STS, 15 de Junio de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 2 de febrero de 2.002, desestimatoria del recurso promovido por Ceramosa, S.L. contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de abril de 1.999, por la que se resuelven solicitudes de proyectos acogidos a la Ley 50/1985 sobre incentivos regionales. En el caso de dicha sociedad, la Orden citada desestimaba la subvención que había solicitado en relación con un proyecto de ampliación para la puesta en marcha de una fábrica de materiales de arcilla cocida para la construcción en la localidad de Villar del Arzobispo (Valencia), en el ámbito de la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Valenciana.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 22 de marzo de 2.002, al tiempo que ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Ceramosa, S.L. compareció en forma en fecha 9 de mayo de 2.002, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 54, apartados c) y f), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

- 2º, por infracción del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de Creación y Delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Valenciana, en relación con los artículos 7 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, y 1.2 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre:

- 3º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución, y

- 4º, por infracción del artículo 14 de la Constitución.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y revocando, anulando y dejando sin efecto la Orden Ministerial, declarando en su lugar el derecho que le asiste a percibir la subvención solicitada en el importe del 9 por ciento de la inversión realizada (equivalente a 297.820.000 pesetas) más los intereses legales correspondientes devengados desde la fecha de la denegación de la subvención, con imposición de costas a la Administración demandada.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 16 de julio de 2.003.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por providencia de fecha 16 de febrero de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de junio de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

La entidad mercantil Ceramosa, S.L., recurre contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional el 22 de febrero de 2.002, que desestimó su impugnación de la denegación de la subvención que había solicitado para la puesta en marcha de una fábrica de materiales de arcilla para la construcción. La solicitud fue denegada mediante Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de abril de 1.999, por no cumplir los fines y objetivos previstos en el artículo 4 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de creación y delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, atendiendo a criterios de política sectorial, según el artículo 7.3 del mismo Real Decreto.

La Sentencia justificaba su fallo desestimatorio con los razonamientos jurídicos que veremos al examinar los diversos motivos en que se funda el recurso de casación. Este se articula mediante cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por la infracción del artículo 54.c) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (primer motivo); del Real Decreto 883/1989 citado, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, y el artículo 1.2 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre (segundo motivo); del artículo 9.3 de la Constitución, en tanto que proscribe la arbitrariedad de los poderes públicos (tercer motivo) y del artículo 14, también de la Constitución, por infracción del principio de no discriminación (cuarto motivo).

En el primer motivo se aduce la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, que requiere que los actos administrativos estén motivados en los supuestos que especifica. En particular se aduce la vulneración de las letras c), referida a los actos que se separen de los precedentes o del dictamen de órganos consultivos, y f), relativa a los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales y a los que deban serlo por expresa previsión legal o reglamentaria. Entiende la sociedad actora que ni la Orden Ministerial ni la resolución administrativa individual establecían las razones por las que se le denegó la ayuda solicitada, y que sólo tras el examen del expediente administrativo pudo averiguar que la expresión "atendiendo a criterios de política sectorial, según el artículo 7.3 del citado Real Decreto" (por el 883/1989), contenida en la resolución individual se refería a que se denegaba la ayuda "por ser un input de la construcción (acuerdo de C. R. de fecha 19-6-90)", según constaba en la hoja de valoración de la solicitud de subvención. Justificación que tampoco considera la actora que constituya una adecuada motivación de la resolución denegatoria de la ayuda, a lo que añade diversas consideraciones sobre el valor y eficacia temporal del acuerdo del Consejo Rector de Incentivos Regionales aludido en la citada hoja de valoración de su proyecto de inversión.

La Sentencia recurrida respondía a la alegación sobre falta de motivación de la Orden Ministerial impugnada con la siguiente argumentación:

"Respecto de la supuesta indefensión por falta de motivación de la denegación de la ayuda solicitada esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas ocasiones anteriores acerca del tema sometido a debate en casos semejantes donde se plantearon alegaciones jurídicas similares, a las comentadas en el primer párrafo de este fundamento, cuyo examen la condujo a establecer el siguiente criterio doctrinal: La falta de motivación de las resoluciones recurridas como motivo para declarar su anulación no puede ser aceptada por la Sala, pues en el expediente administrativo y en la prueba aportada como documental por el recurrente, resulta probado que, se han seguido todos los trámites legales, que han determinado el acto impugnado, cuya fundamentación jurídica es adecuada al caso en la que se explica al interesado las causas de tal denegación. Todo ello lleva a la Sala a la conclusión de considerar que no existe falta de motivación pues de la resolución impugnada se desprende con claridad cuáles han sido los razonados motivos para su desestimación, lo cual es suficiente para que una resolución no pueda considerarse desmotivada y pueda producir indefensión al interesado dado que éste conoció las razones que fundamentaron la resolución impugnada y con tales razones ha intentado el control jurisdiccional de las mismas ante esta Sala, bastando que el acto sea sucintamente motivado como dispone el art. 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)". Dicho criterio posteriormente resultó confirmado por la jurisprudencia consolidada en sentencias de la Sala 3ª, Sección 3ª del Tribunal Supremo de 9 de Abril de 1.997 (R.3.037) y 16 de Abril de 1.997 (R-3089) y 20 de Mayo de 1.997 (R-4372)." (fundamento de derecho segundo)

Debe rechazarse el motivo, pues tiene razón la Sala de instancia al entender que la denegación de la subvención acordada por la Orden Ministerial impugnada, que se remitía para la motivación a la resolución individual, contenía una justificación suficiente para dar a conocer a la entidad solicitante las razones de la referida denegación y permitirle combatirla, en su caso, ante esta jurisdicción. Es verdad, sin duda, que sería preferible una motivación más detallada y concreta, que evitase respuestas en exceso genéricas que se remiten a previsiones legales de gran amplitud, como lo suelen ser las que marcan los objetivos a los que deben servir las subvenciones de inversiones. Pero lo genérico y sucinto de la respuesta no supone que la denegación estuviese ayuna de motivación y resultase generadora de indefensión y susceptible de anulación. Con la Orden Ministerial y la correspondiente resolución individual la actora sabía que la Administración consideraba su proyecto de inversión no ajustado a las previsiones de política sectorial acordadas por el Consejo Rector, pues en la resolución individual se mencionaba expresamente el artículo 7.3 del Real Decreto 883/1989, precepto que prescribe que "por acuerdo del Consejo Rector se podrán establecer restricciones sobre las actividades incluidas en los sectores promocionables conforme a las directrices de política económica". Y efectivamente -aunque ya en la hoja de valoración de la propuesta de inversión- se comprueba que dicha motivación se correspondía con una exclusión de las inversiones en materiales de construcción motivada por razones de política económica y acordada por el Consejo Rector en 1990. Otra cosa es, y a eso se encamina el segundo motivo - aunque también en este motivo se incluye alguna alegación a este respecto- que dicha respuesta fuese aceptable por la validez y eficacia temporal de la decisión del Consejo Rector adoptada en 1990, pero no se puede imputar a la Administración que no manifestase la razón de su denegación, y en eso consiste la motivación a la que estaba obligada en aplicación del precepto alegado por la parte recurrente.

Se aduce en el segundo motivo la infracción del Real Decreto 883/1989, de creación y delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Valenciana, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, y el artículo 1.2 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales. Se denuncia con ello la vulneración de la normativa aplicable en relación con la concesión de la subvención solicitada, ya que la sociedad recurrente entiende que la actividad para la que se proyectaba la inversión estaba claramente comprendida en el artículo 7.1 del citado Real Decreto 883/1989, al que se remiten la referida Ley de Incentivos Regionales y su reglamento de aplicación. Siendo esto así, afirma la actora, no podía ser excluido el proyecto en virtud de un acuerdo del Consejo Rector adoptado en 1990 que fue expresamente modificado por otro posterior de 1997 y porque "al margen de su dudosa aplicabilidad y valor jurídico no existen razones de política sectorial".

En relación con la cuestión de fondo planteada en el motivo que examinamos, la Sentencia recurrida afirmaba lo siguiente:

"En cuanto a la alegación del cumplimiento de los objetivos del R.D. 883/1989 de 14 de Julio, según hemos afirmado en precedentes sentencias sobre la misma materia de incentivos regionales a los efectos del cumplimiento de los requisitos del art. 4 del R.D. 883/89 para la concesión de la subvención solicitada en relación al art. 7 nº 3 del mismo R.D.; no basta con cumplir tales requisitos para obtener la subvención, siendo preciso el reconocimiento expreso de la Administración de dicho cumplimiento con los efectos oportunos, con independencia de los informes favorables de la Asociación de Fabricantes del Sector, del Ayuntamiento en cuyo término municipal se instala la fábrica; y de la Comunidad Autónoma beneficiada por el proyecto, por tratarse de entidades interesadas en que prospere el incentivo, y aunque en el Acta nº 54 del Consejo Rector de Incentivos Regionales de 17 de Diciembre de 1.997, se modifiquen los criterios de selectividad del sector de materiales cerámicos para arquitectura y construcción.

En relación a la cuestión de la discrecionalidad de la Administración en cuanto a la concesión de la subvención solicitada, entendemos que no es bastante que el proyecto presentado cumpla los requisitos exigidos para que la Administración deba automáticamente concederla de forma reglada, pues nos encontramos ante un supuesto en el que la Administración tiene un cierto margen de discrecionalidad técnica, que no es lo mismo que la arbitrariedad, puesto que el legislador atribuye al órgano administrativo las facultades de apreciar en cada caso concreto lo que proceda, y resulte ser mejor para el interés público con libertad de elección entre alternativas justas, decidiendo por razones de oportunidad económica o social que es susceptible de control jurisdiccional mediante técnicas de los elementos reglados de todo acto, los hechos determinantes o los principios generales del Derecho, facultades muy frecuentes cuando se trata de una actividad de fomento de la Administración al conceder o no determinadas ayudas a fondo perdido, necesariamente limitadas por las necesidades presupuestaria infranqueables, teniendo necesariamente que acudir a criterios razonables que justifiquen su decisión, como sucede en el caso presente con el número de peticiones de ayudas y subvenciones pedidas parece haber excedido con mucho las posibilidades económicas presupuestadas, lo que ha determinado que la Administración ejerciendo tal actividad de fomento haya tenido que conceder preferencia a unos proyectos en perjuicio de otros que considera menos beneficiosos para el desarrollo industrial del área, entrando en juego la discrecionalidad técnica sujeta a control judicial remitiendo a la prueba de la arbitrariedad a la parte que la alegue, mediante la justificación de que en situaciones idénticas y dentro de la legalidad se han producido resoluciones que impliquen una discriminación del recurrente, lo que se examinará en el siguiente fundamento jurídico. Por lo tanto, en atención al argumento de la demanda y del escrito de conclusiones de la actora que versa sobre si el proyecto presentado cumple los fines y objetivos de la normativa citada, la pretensión no puede prosperar." (fundamento de derecho tercero)

Tiene razón la actora y debe ser casada la Sentencia recurrida. En efecto, sin duda es acertado lo que afirma la Sala de instancia en el sentido de que, además del cumplimiento de los requisitos establecidos en una convocatoria de subvenciones, puede haber una posterior capacidad discrecional de la Administración para otorgarla en función de razones de oportunidad económica o social -naturalmente, siempre que dicha capacidad de decisión en función de la política económica esté comprendida en los propios términos de la legislación aplicable y de la convocatoria de subvenciones de que se trate-. Sin embargo, es igualmente claro que no basta dicho margen de discrecionalidad para justificar cualquier rechazo de ayudas económicas, sino que toda resolución denegatoria debe estar fundada en causas razonables y no arbitrarias, y no contradecir ninguna norma positiva que resulte aplicable.

En el presente caso, la Sala de instancia encuentra el fundamento de la denegación en el exceso de peticiones en relación con las posibilidades económicas presupuestadas, lo que obligaba a la Administración concedente a escoger entre los numerosos proyectos con razones de discrecionalidad técnica, en función de las inversiones que estimase más beneficiosas para el desarrollo económico regional. Pues bien, de concurrir dicha causa sin duda la resolución denegatoria sería conforme a derecho. Pero sucede, sin embargo, que no es esa la razón esgrimida por la Administración para denegar la subvención, pues no aparece tal justificación ni en la resolución individual que incorpora la motivación de la denegación ni en la hoja de valoración de la solicitud de inversión.

En efecto, como ya se ha dicho, la resolución individual denegaba la subvención "por no cumplir el proyecto los fines y objetivos previstos en el art. 4 del Real Decreto 883/89, de 14 de julio, atendiendo a criterios de política sectorial, según el art. 7.3 del citado Real Decreto".

El citado artículo 4 enunciaba unos objetivos económicos y sociales de gran generalidad, pero para ser subvencionada la inversión debía quedar comprendida en los sectores promocionables de acuerdo con el artículo 7 del propio Real Decreto 883/89, según lo que estipulaban la Ley (artículo 1.2) y Reglamento (artículo 7) sobre Incentivos Regionales. Dichos sectores eran los siguientes:

"A los efectos previstos en el artículo 7.º del Reglamento aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, serán sectores promocionables los siguientes:

Industrias extractivas y transformadoras, especialmente las que apliquen tecnologías avanzadas o utilicen energías alternativas.

Industrias agroalimentarias, respetando los criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1986, de 13 de junio.

Servicios de apoyo industrial y los que mejoren significativamente las estructuras comerciales.

Establecimientos de alojamiento hotelero o de turismo rural, campamentos de turismo, instalaciones complementarias de ocio de especial interés y otras ofertas turísticas especializadas con incidencia en el desarrollo de la zona." (artículo 7, apartado 1)

A su vez el apartado 3 del mismo precepto permitía excepcionar actividades concretas dentro de tales sectores:

"Por acuerdo del Consejo Rector se podrán establecer restricciones sobre actividades incluidas en los sectores promocionables conforme a las directrices de política económica." (artículo 7, apartado 3)

Pues bien, la resolución individual se remitía a dicha posibilidad de exclusión de actividades, y la hoja de valoración de la solicitud indicaba expresamente que la subvención se denegaba "por ser un input de la construcción", apoyándose en una resolución del Consejo Rector adoptada en 1.990, que se cita expresamente. Dicha resolución del Consejo Rector, aprobada en su sesión de 19 de junio de 1.990, excluía las actividades relativas a "extracción y transformación de materiales y productos para la construcción" (apartado 3 b) y detallaba luego dichas actividades en un listado en el que se mencionaba de forma específica la "fabricación de productos de tierra cocida para la construcción" y los "materiales cerámicos para arquitectura y construcción", apoyándose en la citada posibilidad del artículo 7.3 del Real Decreto 883/1989.

Ahora bien, tal como dice la sociedad recurrente, dicha resolución fue expresamente modificada por otra adoptada en la sesión de 17 de diciembre de 1.997, que derogó la exclusión acordada en su momento. En concreto se acordaba lo siguiente:

"Por todo lo anterior se acuerda modificar el apartado 3.b) de los criterios de selectividad adoptados en el Consejo Rector de 19.06.90 en el sentido de no considerar sector excluído en la Comunidad Autónoma Valenciana, el de la extracción y transformación de materiales para la construcción, y concretamente el de materiales cerámicos para arquitectura y construcción. Por tanto, puede considerarse aplicable el presente acuerdo desde este momento los proyectos afectados por el mismo, de manera que su estudio y calificación tendrá lugar en el órgano de valoración que en cada caso sea competente."

Y de toda la documentación obrante en el expediente queda claro que el proyecto de inversión (denominado "planta de cerámica estructural") era de materiales para la construcción que incluía productos cerámicos. Queda claro con ello que la razón, única y expresa, en la que se apoyó la Administración para denegar la subvención, que era la mentada y no la falta de presupuesto como señala la Sala de instancia, no era aplicable. Y no porque no pudiera el Consejo Rector adoptar válidamente una exclusión semejante, sino porque la misma había sido expresamente derogada en 1.998. Privada de la única causa denegatoria esgrimida por la Administración, es claro que la Resolución administrativa impugnada en la instancia carecía de fundamento, resultando por consiguiente dicha denegación ilegal y arbitraria. Y, al no haberlo apreciado así, la Sentencia de instancia ha conculcado los preceptos cuya infracción se denuncia.

Estimado el motivo precedente y casada la Sentencia de instancia resulta innecesario ya examinar los restantes dos motivos. Es sin embargo evidente que de lo dicho se deriva que la resolución administrativa, además de ser ilegal por aplicar una causa de denegación inexistente, resultaba arbitraria, por falta de fundamento, y discriminatoria, porque queda acreditado en los autos que, con anterioridad a la solicitud de la actora, se habían otorgado otras subvenciones a actividades análogas en el sector de la construcción.

Debiendo resolver ahora, según lo que previene el artículo 95.2.d) d la Ley de la Jurisdicción, lo que la sociedad recurrente planteó en su demanda contenciosa, resulta ya justificado con lo dicho en el anterior fundamento de derecho que ha de anularse la Orden Ministerial impugnada de 5 de abril de 1.999, en lo que afecta a la actora, y la correspondiente resolución individual, por contrarias a derecho.

Queda por resolver en qué ha de consistir nuestro fallo. No puede esta Sala, aun actuando como Sala de instancia con plenitud de jurisdicción, acceder a lo pretendido en su demanda y declarar su derecho a recibir la subvención solicitada, más los intereses correspondientes, puesto que no podemos suplantar la capacidad de la Administración, circunscrita por las disposiciones a que se ha hecho ya referencia, a decidir si la subvención solicitada cumple o no con dicha normativa. Tampoco podemos limitarnos, empero, a anular las resoluciones impugnadas, puesto que la Administración ya apreció que la subvención entraba dentro de los sectores promocionables del artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989, denegándola en virtud de una exclusión de actividades acordada en su día por el Consejo Rector de Incentivos Regionales, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del precepto, y que había sido ya derogada.

Por consiguiente, debemos retrotraer las actuaciones al momento anterior a resolver sobre la subvención para que la Administración verifique la procedencia de otorgarla, teniendo en cuenta que la inversión proyectada se encontraba comprendida en los sectores promocionables previstos en el artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989 y que no está excluida por la causa mencionada en la resolución individual ahora anulada.

De acuerdo con lo expuesto en los anteriores fundamentos, resulta procedente estimar el recurso de casación y, estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo previo, anulando las resoluciones impugnadas y retrotrayendo las actuaciones al momento de decidir sobre la subvención solicitada por la entidad Ceramosa, S.L., al objeto de que resuelva sobre la misma en los términos vistos in fine del anterior fundamento de derecho.

En cuanto a las costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no concurren las circunstancias previstas en la ley para su imposición.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,