrente acerca de una disposición ya derogada carece de sentido en este momento puesto que versaría sobre preceptos que no están vigentes. Las nuevas competencias que se asignan al Fondo Español de Garantía Agraria en la coordinación de actuaciones, el establecimiento de las condiciones básicas de funcionamiento del sistema de control, la comprobación del rebasamiento de la cantidad de referencia nacional de cuota láctea asignada a España y la práctica de las liquidaciones correspondientes en caso de rebasamiento de la cuota son, sin duda, planteamientos novedosos respecto de los que el Real Decreto 291/2004 contenía.
En casos como éste, en que lo impugnado es una disposición general, la ulterior derogación de ésta ha determinado la desestimación del recurso por carencia sobrevenida de lo que constituía su objeto. Así lo ha venido sosteniendo esta Sala en sentencias, entre otras, de 3 de febrero, 24 de marzo y 28 de mayo de 1997; 29 de abril, 14 y 27 de octubre y 23 de noviembre de 1999; 15 de noviembre de 2000, 5 de febrero de 2001, 19 de mayo de 2003 y 15 de junio de 2005.
Tratándose, en el presente caso, de un recurso directo contra preceptos de aquel Real Decreto 291/2004, y no contra actos de aplicación singular del mismo, y siendo el objeto del recurso la expulsión del Ordenamiento Jurídico de normas que, a juicio de la parte recurrente, son ilegales, la derogación sobrevenida de tales normas o preceptos priva a la controversia de cualquier interés o utilidad práctico al haber desaparecido su objeto. En realidad, la eliminación de la disposición impugnada da lugar a la desaparición del presupuesto procesal que aquélla implica, de suerte que, en lo que ahora importa, no resulta viable hacer pronunciamiento sobre aspectos concretos del contenido de un Decreto, que, globalmente, ha sido ya eliminado del mundo jurídico.
Como decía nuestra reciente sentencia de 18 de mayo de 2006 ante un problema análogo (Recurso ordinario num. 45/2004), la pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido.
Partiendo de lo anterior, ante la derogación de la norma cuya nulidad pretende la parte demandante por otra posterior que la sustituye, sin que la impugnada, pese a su derogación, parezca mantener una ultraactividad posterior, procede declarar que este recurso ha quedado sin objeto, sin que se aprecien las circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas (art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
No haber lugar, por pérdida sobrevenida de objeto, al recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos arts. 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 26, 27, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 45, 46, Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª y Disposición Final Primera del Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, por el que se regula el régimen de la tasa láctea; sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Jaime Rouanet Moscardó.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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