La estabilidad presupuestaria en el ámbito de la Unión Europea. Unas cuantas reflexiones sobre la legislación estabilizadora española
| Autor | Miguel Ángel Martínez Lago |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 1047-1064 |
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Cuando preparaba los materiales que me habrían de servir para esta exposición general sobre la estabilidad presupuestaria en el marco de la Unión Europea y de la legislación nacional que, por «duplicado», resultó aprobada en diciembre de 2001, me encontré, por medio de Internet, unos comentarios a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en los que su autor, el Tesorero del Ayuntamiento cántabro de Astillero1, aludía a dicha norma como ejercicio de «realidad o futurismo».
La verdad es que, reflexionando hace tiempo sobre algunos temas de Derecho presupuestario en la obra de mi Maestro, el profesor Sainz de Bujanda, me pareció que el símil había que buscarlo mejor en Atapuerca que en el siglo XXI, aunque puede que una y otra época no estén tan lejanas entre sí, como veremos.
Es ampliamente conocida la importante significación de ese pequeño cerro al este de Burgos, donde se acumulan testimonios de la presencia y modo de vida de la humanidad desde hace un millón de años hasta la actualidad. «Una ventana al pasado», reza el Page 1048 web site oficial de los yacimientos2 y a mí me pareció un enunciado aconsejable para comprender la funcionalidad de los instrumentos normativos que tanto a nivel comunitario, como nacional, se han ido aprobando con la mirada puesta en el pasado, pues no creo yo que haya nada nuevo bajo el sol de unos principios que, como el de equilibrio presupuestario, competencia, especialidad, etc., iluminaron y dieron calor en los albores del Presupuesto como institución clave de nuestro Derecho público.
Ha llovido muchísimo desde que, en 1955, escribiera Sainz de Bujanda su célebre «Organización política y Derecho financiero»3, enfrentándose con la concepción del Presupuesto como instrumento de la política económica y quejándose de los graves daños que se podía producir en la ordenación jurídica de la Hacienda Pública, si las que según denominaba «nuevas orientaciones de teoría financiera» -que, en realidad no era otra que la concepción keynesiana-, no iban acompañadas de un reajuste conceptual y terminológico.
Allí se refería a las orientaciones que ponían de relieve que el equilibrio presupuestario había dejado de constituir un ideal absoluto, conviniendo, incluso, en ocasiones, provocar una situación de desequilibrio4, mediante un incremento de los gastos, que permitiese al Estado actuar con mayor eficacia en la política de empleo y en la creación de nuevas rentas5. En su opinión, esa concepción económico-contable (keynesiana) del Presupuesto tenía como desenlace político el robustecimiento de las facultades gubernativas en el manejo de los caudales públicos, siendo el resultado jurídico la muerte del Estado de Derecho en una zona de vital importancia para la nación.
La verdad es que la diversidad de los planos lógico-jurídico y el jurídico-positivo saltan a la vista en ese planteamiento, puesto que no se nos ocurre cómo desde el segundo podía hablarse de Estado de Derecho en la España de 1955. Del Presupuesto, como de sus principios rectores, sólo puede hablarse cuando se dan unas determinadas relaciones de poder, se consagra el principio de soberanía popular y en función del dogma de la separación de poderes, Ejecutivo y Legislativo ostentan competencias diferenciadas en el proceso presupuestario. No se puede perder de vista ese dato y pretender que pueda hablarse de Presupuesto y de la sujeción del mismo a una especie de principios inmutables, válidos para toda época y lugar6.
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Y descorrer el velo de la política presupuestaria que se asienta en eso que se ha venido en llamar «cultura de la estabilidad», debería llevarnos a verificar si medidas como las contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo, o en las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en España -también más recientemente en Portugal7- tienden o no a enriquecer la sustancia jurídica del Presupuesto, en el sentido que propusiera el Maestro Bujanda8, para que su contenido no pueda ser arbitrariamente fijado por la Administración, es decir, que exista un núcleo de normas fundamentales que determinen el cómo, el cuándo y el porqué de los gastos y de los ingresos públicos.
La disciplina presupuestaria fue uno de los puntos del decálogo constitutivo de lo que se denominó «Consenso de Washington»9, paradigma económico del capitalismo triunfante10, cuya primera formulación se encuentra en un trabajo del economista inglés John Williamson, titulado «Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las políticas económicas», publicado en 199011.
El «consenso», «agenda», «convergencia de Washington» o, simplemente, «agenda neoliberal», como también se le llamó12, se sustanció en un conjunto de recomendaciones de política económica para países emergentes, que establecía el énfasis en principios de gestión privada de los medios de producción, libertad de mercados, disciplina fiscal e inserción de las economías de esos países en el comercio mundial, como reacción a prácticas políticas anteriores, por considerarlas intervencionistas, proteccionistas e inflacionarias13.
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De forma mucho más simple, el consenso de Washington14 hizo de la virtud victoriana -mercados libres y moneda sólida- la clave del desarrollo económico. Liberalicen el comercio, privaticen las empresas estatales, equilibren el Presupuesto, fijen el tipo de cambio y se habrán establecido las bases del despegue económico; busquen un país que haya hecho estas cosas y en él cabrá esperar, con toda confianza, pingües beneficios de las inversiones15.
Emparentado temporalmente con el consenso de Washington, aunque ya en el escenario europeo, fue en el Consejo Europeo de Hannover, de junio de 1988, donde se recordó que, al adoptar el Acta Única Europea (1986), los Estados miembros confirmaron el objetivo de realización progresiva de la Unión Económica y Monetaria. Entonces se decidió la formación de un Comité dirigido por el entonces presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, cuyo resultado es el conocido como «Informe Delors», de abril de 1989, en el que se afirmó el principio de que una Unión Monetaria Europea sin convergencia fiscal, podría favorecer situaciones de inestabilidad monetaria, y se propusieron las tres fases en que habría de alcanzarse la Unión.
Posteriormente vino el Tratado de la Unión Europea16 (1992), que creó una fórmula de cooperación -los criterios de disciplina presupuestaria-, cuya apariencia recuerda a las limitaciones constitucionales sobre el gasto público, al contener objetivos y prohibiciones que sujetan a los Ejecutivos y Legislativos, así como un mecanismo sancionador. Ello realza el papel estabilizador del Presupuesto17, toda vez que los gobiernos nacionales pierden el control sobre el tipo de cambio y sobre la política monetaria.
Después vino el Tratado de Ámsterdam18, que instituyó un código común de conducta fiscal que se concreta en dos aspectos: 1.º El control de los déficits públicos excesivos por el Consejo Europeo, actuando sobre la base de una recomendación de la Comisión Europea, y 2.º El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, quedando obligados los Estados miembros a conseguir un saldo público cercano o superior al equilibrio. Formalmente, este Pacto de Estabilidad y Crecimiento lo integran dos Reglamentos y una Resolución del Consejo de la Unión Europea, todos de 199719.
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Se ha señalado que mientras que los criterios aprobados en Maastricht supusieron una apuesta por los «objetivos cuantitativos», el Pacto de Estabilidad y Crecimiento supone un cambio de énfasis a favor de las reformas de tipo procedimental20. Así, en su originaria versión, para la aplicación del procedimiento de déficit excesivo21 habían de darse los siguientes pasos:
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Notificación de los datos presupuestarios por los Estados miembros a la Comisión. Se trata de los programas plurianuales de estabilidad, descriptivos de la trayectoria de adaptación de la Hacienda Pública en tres años.
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Examen por la Comisión del grado de cumplimiento alcanzado por los Estados, sobre la base de los criterios establecidos en el ap. 2.º del art. 104 TCE (antiguo art. 104 C). Si el déficit público rebasa el valor de referencia del 3 por 100 del PIB, la Comisión elaborará un informe que pondrá en marcha la aplicación de dicho procedimiento.
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El Comité Económico y Financiero22 -en el plazo de dos semanas desde la aprobación por la Comisión de su informe- emite un dictamen y lo presenta al ECOFIN, al igual que hará la propia Comisión, dictaminando y formulando una recomendación al Consejo.
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El Consejo decidirá si existe déficit excesivo -en el plazo de los tres meses siguientes a la notificación de los datos presupuestarios a la Comisión por los Estados miembros-. Si aprecia su existencia, recomendará la adopción de medidas efectivas al Estado miembro, a la vez que fijará un plazo para aquella corrección23.
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El Consejo determinará si se han tomado medidas efectivas en respuesta a sus recomendaciones. Si considerase que aquellas medidas no se adoptaron, podrá hacer públicos sus encargos. También podrá decidir, sobre la base de una recomendación de la Comisión Europea, la formulación de una advertencia al Estado.
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Cuando el Estado no haya actuado a tenor de las recomendaciones y advertencias del Consejo, éste impondrá sanciones24, que...
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