STS, 28 de Mayo de 2001

ECLIES:TS:2001:4391
ProcedimientoD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
Fecha de Resolución28 de Mayo de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección con los señores al margen anotados, el recurso contencioso-administrativo núm. 462/199 interpuesto por don Luis Andrés contra Resolución del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 1997, relativo a solicitud de indemnización por supresión de la prestación Capital Seguro de Vida en virtud del R.D. 480/1993, de 2 de abril, de Integración de Funcionarios de Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social. Habiendo sido parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por la representación procesal de Don Luis Andrés se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros que se acaba de citar, recurso que fue admitido por la Sala, procediéndose a la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y a la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días. En la demanda se pedía lo siguiente: <

SEGUNDO

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Por auto de 24 de febrero de 1998, la Sala acordó recibir a prueba este recurso; y finalizados los trámites pertinentes se declaró concluso el periodo de prueba,

TERCERO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a la partes el término de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.

CUARTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día DIECISIETE DE MAYO DE DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

A. En este recurso contencioso-administrativo, que se ha tamitado ante nuestra Sala con el número 462/1997, don Luis Andrés , funcionario de la Administración local, que en el momento de plantear la reclamación ocupaba el cargo de DIRECCION000 de la Diputación provincial de Burgos, impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 1997, que le denegó la indemnización que solicitaba por la supresión de la prestación Capital Seguro de Vida por aplicación del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, de integración en el Régimen general de la Seguridad Social de los funcionarios de Administración local, hasta entonces sujetos a régimen especial [Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local (MUNPAL)].

  1. Para la adecuada comprensión de cuanto aquí ha de decirse conviene dejar constancia de los hechos que han dado lugar al presente recurso contencioso-administrativo.

  1. La Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local (MUNPAL) fue creada por la Ley 11/1960, de 12 de mayo, con la finalidad de constituirse en el órgano de gestión de la Seguridad Social de los funcionarios de Administración local, estando dotada de personalidad jurídica independiente, capacidad plena y patrimonio propio (artículos 1 y 2). Elemento diferenciador de la MUNPAL era su independencia presupuestaria respecto de los Presupuestos Generales del Estado y de la Seguridad Social.

  2. Los Estatutos de la MUNPAL, de 9 de diciembre de 1975, regulaban un capital de seguro de vida: <

  3. Al publicarse la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración local siguió estando a cargo de la MUNPAL (Disposición final segunda , número 3) hasta el Real decreto 480/1993, que da lugar a este pleito.

    Particular interés tiene el recordar que en esta LBRL se disponía también que <> (Disposición final 2ª, número 1).

  4. El Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen local establece que el presupuesto-resumen de la MUNPAL se una a los Presupuestos Generales del Estado (Disposición adicional, derogada por el Real decreto 480/1993).

  5. La Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (Disposición transitoria 3ª), y la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1993, autorizaron al Gobierno para que procediera a la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los Funcionarios de Administración local incluido en el Régimen especial de la Seguridad Social, lo que habría de hacerse en las condiciones, términos, y plazos que reglamentariamente se establecieran.

  6. Para dar cumplimiento a estas previsiones se publicó el Real decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social a los Funcionarios de Administración local que hasta ese momento venían estando sujetos al Régimen especial.

  7. La reclamación de la que trae causa el presente recurso contencioso-administrativo, es una más, entre muchas, de las formuladas por ese motivo contra ese Real decreto 430/1993, de 2 de abril. Y aunque en este proceso, ha de darse respuesta únicamente a la reclamación formulada por el aquí recurrente, el acuerdo impugnado resuelve, acumuladamente, otras diecisiete reclamaciones sobre el mismo problema .

SEGUNDO

A. Veamos ahora los términos en que se plantea el presente debate, que, en síntesis, son éstos: Don Luis Andrés , recurrente en este proceso contencioso-administrativo, que -según queda dicho- desempeñaba el puesto de DIRECCION000 en el Ayuntamiento de Burgos cuando formuló su reclamación, basa su petición, fundamentalmente, en que el citado Real decreto 480/1993, de 2 de abril, no prevé el mantenimiento de la prestación de capital seguro de vida, lo que supone la eliminación de dicha prestación, por lo que debe declararse su derecho a percibir una indemnización equivalente a diez mensualidades del haber regulador, más los intereses que correspondan, cuya cuantía total se determinará en ejecución de sentencia, siendo la Administración del Estado quien deberá abonar el total resultante.

  1. Conviene decir que en la vía administrativa, han emitido informe: el Instituto Nacional de la Seguridad Social, la Tesorería General de la Seguridad Social, el Servicio Jurídico del Ministerio de la Presidencia, así como el Consejo de Estado (Dictamen 124/1997. Todos los organismos informantes son del parecer de que no procede acceder a la reclamación de que se trata.

TERCERO

A. En esencia, los argumentos que maneja el demandante pueden resumirse así: a) Estamos ante un derecho expectante [cuyo ejemplo más llamativo es el de <> (fol. 3, demanda)], y no ante una expectativa. b) El Estado ha impedido el cumplimiento de <> (fol. 5, demanda), por lo que hay que entenderla cumplida (arg. artículo 1119 C.civil). c) La integración no implicaba necesariamente la supresión de la MUNPAL.

  1. El problema que constituye el objeto de este proceso ha sido ya analizado en más de una ocasión tanto por este Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional.

    Particular interés ofrece, la STC 65/1987, de 21 de mayo. Y ello, no tanto por la auctoritas del órgano que la dicta, sino por la profundidad del análisis que lleva a cabo. Se resuelve en dicha sentencia un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por 54 diputados contra el artículo 52 y la disposición adicional 5ª de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.

    Concretándonos a lo que tiene interés a los efectos del caso que nos ocupa, importa hacer una síntesis de la doctrina que sienta con ocasión de la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios de la Mutualidad de Previsión INP, integrados hasta entonces obligatoriamente en la Mutualidad de Previsión. Héla aquí (fundamento 10 y siguientes, que reproducimos en los aspectos que interesan a los efectos de este pleito).

    <>.

    Hasta aquí una serie de declaraciones del Tribunal constitucional que, como luego se verá, condicionan, por su carácter vinculante cualquier interpretación aplicativa o teórica, que deba hacerse en la materia.

  2. Veamos ahora lo que ha dicho el Tribunal Supremo.

    Es conocido que la distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas -a la que expresamente se refiere el demandante- ha sido objeto de atención en múltiples ocasiones por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Entre esas declaraciones quizá sea más cercana al caso que nos ocupa la contenida en la STS de 7 de abril de 1993, referida a la integración de la Caja de pensiones de Tabacalera en el Régimen general de la Seguridad Social, y en la que se trató del futuro de las prestaciones asumidas con carácter complementario por la Mutualidad de Tabacalera de Previsión social. Allí se dice que <>.

CUARTO

Establecido cuanto antecede, en posesión también de lo esencial de la doctrina del Tribunal constitucional y del Tribunal Supremo sobre la materia, debemos ahora, poner en relación estos datos -de carácter fáctico unos, de índole jurídica otros- con el problema de fondo que hemos de resolver aquí.

  1. Y puesto que de funcionarios locales se trata, bueno será empezar por transcribir nuevamente la Disposición segunda, número 1, de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local: <>.

    Este precepto marca el criterio que ha de presidir la solución del problema de que se trata. Puede quizá argüirse que esta regla o principio -en realidad es aplicación en un ámbito determinado de la regla o principio general de la igualdad- es demasiado vaga. Pero aunque se admitiera esto, la doctrina expuesta, del Tribunal constitucional y del Tribunal supremo, permite alcanzar la deseable precisión hermenéutica. Y de esa doctrina resulta, por lo pronto, esto:

    1. No hay razones que justifiquen un trato diferenciado de unos funcionarios públicos respecto de otros en materia de Seguridad Social que es una función pública, una función asumida por el Estado.

      Que la Seguridad Social se haya convertido en una función pública implica que las prestaciones de la Seguridad Social no se presentan ya como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual.

      Dicho con otras palabras: habida cuenta que la Seguridad social es una función pública, el nivel y condición de las prestaciones que dispensa no viene determinado por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que forman parte del ordenamiento jurídico, que por serlo, están sujetas a las modificaciones que considere oportuno establecer el legislador.

      El Estado no debe ni puede asumir el coste financiero de situaciones de privilegio, tanto menos si éstas tienen un origen puramente contractual y no legal.

      En consecuencia, que la cobertura de carácter obligatorio que ha de prestar el Poder público se reduzca al Régimen General de la Seguridad Social, excluyendo cualquier otro tipo de cobertura no puede estimarse restrictiva de derechos.

    2. Lo que el artículo 9.3 de la Constitución prohibe es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores.

      Siendo esto así la incidencia de la ley sobre los derechos en cuanto a su proyección en el futuro, no pertenece al campo estricto de la retroactividad.

  2. Como ha quedado dicho, el demandante sostiene que estamos ante un derecho expectante y no ante una expectativa, aclarando que el ejemplo más claro de derecho expectante es el de las obligaciones aplazadas. Lo que ocurre es que el titular de la prestación no puede ser nunca el mutualista que lo único que podrá es, en su caso y con los condicionantes estatutarios, rescatar el 50% de las cuotas. Y desde luego, nuestra Sala no comparte la calificación que hace el demandante. Como ahora se verá, en el caso que nos ocupa -y dado que la norma estatutaria que regula la prestación de origen contractual de que aquí se trata: art. 69 de los Estatutos de 1975, de la MUNPAL, exige, para acreditar derecho a la percepción de aquélla, que hubiera tenido lugar el fallecimiento del mutualista- estamos ante una mera expectativa y no ante un derecho ya consolidado.

    De ese mismo artículo 69 resulta que el derecho de los eventuales beneficiarios emerge como tal derecho cuando se produce el fallecimiento del mutualista ( y decimos <> porque puede no haberlos; el llamado "Fondo para otros servicios a favor de mutalistas" no puede considerarse propiamente beneficiario, sino mero destinatario último de lo que por falta de beneficiarios, constituye una res nullius); el precepto es terminante: <>.

    Pero con ello no está resuelto el problema, que tiene otra vertiente, precisamente la que aquí interesa. Se trata, en efecto, de saber si el mutualista que fallece transmite, con el resto de su herencia, ese capital seguro de vida a un beneficiario -cónyuge, hijos, nietos o padres, por este orden-. Con otras palabras: necesitamos saber -y es el problema que plantea el demandante- si ese capital forma parte del patrimonio del mutalista fallecido. De admitir esto tendríamos, por lo pronto, que una norma reglamentaria -los Estatutos de la MUNPAL- podría haber modificado las reglas sobre la herencia previstas en el Código civil, lo que no parece admisible.

    Se hace necesario, por tanto, orientar la investigación en otra dirección. No puede negarse que en el caso que nos ocupa ha habido una sucesión de normas, pero lo que no parece que pueda haber habido es una sucesión de titularidades, porque falta esa consolidación que sería necesaria para que lo que era una mera expectativa diera lugar a la emergencia de un derecho.

    Este argumento, sin embargo, hay que manejarlo con prudencia porque el concepto mismo de expectativa -y consiguientemente, el de su distinción de los verdaderos y propios derechos- está necesitado de una más madura reflexión. Cierto es que en el ámbito del derecho civil ha habido intentos muy estimables por perfilar ese concepto. También - y esto en tiempos bastante más recientes- algún administrativista ha avanzado interesantes reflexiones que pueden leerse en una Enciclopedia jurídica básica publicada en 1995. Pero, por regla general, la impresión que se obtiene a la vista del uso -que no pocas veces es abuso- que se hace en el ámbito forense del significante <> es que se trata de uno de esos decires usaderos que han cristalizado antes de ser entendidos, convirtiéndose en residuos sin alma, desvitalizados, y a los que se recurre para cerrar una cuestión cuando no se encuentran argumentos más sólidos y, desde luego, sin plena conciencia de su significado.

    Por eso, y para empezar a emplear con un mínimo de rigor esta unidad jurídica, lo primero que hay que decir -que posiblemente es también lo único que puede afirmarse con certeza- es lo siguiente: del mismo modo que la relación jurídica no es otra cosa que una relación de la vida social que ha dejado de ser un indiferente jurídico porque una determinada comunidad humana considera esa relación como necesaria, así también hay unas expectativas que son indiferentes para el derecho y otras que dejan de serlo porque el derecho necesita servirse de ellas para determinados fines, protegiéndolas regulándolas e incluso, a veces, limitando o restrigiendo su eficacia.

    Resulta curioso que esto, que, con más frecuencia de lo que fuera conveniente, parece pasar desapercibido para los juristas, está dicho en el Diccionario de la Lengua, de la Real Academia Española. Véanse estas dos acepciones de la voz <> que se recogen en ese diccionario: <<1. [primera acepción, indiferente para el derecho]. Cualquier esperanza de conseguir una cosa, si se depara la oportunidad que se desea [...] 3. [Tercera acepción: que ya ha dejado de ser jurídicamente indiferente]. Posibilidad de conseguir un derecho, herencia, empleo u otra cosa, al ocurrir un suceso que se prevé>>.

    Así pues, hay unas expectativas que son indiferentes para el derecho y otras por las que el derecho se interesa. Las primeras son una mera esperanza; las otras, aquellas por las que el derecho se interesa y por eso las toma en consideración, constituyen también una esperanza, pero una esperanza cualificada por su menor aleatoriedad, una esperanza cuyo índice de probabilidad de hacerse real es más alto porque el derecho la regula y, en cierto modo, favorece y hasta, en ocasiones, protege su larvada existencia. Podríamos decir -para hacernos entender- que, como regla general, las expectativas indiferentes para el derecho se mueven en el terreno de la utopía, mientras que las expectativas jurídicas se hallan en el plano de lo humanamente alcanzable.

    Hasta aquí la cosa parece clara. A partir de aquí, sin embargo, las dudas empiezan a cernirse sobre el operador jurídico y sobre la labor interpretativa que, según su posición en el sistema, ha de llevar a cabo. Porque así como las relaciones jurídicas [recuérdese: relaciones de la vida social por las que el derecho se interesa] pueden ser, y de hecho son de muy diversa clase y condición, por más que la ciencia jurídica haya conseguido construir modelos para su comprensión [estructura estática: sujeto, objeto y elemento integrador; estructura dinámica: situaciones germinales, evolutivas, críticas, y terminales o de extinción], así también las expectativas jurídicas [repetimos: esperanzas cualificadas por su menor aleatoriedad y a las que el derecho presta atención] pueden ser, y de hecho son de toda laya y condición. Por ejemplo: ¿es que, acaso, se está diciendo lo mismo cuando se habla de expectativas de destino, que cuando se invoca la existencia de unas expectativas urbanísticas, o cuando se intenta hacer valer la esperanza -perfectamente lógica y también razonable- de que una situación regulada por la norma [por ejemplo, la edad de jubilación: STC 108/1986; STC 134/1987; STC 178/1989] no se vea alterada por el legislador en función de nuevos criterios?

    Hechas las reservas que anteceden, nuestra Sala entiende que es innegable que ese derecho cuyo reconocimiento se pretende por quien aquí aparece como demandante no es tal derecho, pues no pasa de ser una mera esperanza de un derecho futuro, un derecho in fieri, en formación, una situación interina que el legislador protege de forma transitoria en tanto se produce su definitiva consolidación, pero no un derecho que se hubiera incorporado a su patrimonio desde el momento en que pactó entregar periódicamente a la Mutualidad una cuota para constituir un capital del que la norma le había privado. Podemos hablar, si se quiere, de que hay una expectativa. Lo que no podemos declarar es que estamos ante un verdadero y propio derecho. Ni tampoco de que titular de la expectativa sea el mutualista.

    Para que el derecho a la prestación nazca es necesario que concurra una doble circunstancia: que se produzca el fallecimiento del mutualista, y que, cuando ello tenga lugar, viva uno de los beneficiarios predeterminados en el artículo 69 de los estatutos.

    Ahora bien, el caso que estamos analizando no sólo difiere de una sucesión hereditaria, sino también de ese otro supuesto al que hemos aludido hace un momento del cambio de la edad de jubilación (aunque no pueda negarse que pueda tener puntos de contacto con él). Porque, mientras el funcionario que se jubila es quien ve convertido en un derecho de contenido económico (percibir una retribución determinada sin tener que trabajar) la expectativa que tenía, quien va a patrimonializar la prestación de que se trata en este pleito no es el funcionario-mutualista, sino un beneficiario que en ningún caso puede ser él, que ya habrá muerto. De manera que es, más que dudoso, imposible, que el mutualista pueda ser titular, no ya de la prestación, ni siquiera de la expectativa. La producción de ese acontecimiento certus an (se sabe que tendrá lugar) pero incertus quando (no se conoce cuándo se producirá) que es la muerte del mutualista es una condición jurídica de las que se llaman suspensivas o iniciales, cuyo cumplimiento hace nacer el derecho a la prestación en el patrimonio del beneficiario supérstite que ocupe en ese momento el primer nivel en la escala prevista en la norma. Con la particularidad de que el efectivo nacimiento de ese derecho exige que tenga lugar también este otro acontecimiento de la existencia y sobrevivencia de un beneficiario, acontecimiento que es no sólo incertus quando (como lo es la muerte del mutalista) sino que es también incertus an (no se sabe si habrá beneficiarios supérstites a la muerte del mutualista). Y un acontecimiento incertus an intertus quando no es un término sino una condición.

  3. La argumentación que precede -que como ya se habrá advertido, se mueve en una línea desestimatoria del recurso presentado- deja todavía en el aire un problema: el del posible derecho del mutualista a rescatar el 50% de las cuotas que abonó con destino a la constitución de esa prestación de origen voluntario. Problema que, inevitablemente, trae al primer plano el de si es el Estado -que no tuvo ni arte ni parte en la creación de esta peculiar figura de la prestación capital seguro de vida- quien debe devolver esas cuotas.

    1. Ese rescate se regulaba en el artículo 70 de los Estatutos que disponía lo siguiente: <>.

      En relación con este problema es necesario decir que la situación económica de la MUNPAL distaba mucho de poder ser considerada como óptima en el momento en que se dictó el Real decreto 480/1993, de 2 de abril, de Integración de los Funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, como lo prueba que la disposición transitoria 3ª de ese Real decreto tuvo que establecer además de la cotización ordinaria una cotización adicional de 8,20 por 100 por el personal activo, la cual corre a cargo de las Corporaciones locales y que se ingresa en la Seguridad Social en los mismos términos y condiciones previstas para la cotización ordinaria. Y esto significa, por lo pronto, que contra lo que sostiene el demandante, la integración tenía que acarrear la supresión de la MUNPAL, como efectivamente, ocurrió.

      Y porque esto es así, los mutualistas que, en cierto modo, tenían la doble condición de asegurador y asegurado, no pueden desentenderse de las peripecias de la organización de que formaban parte.

    2. Debemos abordar ahora -y con ello se cierra nuestra argumentación- el problema de si en verdad cabe reclamar al Estado la devolución- una forma de resarcirse el mutualista- de las cuotas.

      Es un problema que tuvo que resolver ya el Tribunal constitucional en la antes citada sentencia 65/1987. Y lo que entonces dijo es esto: <>.

      Como se habrá advertido, el supuesto de hecho contemplado en aquella sentencia difiere del que aquí estamos analizando, por cuanto la Mutualidad de previsión del INP no desaparecía. Pero la doctrina que importa retener es la de que -si alguna reclamación cabría en estos casos es contra la Mutualidad no contra el Estado-. Aquí no cabe, ciertamente reclamar frente a la MUNPAL, que fué suprimida por el citado Decreto 480/1993 con efectos de 7 de abril de 1993 (disposición adicional 3ª) pero no es menos cierto que, como ha quedado dicho, tal supresión venía impuesta por la propia naturaleza de las cosas, pues la situación económica de esa Mutualidad era tan grave que, para que la Seguridad Social pudiera asumir la carga económica que supone la integración, fue necesario habilitar una solución ad hoc que es razonable y que confirma que el derecho no se patrimonializa hasta que se produce la muerte del Mutualista:

      * Por un lado, se dispuso en ese Real decreto 480/1993 que <

      * Por otro lado, y según hemos dicho, se dispuso que durante veinte años, a partir de 1 de julio de 1995, las Corporaciones locales efectuarán una aportación equivalente a cotizar, un tipo adicional de cotización del 8,20 por 100 por el personal activo integrado (Disposición adicional 3ª, 1).

  4. Por todo ello nuestra Sala se encuentra en el deber de declarar, y así lo hacemos, que no hay lugar a estimar la demanda de que estamos conociendo.

    Y en cuanto a las costas, y de conformidad con lo previsto en el artículo 139, en relación con la transitoria 9ª, uno y otra de la nueva LJ, de 13 de julio de 1998, no hay lugar a hacer pronunciamiento sobre las mismas dado que nuestra Sala no aprecia mala fe o temeridad en el demandante.

    Por todo ello,

FALLAMOS

Primero

Debemos desestimar y desestimamos la demanda contencioso-administrativa formalizada por don Luis Andrés contra el acuerdo del Consejo de ministros de 14 de marzo de 1997 que le denegó la indemnización que solicitaba por la supresión de la prestación capital seguro de vida que fue suprimida -ya que no se recogió expresamente- por el Real decreto 480/1993, de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración local.

Segundo

En consecuencia, declaramos que el citado acuerdo del Consejo de ministros, impugnado en este pleito es conforme al ordenamiento jurídico.

Tercero

No hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.

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