La Ley del Suelo de Galicia y la legislación urbanística del Estado.
| Autor | José Luís Meilán Gil. |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo e Investigadora del Area de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña. |
-
PLANTEAMIENTO
La Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo (en adelante LSG), es la norma fundamental que rige en Galicia en la materia (Ref.). Como expresa su Exposición de Motivos y evidencia su disposición derogatoria, viene a sustituir a la Ley 11/1985 de 22 de agosto de adaptación de la del Suelo a Galicia.
El simple enunciado de ambas leyes, confirmado por el examen de su contenido, manifiesta el distinto ámbito y propósito de las mismas, aunque subsiste una cierta continuidad.
En la Ley del 85 existe una confesada aceptación de la legislación estatal como marco genérico dentro del cual se introducen una serie de excepciones, dominadas fundamentalmente por la preocupación de encontrar una regulación más congruente con el asentamiento disperso de la población, bien conocido (Ref.), y que se concretó fundamentalmente en la atención a los núcleos rurales en los que la clasificación del suelo y su régimen jurídico contenidos en la ley estatal no resultaban adecuados, más aún en algunos aspectos contradictorios con la realidad de Galicia (Ref.), así como las complejas exigencias técnicas del planeamiento general, que algo han tenido que ver con el exiguo número de planes aprobados entonces.
Nada más lógico, por tanto, que la ley de adaptación terminase reconociendo al Derecho estatal como supletorio en todo aquello en que la ley no lo hubiese modificado, obviamente, pudiendo modificarlo.
Frente a los 55 artículos de la Ley 11/1985, los 194 de la vigente 1/1997 revelan la diferencia anteriormente apuntada en cuanto a su propósito, como expresa la Exposición de Motivos al referirse a la «conveniencia de formular una regulación legal de la materia urbanística que debe constituir un bloque normativo completo». No obstante su extensión, la referencia a la legislación estatal es explícita: la Ley del Suelo de Galicia «se incardina en el marco básico de la legislación estatal», según propia declaración «para asumir cuanto de aceptable y adecuado a la realidad gallega tiene la regulación del Estado» sin perjuicio, obviamente, de ofrecer las soluciones que su singularidad requiere o aconseja la posición autonómica».
Sucede que esa legislación estatal que el legislador gallego tuvo en cuenta es la Ley 18/1990 de 25 de julio y, sobre todo, el Real Decreto legislativo 1/1992 de 26 de junio, que supusieron un profundo -y discutido- cambio respecto de la legislación del suelo estatal constituida por el Texto Refundido de 1976 y los reglamentos de desarrollo y que quedó seriamente dañado por la STC 61/1997 de 20 de marzo al declarar inconstitucionales un buen número de preceptos calificados de carácter básico o de aplicación plena y un número todavía mayor de otros que habían sido calificados de eficacia supletoria a las legislaciones autonómicas.
La diferencia de las fechas de las sentencias y de la LSG no pueden ser más expresivas, sobre todo si se tiene en cuenta que la legislación estatal proceda de un Gobierno ideológicamente distinto de la Xunta de Galicia. La paradoja se acentúa ante la nueva Ley 6/1998 de 13 de abril sobre régimen del suelo y valoraciones propiciada por un Gobierno, esta vez del mismo partido, de signo claramente opuesto al mayoritariamente derogado Real Decreto legislativo 1/1992.
Todo este proceso produce una cierta perplejidad desde el punto de vista de la legalidad y de la oportunidad. Desde este último no deja de ser sorprendente que la legislación urbanística de una Comunidad Autónoma como la de Galicia, gobernada por el PP, se corresponda con la legislación emanada de un Gobierno del PSOE, aunque también ha de recordarse, para aumento de la paradoja, que la Comunidad Autónoma de Galicia no impugnó ni la Ley 8/1990 ni el Decreto legislativo 1/1992.
Un asunto especialmente significativo y, probablemente, uno de los pocos aplicados durante la vigencia plena de aquella legislación es el de la cesión del 15 por 100 del suelo por los propietarios del suelo urbanizable que la citada sentencia del Tribunal Constitucional declara nulo y, por tanto, hace revivir el anterior deber de cesión del 10 por 100, cuando la Ley del Suelo de Galicia, en uso de su autonomía, refrendada por el Tribunal Constitucional, establece el 15 por 100, ahora disminuido por la nueva Ley 6/1998 de 13 de abril a un máximo del 10 por 100, con la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan rebajarlo.
Como implícitamente queda dicho, la STC 6/1997 hace legal el contenido de la LSG, redactada, en gran medida, de acuerdo con el patrón de la legislación 1990-1992. No existe la menor duda respecto de los preceptos anulados en virtud del carácter supletorio atribuido indebidamente, según el Tribunal Constitucional, por el legislador estatal. De otra parte, por lo que se refiere a normas estatales de carácter básico o pleno, la disposición adicional primera de la Ley gallega se encarga de recordar que esas regularán los derechos y deberes básicos de los propietarios en lo no previsto por ella, así como las valoraciones, expropiaciones y régimen de venta forzosa, supuestos indemnizatorios y régimen jurídico.
En este sentido no afecta a la LSG las variaciones que en esas materias ha introducido la nueva Ley estatal 6/1998, que se deducen de comparar los preceptos del Real Decreto legislativo 1/1992 que quedaron vigentes después de la STC 61/1997 y los que declara vigentes la disposición derogatoria única de la citada Ley 6/1998, cuyo contenido, además de los principios generales en los que no se produce una esencial discontinuidad, se refiere precisamente a la clasificación del suelo y derechos y deberes de los propietarios, a valoraciones, expropiaciones y supuestos indemnizatorios.
Dejando a un lado cuestiones de oportunidad que ha de apreciar el legislador gallego y, por tanto, considerar si el cambio del marco estatal le aconseja una revisión de la ley, desde el punto de vista de la legalidad sólo quedaría comprobar hasta qué punto los preceptos considerados con el carácter de competencia exclusiva del Estado, o de legislación básica por la nueva Ley 6/1998, influyen en la Ley gallega y obligan a modificarla o, en todo caso, a interpretarla de conformidad con aquélla.
Como es lógico, habiendo sido impugnada ante el Tribunal Constitucional la citada Ley 6/1998, el juicio que pueda formularse sobre la corrección constitucional de la LSG queda condicionado, en alguna medida, por el éxito o fracaso del recurso.
De todos modos el problema, desde el punto de vista de la legalidad, sujeto parcialmente al juicio de constitucionalidad pendiente, no es muy importante. Con el carácter de competencias exclusivas del Estado, en su sentido estricto, la Ley 6/1998 ha considerado el título III dedicado a valoraciones, el IV que se ocupa de las expropiaciones -excepto el artículo 34 que se refiere a las funciones de la expropiación calificado de básico- así como preceptos relativos a la responsabilidad de la Administración (art. 44.2) o de carácter civilista (transmisión de fincas y declaración de obra nueva, tratados en los artículos 21 y 22), que la Ley gallega reconoce que son de competencia estatal.
-
COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONOMICAS EN MATERIA DE URBANISMO
La discusión puede surgir en torno a los preceptos que se califican de básicos, tanto por esa calificación como por el concreto contenido de los mismos. A título de ejemplo resulta discutible la disposición adicional cuarta en cuanto que se aplica sólo a los territorios insulares. Se comprende que «la peculiaridad del hecho insular», descrita en la citada disposición, permita que la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas de referencia puedan establecer «criterios complementarios para clasificar los suelos no urbanizables y urbanizables»; pero surge la duda de si una posibilidad de análoga naturaleza no debe admitirse en presencia de otros hechos diferenciales, como es el caso de la peculiar distribución de la población en Galicia con la amplia red de núcleos rurales, la clasificación de cuyo suelo de conformidad con las categorías de la legislación estatal, además de incongruente, supondría una manifiesta injusticia por discriminación y paradójicamente iría en contra de la igualdad en el ejercicio de los derechos reconocida en el artículo 149.1.1 de la Constitución, reiteradamente invocado por la STC 61/1998 y explícitamente admitido también como fundamento por la Ley 6/1998.
Quizá lo más correcto sería la generalización de ese precepto en el articulado, o interpretarlo en ese sentido sin necesidad de mantener la citada disposición. Esa generalización es incompatible con la disposición transitoria segunda, ya que carecería de sentido la obligación de adaptar la clasificación del suelo contenido en el planeamiento general vigente a lo dispuesto en la Ley 6/1998 cuando se proceda a la revisión de aquél.
Ni siquiera sería obligatoria, desde la perspectiva que aquí se defiende, la supresión de la diferenciación entre suelo urbanizable programado y no programado que había desaparecido en la Ley 7/1997 de 14 de abril de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales (art. 1.º) y que lógicamente tampoco se recoge en la Ley 6/1998 ni en la LSG, aprobada poco antes. Lo insólito es que se hubiera mantenido la categoría en la legislación urbanística estatal correspondiente a un Estado compuesto como es el autonómico. Pero, por la misma razón, corresponde a la Comunidad Autónoma determinar si se mantiene o no tal clase de suelo.
Lo que acaba de decirse, a título de ejemplo, revela que el problema central va a consistir en cómo se entiende por la legislación estatal y autonómica el concepto y el alcance de lo básico. Desde el punto de vista positivo y jurisprudencial el par -bases estatales y desarrollo autonómico- están perfectamente admitidos. Ciñéndonos exclusivamente al presente caso cabría recordar unas palabras de la STC 61/1997 de 20 de marzo:
(...) A resultas de esas condiciones básicas, por tanto, el Estado puede plasmar una...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba