La subvención como "técnica" financiera de intervención: algunas consideraciones a propósito de la ley general de subvenciones
| Autor | Marta Villar Ezcurra |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Financiero y Tributario - Universidad CEU - San Pablo |
| Páginas | 1029-1045 |
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La aprobación de la tan demandada Ley General de Subvenciones (Ley 38/ 2003, de 17 de noviembre -LGS-) invita a repensar sobre la confluencia de técnicas diversas en la regulación jurídica de una institución que, además, históricamente se ha caracterizado por una anemia normativa importante.
Nuestro propósito en esta colaboración es rescatar del pasado el papel que en cada momento histórico ha ocupado esta tradicional técnica de fomento1 desde su particular contexto económico y político, en el convencimiento de que cada técnica encierra en sí misma el producto de muchas cosas que le antecedieron y a menudo en Page 1030 esas cosas está la clave explicativa de las aparentes incertidumbres que la normativa en su plano formal no presenta. Hace ya tiempo que destacaba Simón Acosta el importantísimo papel que en el análisis de las instituciones jurídico-financieras juegan los antecedentes, lamentando que en nuestro país la doctrina científica haya prestado tan poca atención a la investigación histórica2. Y cabe afirmar que tanto el Derecho Financiero como el Administrativo y muchas de las instituciones que son objeto de su estudio, pueden en cierta medida explicarse desde la ingestión de ideas políticas y desde su progresiva tecnificación jurídica. Los conceptos básicos son jurídicos precisamente cuando políticamente el siglo en el que se gestaron ha agostado su potencialidad. De otro lado, es la finalidad política perseguida la que enmarca y caracteriza la mayor parte de las técnicas.
Las técnicas jurídicas, en general, llevadas a su más alto grado de abstracción conceptual, se han constituido habitualmente con ocasión de una aplicación concreta desde la cual se han extendido hasta alcanzar su estado de generalidad. Este proceso de juridificación (la Verrechlichung de la filosofía germana del Derecho) de las ideas políticas y económicas, que devienen paulatinamente técnicas jurídicas peculiares, no compartidas con el ius commune, no debe olvidarse. Cada época trae su propia idea política y cada coyuntura sus soluciones económicas, ideas y soluciones que se traducen en una técnica jurídico-financiera que a menudo las ingiere sin mayores precisiones. Cierto es que los juristas, como ha comentado Rippert, se han refugiado en el estudio de la técnica, expulsados de la política e incluso de la filosofía. Al margen del alto valor, la finura de análisis y el progreso que ha aportado a la aplicación del Derecho la doctrina moderna desde comienzos del siglo XX, también debe reconocerse que en ocasiones la preocupación por encontrar la técnica idónea ha llevado al jurista a renunciar a la creación y mejora del Derecho (Rippert)3.
Pues bien, la subvención nace como técnica administrativa de fomento y conserva esta marca de origen (que es la que a menudo permite explicar ciertas originalidades o aún anomalías como dijera Renard4), nace para una finalidad política y económica concreta, a pesar de que el desarrollo jurídico de esta institución la haya convertido en nuestros días en un sistema de financiación de actividades de interés Page 1031 público que se enmarca en acciones programadas, planificadas y dotadas de cierta continuidad5.
La aprobación de la Ley General española representa un compromiso con la mejora de la eficacia de la acción pública de fomento, de la seguridad jurídica, de la transparencia y de la gestión pública de las subvenciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Ley General de Subvenciones contempla técnicas reguladoras propias de la contratación administrativa que incorpora como propias, junto a técnicas conocidas ampliamente por el Derecho Financiero y Tributario, sobre todo en materia de actuaciones de comprobación y potestades de investigación de los órganos de control y responsabilidades exigibles tanto solidarias como subsidiarias.
Y esta incorporación de técnicas diversas muy consolidadas en otros ámbitos jurídicos se hace a conciencia de que las subvenciones -como reconoce la exposición de motivos de la Ley- admiten fundamentalmente dos enfoques de análisis. Desde una perspectiva económica, constituyen una modalidad importante de gasto público, y por tanto, deben ajustarse a las directrices de política presupuestaria, actualmente orientada por los criterios de estabilidad y crecimiento económico pactados por los países de la Unión Europea. Pero desde un enfoque administrativo, las subvenciones no son sino una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración Pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público. Precisamente, coincide con lo que desde sectores poco conscientes de la originalidad de nuestro Derecho pretenden llamar el "out-sourcing", es decir un modo de gestión de los antaño llamados "servicios públicos"6.
La misma exposición de motivos parte también de la constatación de la gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza concedidas mediante procedimientos complejos, para reivindicar la necesidad de un seguimiento y control eficaces, y avalar la oportunidad de que sea la Ley General de Subvenciones la que se erija en el instrumento legislativo de regulación de esta técnica general de intervención administrativa que ha penetrado de manera relevante en el ámbito de todas las Administraciones públicas, con la pretensión final de dar un tratamiento homogéneo a la "relación jurídico-subvencional" en las diferentes Administraciones públicas. Como en tantos otros casos, la normativa autonómica y la comunitaria europea constreñían la mínima regulación (si acaso adjudicable a dos preceptos en la Ley General Presupuestaria) de ámbito general en materia de subvenciones.
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Se viene así a resolver los problemas de dispersión y ausencia de regulación suficiente. Piénsese que no es sino hasta comienzos del pasado siglo con las leyes de presupuestos, cuando aparecen las escasas normas generales en materia de subvenciones (véase la disposición derogatoria única) y en los problemas de constitucionalidad que se han planteado por la invasión de competencias autonómicas (en materia de subvenciones, por todas, véase la STC 13/1992). Interesa destacar a este respecto la jurisprudencia constitucional sobre la extensión y límites del título competencial contenido en el artículo 149.1.18º que es fundamentalmente el que sirve de base para la Ley General de Subvenciones. En efecto, el Tribunal Constitucional ha afirmado que "cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas (...) más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias" (STC 50/ 1999, FJ 3º) y que "es una competencia conexa (...) cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988, FJ 32º). Es obligado al menos citar por su importancia el Dictamen del Consejo de Estado, de 26 de junio de 2003 en el que se advierte sobre el carácter básico de ciertos preceptos en relación con la jurisprudencia constitucional. Y quizás sobre esta cuestión habría algo más que decir, pero excede de la pretensión de la presente colaboración7.
Veamos pues, qué puede aportar el dato histórico y el análisis de las concretas experiencias sobre esta técnica de fomento a la comprensión de la regulación concreta de las medidas y técnicas administrativas y de control financiero incorporadas en la Ley General de Subvenciones y qué valoración merece esta constatada confluencia.
Tiene explicado Villar Palasí, que la aparición de los precios o tarifas políticas -o sociales-, es fundamentalmente fruto de una doble circunstancia de la tradicional actividad administrativa: el enorme incremento del ámbito de los servicios públicos y la Page 1033 aparición progresiva del "principio de congruencia" del precio del servicio público con la capacidad económica de cada grupo de consumidores. El paso del "precio de coste" al "precio político" tiene como razón de ser la consideración hacia la posición económica del consumidor o usuario del servicio como factor decisivo primordial8.
Pero junto a estos dos datos debe tenerse presente el principio de colaboración de los particulares en el desempeño de tareas administrativas, que explica en gran medida la potestad tarifaria (Tariffhoheit de la doctrina alemana) o potestad en materia de precios. Incluso en épocas en que se negaba total soberanía a la Administración sobre el mercado pudo conseguirse un control de precios o tarifas, aunque sobre la base del consentimiento de los particulares prestarios...
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