STS, 3 de Abril de 1997

En la indicada fecha de 31 de julio de 1.990, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 361, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Jorge , contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid, de 28 de febrero de 1985, dictado en la reclamación nº 1221/1989, formalizada en impugnación de las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Alcobendas, en concepto de Impuesto sobre Solares, por la parcela nº NUM000 , de la URBANIZACIÓN000 ", correspondientes a los ejercicios de 1979, 1980, 1981, 1982 y 1983, que confirma; debemos declarar y declaramos no ajustadas a derecho las liquidaciones correspondientes a los ejercicios de 1979 y 1980, nulas y sin valor, confirmando expresamente las referentes a 1981, 1982 y 1983, por ser acordes con el ordenamiento jurídico; en cuyos propios términos se declara y estima anulado y conformado el acuerdo recurrido; sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Segundo.- Esto sentado y a mayor abundamiento, cabe destacar que el presente contencioso constituye una reproducción, en cuanto a Hechos y Fundamentos se refiere, sin otra variación que la parcela objeto de imposición, de varios recursos ya fallados por esta Sección, porque razones de igualdad y seguridad jurídica en la aplicación de las normas conducen a la Sala a reiterar o reproducir cuanto con anterioridad se ha venido afirmando respecto de las bases sustanciales de todo su alegato, denunciando: a) la inexistencia del Registro de Solares; b) falta de documentación respecto del acto que motiva la liquidación; c) incorrección de los índices aplicados y d) ausencia del hecho imponible, sin olvidar la pretendida calificación de finca forestal, motivos que han sido rechazados en base a los siguientes razonamientos: Respecto del Registro de Solares, sobre constituir, como pone de manifiesto la representación del Estado, una "causa nueva", no alegada anteriormente, además de constarle a la Sala por notoriedad obtenida del conocimiento de otrosrecursos relativos al mismo Ayuntamiento, a los propios autos ha sido aportada certificación expresiva de los trámites seguidos por el Ayuntamiento de Alcobendas en orden a la confección y aprobación del Registro de Solares, culminados con la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de veintitrés de enero de mil novecientos ochenta, en el que figura inscrito con el nº NUM001 el solar cuestionado, con expresión del hecho de la sujeción, la cabida o extensión, situación, titular, base imponible, tipo de gravamen y cuota tributaria; datos que conforman los elementos precisos para surtir pleno efecto jurídico, según se consigna en la hoja de la liquidación notificada y que motiva la impugnación; inscripción que, verificada de oficio al amparo de lo dispuesto en el art. 58.3 del Real Decreto 3250/76, por no atender su titular el requerimiento a dicho fin oportunamente anunciado, es por lo que,... las liquidaciones giradas han de considerarse ajustadas a derecho con efecto de 1º de enero de 1981. La precedente afirmación conlleva, en cambio, la anulación de las liquidaciones correspondientes a los ejercicios de 1979 y 1980, habida cuenta que tanto la inscripción como la imposición carecen de efecto retroactivo, no sólo en razón del principio general tributario, sino, muy especialmente, por el propio sentido, finalidad y naturaleza de la exacción, al constituir un Impuesto directo, real, que persigue objetivos "no financieros" (es decir ajenos a la financiación del gasto público), concretamente el fomento de la edificación, con tipos progresivos en función del tiempo que el solar permanezca sin edificar o insuficientemente edificado (art. 53 del R.D. 3250/76), que sólo podrá cumplir su finalidad cuando la liquidación se practique en tiempo hábil, para poder impulsar al sujeto pasivo a edificar en el futuro, conforme a las normas urbanísticas vigentes, evitando así posteriores devengos (SS. T.S. 16.6.1990, 7.4.1990 y 6.11.1989). En el presente caso, dado que la inscripción en el Registro se verificó en el año 1980, con efectos de 1º de enero de 1981, es evidente que las liquidaciones giradas por los ejercicios anteriores, 1979 y 1980, no podían cumplir el fin de compeler al sujeto pasivo para que edificase en aquellos años, por desconocer el propietario del solar la carga fiscal que podría representar el mantenerlo en la situación urbanística de edificabilidad que comporta la especial naturaleza de la imposición. Resulta incomprensible la alegación relativa a la incorrección de los Índices aplicados, a la vista de la Certificación expedida por el Ayuntamiento de Alcobendas, en la que se especifican y consignan, singularmente, la fecha de aprobación y publicación de los mismos en los respectivos períodos que comprenden las liquidaciones impugnadas. Las propias alegaciones y fundamentos consignados por el recurrente en sus escritos rectores, a la vista de lo dispuesto en los artículos 42, 43 y 44 del Real Decreto 3250/76, devienen en congruente la manifestación hecha respecto a la falta del hecho imponible, e inadmisible la pretendida calificación de finca forestal, por manifiesto olvido del Plan Parcial que integra la Ciudad Satélite " URBANIZACIÓN000 ", a cuya normativa queda expresamente afectada, sin la particularidad de que, a la conservación del arbolado se le dé en sus ordenanzas un trato prioritario, altere para nada la calificación urbanística del terreno".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de Don Jorge interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, practicada la prueba documental acordada por el auto de esta Sala de 29 de octubre de 1.991, y formalizados por las dos partes personadas en la presente alzada sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día dos del corriente mes de abril, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Versa la controversia jurídica aquí planteada sobre la virtualidad de la liquidación del Impuesto Municipal sobre Solares, por el importe global de 2.716.848 pesetas, que, correspondientes a los ejercicios de los años 1.979, 1.980, 1.981, 1.982 y 1.983, fué girada, en el año 1.983, al hoy apelante, don Jorge , por el Ayuntamiento de Alcobendas, en relación con la parcela número NUM000 , de la Zona Centro, de la URBANIZACIÓN000 ".

En la vía económico administrativa, el citado recurrente adujo, en síntesis, frente al Ayuntamiento, en la pertinente reclamación número 5.187/83, los siguientes motivos de impugnación: 1.- Las liquidaciones se han calculado sobre la totalidad de la superficie de la parcela, cuando sólo el 10% de la misma es edificable -según la Ordenanza reguladora de la Urbanización-. 2.- El índice valor aplicado por el Ayuntamiento no es ajustado a la Ley, por no ser conforme al valor corriente en venta. 3.- Dicho índice de valor no estaba, además, aprobado ni publicado antes del 1 de enero de los cinco ejercicios liquidados. 4.- Existe un error de cálculo en la base imponible, pues la superficie liquidable debe ser de 2.000 ms2 y no de 20.000 ms2 como aparece en las exacciones-.

El TEAP de Madrid, mediante resolución de 28 de febrero de 1.985, desestimó totalmente las pretensiones formuladas por el actor.

En la vía jurisdiccional de instancia, dicho recurrente puntualizó y amplió las causas de impugnaciónen el sentido siguiente: A) Nulidad del expediente administrativo que dió origen a la liquidación, por inexistencia del Registro Municipal de Solares y por la consecuente falta de notificación personal al interesado del alta o inscripción en el mismo de la parcela número NUM000 , con incumplimiento de los artículos 124 de la Ley general Tributaria -LGT- y 27 de la Ordenanza reguladora del Impuesto de 20 de diciembre de 1.978. B) Inexistencia del hecho imponible, por no constituir la parcela un solar sino un terreno forestal, no sujeto al Impuesto (debiendo afectar la exacción, en todo caso, como máximo, al 10% de la superficie del terreno). C) Nulidad del expediente administrativo, por no existir documento alguno anterior al acto liquidatorio y carecer de todo orden y sistemática los documentos existentes, con la consecuente indefensión del administrado. D) Ilegalidad del Índice de Valores aplicado, por no estar vigente el 1 de enero de los distintos ejercicios exaccionado ni haberse notificado al interesado hasta que se le comunicó, en diciembre de 1.983, la liquidación.

La sentencia de instancia, tras indicar que la impugnación referente a la inexistencia del Registro Municipal de Solares y de la notificación del alta en el mismo constituye una "cuestión nueva", no alegada anteriormente, y desestimar, en parte, el resto de los motivos de oposición a la liquidación, reconoció que el citado Registro fué aprobado el 28 de diciembre de 1.979 y publicado, el 23 de enero de 1.980, en el Boletín Oficial de la Provincia de Madrid y en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento, y, en consecuencia, dada la irretroactividad de los efectos de tal conformación, declaró la nulidad de las liquidaciones de los ejercicios de los años 1.979 y 1.980 -anteriores a la virtualidad del Registro-.

Y, por último, en el escrito de alegaciones de esta apelación, el recurrente centra su interés, casi exclusivamente -aceptando implícitamente el resto de las consideraciones vertidas en la sentencia apelada-, en la omisión o falta de notificación individualizada del alta de la parcela en el Registro Municipal de Solares.

En otras sentencias de esta Sala -algunas de ellas referidas a parcelas de la misma URBANIZACIÓN000 " de Alcobendas-, se ha dejado sentado, con un alcance general, que: a) la inscripción de la finca en el Registro Municipal de Solares es una garantía del contribuyente que deriva de la propia naturaleza del tributo, pues, al responder éste a una finalidad extrafiscal de estímulo a la edificación, perdería el mismo su virtualidad si se pretendiera exigirlo respecto a períodos de tiempo en que, al no estar todavía inscrita e identificada la finca o el solar, el sujeto pasivo no tenía por qué conocer y soportar la obligación edificatoria y la carga fiscal. b) por lo tanto, no sólo la finca ha de estar inscrita en el indicado Registro en fecha anterior al devengo del Impuesto sino que, además, dicho acto de inscripción, ya haya sido promovido voluntariamente por el interesado o sea producto de la actuación de oficio de la Corporación -frente a lo que se ha declarado en el Fundamento de Derecho II de la sentencia de instancia-, ha de haber sido notificado personalmente al sujeto pasivo en ese tiempo, puesto que hasta la notificación queda demorada la eficacia de esa inclusión. c) no sólo la inclusión sino que, también, cualquier alteración de los datos consignados en el Registro ha de ser notificada individualmente a los contribuyentes afectados, y no surtirán efecto sino hasta el 1 de enero del año siguiente al de la práctica de la notificación. d) no cabe, por tanto, dar eficacia retroactiva a los actos posteriores, aunque, una vez formado el Registro e incluída en él una finca, ningún inconveniente existe para que, observadas las garantías antes dichas, en Ayuntamiento de la imposición pueda formar en cualquier fecha posterior "la Relación o Padrón de contribuyentes", a fin de extender los correspondientes recibos.

Sin embargo, en el presente caso de autos, como ya hemos apuntado, el motivo impugnatorio invocado por la parte ahora apelante en la letra A) de la síntesis de la demanda expuesta en el Fundamento anterior y plasmado, casi de un modo exclusivo, en el escrito de alegaciones de esta apelación, carece, tanto en la vía jurisdiccional de instancia como en la presente alzada, de todo predicamento jurídico y no es susceptible, procesalmente, de un análisis objetivo de contraste, porque, al aducirse, por primera vez, sucesivamente, en esos momentos procesales, los defectos consistentes en la potencial inexistencia del Registro de Solares y en la consecuente falta notificación personal al contribuyente del alta o inscripción de la parcela en el mismo, sin haberlo hecho o intentado anteriormente en la previa vía económico administrativa, se están trayendo a colación, no unos argumentos, motivos o razonamientos jurídicos complementarios de los vertidos ante el TEAP de Madrid, sino, en puridad, y extemporáneamente, unos nuevos elementos de hecho, con trascendencia jurídica, sobre los que, en la reclamación económico administrativa, se guardó total silencio. Y, obviamente, al no haberse pronunciado, sobre ellos, la resolución del TEAP de 28 de febrero de 1.985, dentro del juego del principio de la justicia rogada -en ese ámbito, justicia administrativa especializada-, por ausencia o falta de las pertinentes petición y argumentación de la parte interesada, resulta inviable (en evitación de la fractura de la igualdad procedimental de las partes contrapuestas y cualquier grado de indefensión para nadie) que, tanto en el recurso contencioso administrativo de instancia como, ahora, en la apelación, pueda entrarse en su estudio, al constituir, en definitiva, tales hechos, una "cuestión nueva", no susceptible, ya, de análisis en una y otra instancia de la vía jurisdiccional contencioso administrativa.En consecuencia, como, en realidad, el resto de las consideraciones y decisiones contenidas en la sentencia recurrida no sólo no ha sido controvertido -con la salvedad que a continuación se expondrá- sino, más bien, implícitamente consentido por el contribuyente recurrente, procede confirmar, a tenor del fallo de instancia, tanto la anulación de la liquidación correspondiente a los ejercicios de los años 1.979 y 1.980 como la declaración de su adecuación a derecho de la exacción correspondiente a los ejercicios de los años

1.981, 1.982 y 1.983.

Hay que estimar, sin embargo, la última petición contenida en la Segunda de las alegaciones formuladas por la parte apelante, constreñida, sólo, a la compensación o indemnización del pago de la comisión bancaria por el mantenimiento del aval prestado para la suspensión -durante el lapso temporal de su persistencia- de la ejecución de la liquidación impositiva correspondiente a los ejercicios de los años 1.979 y 1.980 (liquidación cuya anulación, declarada en instancia, se ha confirmado en la presente alzada).

Efectivamente, esta Sala, en sentencias, entre otras, de 3 de abril de 1.990 y 18 de enero de 1.995, tiene sentado que "la presentación de avales o garantías produce gastos resarcibles, por estar en relación causal con el acto suspendido, y, si bien es cierto que la simple declaración de nulidad de un acto administrativo no presupone ni genera inexorablemente un derecho a la indemnización, por surgir ésta de la existencia de un daño o lesión patrimonial, sufrida por el particular, como consecuencia del actuar de la Administración, no lo es menos que, si la lesión existe y por añadidura el acto o actuación deviene ilegal, la imputación del daño a la Administración puede resultar obligada".

Por otra parte, "con arreglo al artículo 126.1 de la Ley General Tributaria, 'toda liquidación reglamentariamente notificada al sujeto pasivo constituye a éste en la obligación de satisfacer la deuda tributaria'; y, de esta forma, surge una obligación ex lege, cuyo normal cumplimiento es el pago. Supuesto que tal pago (ingreso) fuere indebido, por causa de que la liquidación estuviera mal practicada (y/o pertinentemente declarada ilegal y anulada -como ocurre, en este caso, en relación con las exacciones de los ejercicios de los años 1.979 y 1.980-), la Administración tributaria estaría obligada a devolver el ingreso improcedente y (con arreglo, en su caso, al artículo 2.2.b del posterior Real Decreto 1.163/1.990, de 21 de septiembre) a abonar 'el interés legal aplicado a las cantidades indebidamente ingresadas, por el tiempo transcurrido desde la fecha de su ingreso hasta la de la propuesta de pago'; interés legal que no es otra cosa que 'una indemnización de daños y perjuícios', en el caso de obligaciones líquidas (en dinero), a tenor del artículo 1.108 del Código Civil. El Derecho Tributario consagra, por tanto, la obligación de la Administración exaccionante de indemnizar los daños y perjuícios (pago del interés legal) en todas aquellas liquidaciones ingresadas, cuyo importe, por uno u otro motivo, hubiera de ser devuelto al sujeto pasivo, por haber resultado indebido. De esta forma, si el contribuyente ahora recurrente hubiese optado por hacer el ingreso de la deuda tributaria controvertida, la Administración habría tenido que proceder a su devolución y al pago de una indemnización consistente en el interés legal del dinero desde la fecha de su ingreso a la propuesta de pago.

Pero es lo cierto que el Sr. Jorge no optó por tal pago, sino por interponer reclamación económico administrativa contra la liquidación global y solicitar, tanto en esa vía procedimental como en la jurisdiccional de instancia, la suspensión de su ejecutividad. Indudablemente, ésta es una alternativa obligatoria al pago (o se ingresa o se reclama, pidiendo la suspensión, ya que en otro caso es ejecutada forzosamente la deuda), que sólo tiene carácter opcional para el sujeto pasivo en cuanto a las modalidades de garantía a que se refiere el artículo 81.4 del Reglamento del Procedimiento Económico administrativo de 1.981: el depósito en dinero efectivo o en valores públicos o la fianza o el aval bancario -en el presente supuesto-.

El nexo causal está representado aquí por la relación entre el funcionamiento anormal de los servicios públicos (práctica de una liquidación tributaria incorrecta) y el daño causado al ciudadano, sea el interés legal de la cantidad ingresada o el del dinero depositado o el rendimiento de los valores públicos o el costo de la fianza o aval bancario (sin que pueda afirmarse que el daño surge de un acto voluntario y libre del sujeto pasivo -como es la constitución del aval-, porque se halla constreñido a ello bajo el apercibimiento, incluso implícito, de que, en otro caso, se ejecutará forzosamente la deuda)".

En consecuencia, el Ayuntamiento recurrido debe proceder, como derivación o efecto congénito de la declaración de nulidad de parte de la liquidación global objeto de controversia, a pagar al contribuyente, Sr. Jorge , la comisión bancaria por el mantenimiento del aval prestado en la parte proporcional correspondiente a las exacciones -anuladas- de los ejercicios de los años 1.979 y 1.980, ó, con otras palabras, el interés legal de dicha garantía, desde su formalización o prestación hasta su extinción o, en su caso, propuesta de pago.CUARTO.- Sin embargo, no hay méritos suficientes para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,