STS, 25 de Abril de 2007

Mediante escrito presentado en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en 11 de noviembre de 1998, D. Francisco Mariano Ostos Mateos-Cañero, Procurador de "CONTRATAS 2000, S.L.", interpuso recurso contenciosoadministrativo contra el Acuerdo del Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía, adoptado en sesión de 28 de septiembre de 1998, por el que se decidía la fiscalización de aquella, durante los ejercicios 1993 y 1994.

Por Providencia de Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de enero de 1999, se acordó tener por interpuesto el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de lo que resultara del expediente administrativo, así como reclamar dicho expediente del organismo correspondiente, haciéndosele saber que, de conformidad con el artículo 64 de la Ley Jurisdiccional, la resolución por la que se acordara la remisión de aquél, había de ser notificada a los interesados, emplazándoles para comparecer y personarse en autos, en el plazo de nueve días.

Por medio de escrito presentado ante la Sala, en 18 de febrero de 1999, D. Manuel Gutiérrez de Rueda García, Procurador de la Cámara de Cuentas de Andalucía, y actuando en su representación, se personó en autos, como parte demandada.

Habiéndose concedido plazo para la formulación de la demanda a la parte recurrente, con entrega del expediente administrativo, así lo hizo, por escrito presentado en 24 de mayo de 2000, solicitando, se dictara sentencia, en la que se declare la nulidad de pleno derecho de: 1) La resolución de la Comisión de Hacienda y Presupuestos, del Parlamento de Andalucía, en sesión de 20 de diciembre de 1994; 2) La comunicación y, con ella, la resolución que comunica, del Pleno de la Cámara de Cuenta de Andalucía, de 2 de octubre e 1998, firmada por su Consejera; 3) La comunicación de la Cámara de Cuentas de Andalucía, de 23 de octubre de 1998. También se solicitaba, se declarara no ajustada a derecho la fiscalización pretendida por la Cámara de Cuentas de Andalucía, por ser incompatible con arreglo a la legalidad constitucional vigente, la compatibilización de la fiscalización de dicho organismo y del Tribunal de Cuentas.

Conferido traslado de la demanda a la Cámara de Cuentas de Andalucía, para que contestara a la misma, dicho Organismo presentó escrito de alegaciones previas en 31 de marzo de 2001, en el que se solicitaba, se dictara Auto, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por falta de jurisdicción y por haberse recurrido actos de fiscalización, no susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Habiéndose dado traslado de las alegaciones previas a la parte demandante, para que alegara lo que tuviera por conveniente en el plazo de cinco días, así lo hizo, por escrito presentado en 22 de abril de 2001.

El Auto de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 25 de julio de 2001, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con base en la siguiente fundamentación jurídica:

"PRIMERO.- En el presente recurso contencioso administrativo se conoce de la pretensión de impugnación deducida por la entidad "Contratas 2000", S.L., contra el acuerdo de fecha 28 de septiembre de 1998 del Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía en el que se dispuso "proceder a la fiscalización de la Sociedad Mercantil "Contratas 2000", S.L, dependiente del Ayuntamiento de Marbella, analizándose en concreto los ejercicios de 1993 y 1994".

La parte demandada ha opuesto dos causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. La primera consistiría en defecto de jurisdicción, ya que entiende que la Cámara de Cuentas no es un órgano administrativo, sino que es el instrumento técnico del que se vale el Parlamento de Andalucía para llevar el control presupuestario de la Comunidad Autónoma, y que su actuación no está sujeta a Derecho Administrativo, pues no tiene carácter administrativo ni su Ley reguladora ni su Reglamento de funcionamiento, de manera que el control por los órganos de este Orden Jurisdiccional sólo alcanza a los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial. La segunda atiende a que el recurso tiene por objeto un acto no susceptible de impugnación, a tenor del art. 82.c) de la Ley Jurisdiccional de 1956, en relación a su artículo 37, y en cuanto supone una función técnica no creadora de relaciones jurídicas y que concluyen con la emisión de un informe o un juicio, correspondiendo al Parlamento la valoración de ese informe y la toma de decisiones de naturaleza jurídica. Las alegaciones previas opuestas por la Cámara de cuentas son susceptibles de un examen conjunto.

Se impugna en el presente recurso un acto de la Cámara de Cuentas, la que, según el art. 1 de la Ley 1/1988 de 17 de marzo, es un órgano técnico dependiente del Parlamento de Andalucía al que, sin perjuicio de las competencias que la Constitución atribuye al Tribunal de Cuentas, corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos de la Comunidad Autónoma Andaluza, y más concretamente, le corresponde fiscalizar la actividad económico-financiera del sector público de Andalucía, en el que se incluyen las empresas públicas dependientes de las Corporaciones Locales (art. 4 en relación con el art. 2 .b).

Entre los motivos de impugnación esgrimidos en el escrito de demanda se alegó por la parte actora la nulidad del acuerdo por falta de competencia, ya que entiende -en atención a diversas consideraciones jurídicas- que la iniciativa para su pronunciamiento -y que supuso el comienzo de la concreta actuación fiscalizadora- tuvo su origen en un órgano no legitimado para ello. Igualmente se adujo la "violación del derecho de defensa", la nulidad absoluta "por falta de procedimiento", "por falta de motivación", por ''falta absoluta de notificación" y por "desviación de poder" .

Al margen de la consistencia de las alegaciones transcritas -cuya valoración no corresponde a este momento procesal-, así como de la cuestión -no planteada por las partes- sobre si el informe o memoria con el que concluya la actividad fiscalizadora (y más el acuerdo que dispone el comienzo de dicha actividad) es un acto definitivo o de trámite, por lo pronto se tiene que rechazar la alegación previa relativa a que el acto impugnado no es susceptible de impugnación -en los términos del art. 82.c de la LJCA en relación con el art. 40 - en la medida que, según la parte demandada, la actividad fiscalizadora no reviste la naturaleza de administrativa, sino tiene un contenido técnico, en correspondencia con la definición de la Cámara de Cuentas como órgano técnico recogida en el art. 1 de la Ley 1/1988 . Siendo indiscutible el contenido marcadamente técnico de los informes o memorias con los que concluyen la actividad fiscalizadora encomendada- a la Cámara, se recuerda que toda actividad de los órganos públicos, se consideren o no administrativos, esta sujeta al principio de legalidad (art. 9.1 de la CE ), y que así se especifica para la función fiscalizadora en el art. 8 de la Ley 1/1988. Cuestión . El desarrollo y la conclusión de la función fiscalizadora ofrece por tanto una dimensión jurídica, desde la que se puede llegar a la conclusión de que la misma no se hubo ejercido conforme al Ordenamiento. Cuestión distinta es la que atañe a cual es la naturaleza -administrativa o no- de las normas que disciplinan la actividad; y correlativamente la existencia o exclusión o, en su caso, a la extensión del control jurisdiccional sobre la actividad, cuestión esta sobre la que se va a tratar a continuación. Sobre la primera alegación previa -la relativa a la falta de jurisdicción- se entiende por esta Sala que si bien de hipotéticamente pueden concurrir irregularidades durante la tramitación del informe -a partir del cual pudieran concretarse imputaciones, delimitarse responsabilidades o deducirse propuestas- por lo que en principio no repugnaría su revisión jurisdiccional, lo que se considera decisivo a nuestro juicio es que el destinatario del informe es el Parlamento de Andalucía, al que le corresponderá las decisiones que al implicar a una empresa dependiente de una entidad local, podrán traducirse en actos administrativos susceptibles de impugnación administrativa y jurisdiccional .

Si bien es cierto que como se recogió en la STS de 18-10-1996 la doctrina está de acuerdo -y el Tribunal Supremo así lo admite- que no sólo la Administración administra ni todo lo que hace la Administración es administrar y por ello el que la Cámara de Cuentas no sea Administración pública no basta por sí solo para excluir de la calificación de administrativa la actividad que desarrolla o al menos una parte de ella -de lo que es ejemplo la posibilidad de revisión jurisdiccional de los acuerdos del Tribunal de Cuentas en los que se declare la responsabilidad contable- y que conforme al art. 8 de la Ley 1/1988 el ejercicio de la función fiscalizadora se realizará "con sometimiento al ordenamiento jurídico", sin embargo si se llega a admitir la revisión jurisdiccional de la función de informe desplegada por la Cámara de Cuentas, y en el caso de una eventual sentencia estimatoria, los destinatarios del informe -el Parlamento de Andalucía, el Tribunal de Cuentas, la entidad local- podrían encontrarse, por un lado, con el informe sobre la gestión económico financiera emitido por un órgano comisionado, y por el otro con una sentencia contradictoria de obligado cumplimiento y todo ello para concurrir en su decisión -previa apreciación de informe y sentencia contradictorios- de adoptar "las medidas que procedan" a las que se refiere el apartado 2 del art. 12 de la Ley 1/1988, que no son sólo las relativas a la obligada comunicación al Tribunal de Cuentas a la que se refiere el apartado 3 caso de apreciarse indicios de responsabilidad contable . Por ello tenemos que concluir con que la actividad fiscalizadora pertenece a un ámbito del derecho que por sus peculiares características está excluido del control jurisdiccional de los Tribunales del Orden Contencioso Administrativo, por lo que se tiene que acoger la causa de inadmisión, consistente en defecto de jurisdicción propuesto por la parte demandada."

Interpuesto recurso de súplica por la representación procesal de "CONTRATAS 2000, S.L.", fue desestimado por Auto de 21 de marzo de 2002, con la siguiente fundamentación jurídica:

"ÚNICO.- La parte recurrente alega, como primer motivo de impugnación, que "la finalidad perseguida no es que no se declare no fiscalización a efectuar por la Cámara de Cuentas de Andalucía a la actividad económico financiera dependiente del Ayuntamiento de Marbella, sino lo que pretende es declarar nulas las siguientes resoluciones...:"la de 20-12-1999 dictada por la Comisión de Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Andalucía; la de 2.X.1998, del Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía; y la de la Cámara de Cuentas de Andalucía de 23-X-1998.

La alegación no puede ser asumida, por motivos de dos órdenes. El primero atendería a que, si bien la jurisdicción contenciosa tiene por objeto la tutela efectiva de derechos e intereses legítimos, superándose así aquella concepción tradicional que concebía la revisión del acto administrativo como un mero juicio sobre dicho acto, lo cierto es que, sin embargo, la parte recurrente tiene la carga de delimitar en el escrito de interposición qué actividad administrativa es la que considera vulneradora de sus derechos e intereses. No es preciso que la identificación requiera una delimitación tajante, cabiendo que se discute la legalidad de actos administrativos incluidles dentro del denominado "ámbito funcional del acto impugnado". No obstante, en el caso que nos ocupa, el recurrente se desdice de su inicial impugnación contenida en el escrito de interposición, incurriendo por ello en desviación procesal.

En todo caso, aún cuando hubiera que asumir el planteamiento del actor, ello no empecería a los razonamientos contenidos en el acto combatido, toda vez que los actos o acuerdos que ahora se señalan como impugnados participan de la misma naturaleza que el concretado en el iniciario escrito de interposición, en cuanto que aquéllos son antecedentes de éste.

También debemos rechazar las alegaciones según las cuales con la inadmisión se deniega la tutela efectiva. En el auto impugnado se alude a la peculiar naturaleza del acuerdo combatido, y tal naturaleza justifica su exclusión del ámbito de enjuiciamiento jurisdiccional. Será, en su caso, en el futuro cuando los derechos e intereses legítimos de la parte recurrente, y una vez que la actividad de los Poderes Públicos vaya más allá del ámbito de informe, cuando podrá impetrarse esa tutela. Nada tiene que ver la invocada "doctrina antiformalista" con el caso que tratamos. Y el criterio contenido en el auto impugnado parece acomodarse al superior de la Sentencia de Tribunal Supremo de 3-3-2000 .

La pretensión "de declaración de su prescripción de la acción" es ajena a la cuestión que tratamos. El resto de las alegaciones del recurrente redundan en cuestiones que ya fueron abordadas en el auto recurrido, por lo que nos remitimos a sus fundamentos para rechazarlas y, así, desestimamos el recurso de súplica.".

No resultando conforme la representación procesal de "CONTRATAS 2000,S.L.", con las resoluciones judiciales a que se hace referencia en los anteriores Antecedentes, preparó recurso de casación y luego de su admisión, lo interpuso por medio de escrito presentado en 30 de octubre de 2002, en el que solicita se dicte sentencia, que case los Autos recurridos, declarando la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo y una vez ello, se estime íntegramente dicho recurso, declarando la nulidad de las resoluciones de la Comisión de Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Andalucía, de 20 de diciembre de 1994, del Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía, de 2 de octubre de 1998 y de la emanada de la Cámara de Cuentas de Andalucía, de fecha 23 de octubre de 1998 y, en definitiva, se declare no ajustada a Derecho la fiscalización pretendida por la Cámara de Cuentas de Andalucía, máxime cuando la misma incumplió los trámites legales preceptivos de la convocatoria del Pleno del Parlamento andaluz y el programa de actuación previo.

La representación procesal de la Cámara de Cuentas de Andalucía, se opuso al recurso de casación por escrito presentado en 6 de julio de 2004, en el que solicita se dicte sentencia, por la que se desestime el recurso de casación.

Habiéndose señalado para votación y fallo del presente recurso, la audiencia del día veinticuatro de abril de 2007, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de Sala

Bajo la rúbrica de "motivos de casación", en el apartado III del escrito de interposición del recurso, se citan como infringidos:

- El artículo 8 de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía, en el que se indica que el ejercicio de la función fiscalizadora de la misma, está sometida al ordenamiento jurídico.

- El artículo 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 2.b) de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de l Cámara de Cuentas de Andalucía, en los que se establece la sumisión al sistema de responsabilidad.

- Artículo 24 de la Constitución y la doctrina antiformalista más reciente de la jurisprudencia, citándose las Sentencias de 16 de noviembre de 1983, de 23 de mayo de 1997, de esta Sala, así como la Sentencia 331/199, de 19 de diciembre, del Tribunal Constitucional .

Una vez admitido el recurso, según la recurrente, deben aplicarse igualmente los artículos que se expresan en el escrito de interposición del recurso.

En el desarrollo del motivo (afirma la recurrente), "se analiza y comenta cada uno de los motivos aducidos", a cuyo efecto se alega: a) que la resolución recurrida, de la Cámara de Cuentas, no es un acto de trámite, sino un acto administrativo sujeto a la jurisdicción contencioso-administrativa y, por tanto, susceptible de recurso contencioso-administrativo; b) que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, supone la vulneración del artículo 8 de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía, en el que se indica que la función fiscalizadora se realizará con sometimiento al ordenamiento jurídico, así como el artículo 1 de la Ley 30/92 y el 2 .b) de la Ley 1/1988, de la Cámara de Cuentas, puesto que tendríamos que entender que las resoluciones de la misma son inamovibles e irrecurribles, creándose una situación de indefensión para el administrado.

Tras preguntarse "¿que vía tiene mi representada para impugnar un acto que ha nacido con manifiesta desviación de poder, por el que se le exige determinada documentación, pese a que esa exigencia es nula de pleno derecho, al haber incurrido en graves irregularidades durante la tramitación de dicho informe?", se invoca el principio de presunción de inocencia.

Posteriormente se vuelve a insistir en el principio antiformalista, con nueva cita de las sentencias antes referidas.

Por último, se insiste nuevamente también acerca de la forma en que ha de desarrollarse la actividad fiscalizadora.

Frente al recurso de casación, la representación procesal de la parte recurrida, mantiene como eje de defensa, el de que la actividad fiscalizadora de la Cámara de Cuentas queda fuera del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, salvo que se trate, de actos o disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial (artículo 1 de la Ley Jurisdiccional ).

Considera la recurrida que la actividad fiscalizadora de la Cámara de Cuentas es una función técnica, consistente en emitir declaraciones de conocimiento y juicio, pero que no es creadora de relaciones jurídicas. De esta forma, se llega a la afirmación de que "la actividad fiscalizadora no es una actividad administrativa, aunque es lo cierto, que este organismo desarrolla también labores administrativas (contratación, régimen de personal), y así los artículos 85 y 86 del Reglamento disponen que los actos y resoluciones de los órganos de la Cámara de Cuentas en materia de personal, gestión económica y régimen interno son susceptibles de recurso de alzada ante el Pleno y las resoluciones de éste, respecto de las mismas materias, serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa".

Para el caso de no ser estimada esta oposición, se alegan también razones de oposición a los argumentos de la parte recurrente, acerca de la forma de actuación de la Cámara, en el ejercicio de la función fiscalizadora.

Antes de comenzar a dar respuesta al presente recurso de casación, conviene tener en cuenta que en el mismo, se alega como motivo, la infracción del artículo 24 de la Constitución, en el que se consagra el derecho a la tutela judicial, lo cual resulta título suficiente para fundamentarlo ante este Tribunal, a tenor del artículo 5.4 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

Igualmente, debemos sentar como premisa previa que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 182/2004, de 2 de noviembre y las muy numerosas en ella citadas) "el art. 24.1 CE viene siendo interpretado por este Tribunal en el sentido de que el derecho fundamental a la tutela efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho de naturaleza prestacional de configuración legal cuyo ejercicio está sujeto a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que, en cada caso, haya establecido el legislador".

Hemos fijado el criterio -añade el Tribunal Constitucional- de que la aplicación razonada de la causa legal de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas conforme a la Constitución que respete el derecho fundamental (SSTC 19/1983, de 14 de marzo F. 4; 61/1984, de 16 de abril, F. 4; 39/1999, de 22 de marzo, F. 3; y 259/2000, de 30 de abril, F. 2, por toda). Aun cuando no es nuestra función revisar, con carácter general, la legalidad aplicada, pues el recurso de amparo no es una tercera instancia, sin embargo la inadmisión arbitraria o irrazonable, o basada en un error patente, afecta al contenido normal del derecho fundamental y debe dar lugar a la estimación del amparo. De ahí que la inadmisión basada en un motivo inexistente constituya, no sólo una ilegalidad, sino también una lesión que afecta al derecho reconocido en el art. 24.1 CE, y por ello este Tribunal puede y debe comprobar la razonabilidad de la aplicación efectuada de la causa de inadmisión que haya sido tenida en cuenta.

En definitiva, como quiera que estamos ante un supuesto de acceso a la jurisdicción, el control constitucional de la decisión de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia aquí del principio pro actione, que implica «la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión -o de no pronunciamiento- que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión -o no pronunciamiento sobre el fondopreservan y los intereses que sacrifican" .

Establecidas las premisas indicadas, debemos aludir ahora a la conocida doble función que el Tribunal de Cuentas lleva a cabo, por mandato del artículo 136 de la Constitución, pues, si, de un lado, y conforme al apartado 1 de dicho precepto, es "el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público", por otro, según el apartado 2, "Las Cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste", a lo que se añade que "El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido".

Ahora bien, en el ejercicio esta doble función, el Tribunal de Cuentas se encuentra en una diferente posición, pues tratándose de la función de enjuiciamiento contable, el Tribunal es "único", pero "no supremo", ya que sus resoluciones son susceptibles de los recursos de casación y revisión ante este Tribunal Supremo, en los términos establecidos en su legislación específica (arts. 49 Ley 2/1982, de 12 de mayo, Orgánica del Tribunal de Cuentas, y 80 y ss. de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas ), mientras que respecto de la función fiscalizadora, como órgano Supremo, pero no único (SSTC 187/1988, de 17 de octubre, 18/1991, de 31 de enero y 190/2000, de 13 de julio y Sentencias de esta Sala de 13 de diciembre de 1999 y 18 de noviembre de 2002 ), debe compartir su función con los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, llámense Sindicatura, Consejo, Tribunal o Cámara, que se han consolidado en nuestro ordenamiento jurídico.

Y es precisamente en el ejercicio de la función fiscalizadora, en esta ocasión ejercida por la Cámara de Cuentas de Andalucía, donde se encuentra el origen de la controversia que ha dado lugar al presente recurso de casación.

La Cámara de Cuentas no estaba prevista en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, habiendo sido creada y regulada por la Ley 1/1988, de 17 de marzo, del Parlamento de Andalucía, bajo la cobertura jurídica de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, pues dispone en su artículo 22 que, con independencia del Tribunal de Cuentas, los sistemas e instituciones de control pueden crearse en función de las previsiones estatutarias o a través de una Ley que los autorice en el territorio comunitario.

Según la Exposición de Motivos de la Ley a que acabamos de referirnos, se ha evitado el nombre de Tribunal para evitar confusiones y, además, para dejar clara su función esencialmente fiscalizadora, sin perjuicio de lo cual, contempla la posibilidad de que la Cámara de Cuentas pueda llevar a cabo la instrucción de determinados procedimientos jurisdiccionales, pero "de acuerdo con lo prevenido en la legislación específica del Tribunal de Cuentas" (artículo 12.3 in fine).

Y con referencia a la principal función que justifica la creación de la Cámara de Cuentas, la Exposición de Motivos de la referida Ley, afirma:

"La definición y concreción de la función fiscalizadora se establece en los términos que hoy se consideran de general aceptación para este tipo de organismos, respondiendo al planteamiento de la conocida Declaración de Lima del Organismo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

En la presente Ley se recoge, además de la dependencia directa del Parlamento, el ámbito de las competencias de la Cámara de Cuentas, que recae sobre todos los fondos públicos de la Comunidad Autónoma y se extiende a todo el sector público andaluz, incluyendo en él, bajo el término instituciones, a las Universidades Públicas de su territorio. Igualmente, se consideran incluidas dentro del sector público andaluz las Corporaciones Locales en las materias transferidas o delegadas de acuerdo con nuestro Estatuto de Autonomía, siendo pues, destinatarias de los informes que la Cámara de Cuentas emita en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.

Se regula, igualmente en esta Ley, el procedimiento que la Cámara de Cuentas ha de seguir en sus actuaciones, sujetándose las mismas a un programa previo que la propia Cámara de Cuentas confeccionará y se establecen los mecanismos o instrumentos necesarios para garantizar su eficacia, así como la composición y atribuciones de sus órganos."

Expuesto lo anterior, esta Sala debe poner de relieve, ante todo, que la Cámara de Cuentas de Andalucía, según el artículo 1 de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, a que nos venimos refiriendo, es un órgano técnico del Parlamento de dicha Comunidad Autónoma, y en consecuencia, le resulta de aplicación el artículo

1.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que solo considera impugnable ante este Orden Jurisdiccional, la denominada actividad materialmente administrativa, esto es los actos "en materia de personal, administración y gestión patrimonial", de los Órganos constitucionales, pero también, y junto a ellos, de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas e instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

Como es sabido, la justificación de este precepto se ha tratado de encontrar, en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que, según expresaba el informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de Ley Jurisdiccional de 1995, "obliga a no dejar sin protección a los derechos e intereses legítimos que puedan resultar afectados por la actuación de los poderes públicos cuando desarrollan funciones materialmente administrativas, aún cuando los órganos actuantes no pertenezcan a la Administración". A la tutela judicial efectiva se acude también en justificación del precepto, por parte de la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio . A lo anteriormente expuesto, ha de añadirese que ni la actividad fiscalizadora genera derechos y obligaciones, ni el resultado de la misma, se lleva a cabo por la Cámara de Cuentas, por lo que debe entenderse, aquella no es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, y sin que ello pueda ser determinante de indefensión, puesto que si lo serán, en cambio, los actos o decisiones que, en la esfera de la actividad de enjuiciamiento, se produzcan a posteriori, como consecuencia del ejercicio de aquella función de fiscalización.

Corroboran esta conclusión los artículos 85 y 86 del Reglamento de la Cámara de Cuentas, aprobado por Acuerdo de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos, del Parlamento de Andalucía, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2003 (BOJA de 25 de noviembre de 2003), en cuanto disponen que los actos y resoluciones de los órganos de la Cámara de Cuentas en materia de personal, gestión económica y régimen interno, son susceptibles de recurso de alzada ante el Pleno y las resoluciones de éste serán impugnables ante la jurisdicción contencioso- administrativa. A "contrario sensu", las actuaciones técnicas de fiscalización, que desempeña la Cámara, no son susceptibles de los indicados recursos.

En el mismo sentido, la Disposición Adicional del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Cámara de Cuentas, aprobado por Resolución del Parlamento de Andalucía de 27 de junio de 1991 (BOJA de 9 de julio siguiente), solo prevé que los actos y disposiciones de los órganos de la Cámara dictados en el ejercicio de sus funciones gubernativas o en materia de personal, sean impugnables en alzada ante el Pleno. Las resoluciones de éste en las mismas materias, serán impugnables en vía contencioso-administrativa ante la correspondiente Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

De esta forma llegamos, en el caso presente, a la conclusión de inexistencia de jurisdicción, que fue la misma adoptada en el Auto de esta Sala de 3 de marzo de 2000, con ocasión de impugnación de Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas decidiendo llevar a cabo la "Fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y de las Sociedades mercantiles participadas por dicho Ayuntamiento, correspondiente a los ejercicios 1990 a 1999, ambos inclusive". En dicho Auto, en forma que, en lo procedente, resulta aplicable al presente caso, se dijo:

"Primero.- Es notorio que el Tribunal de Cuentas tiene atribuidos dos órdenes de funciones: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Por mor de la primera comprueba el sometimiento de la actividad económica y financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (Art. 9º-1 de su Ley Orgánica de 12 de mayo de 1982 ), exponiendo su resultado a las Cortes Generales por medio de informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, mociones y notas. En el desempeño de esta actividad no ejerce ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realiza propiamente una función administrativa desde el momento que actúa por exclusivo mandato e interés del Parlamento, a quien rinde el resultado de su fiscalización, manteniendo una dependencia directa del Poder Legislativo. Por el contrario, en el ejercicio de su función jurisdiccional se constituye como un Tribunal inscrito en la órbita del Poder Judicial al que se vincula merced al sometimiento de sus resoluciones al recurso de casación ante el Tribunal Supremo. De esta forma, el Art. 1º-1 de la Ley citada le atribuye el carácter de «supremo órgano fiscalizador», carácter que en absoluto tiene como órgano jurisdiccional sometido al Tribunal Supremo de Justicia.

En el presente caso se pretende someter a revisión por la Jurisdicción Contencioso-administrativa un acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas por el que se dispuso la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella y sus Sociedades mercantiles participadas desde 1990 a 1999, fiscalización que, en su caso, concluye con un informe cuyo único destinatario son las Cortes Generales. En este sentido es obvio que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha no puede ser susceptible de control jurisdiccional, sin perjuicio de que lo sean aquellos actos o decisiones que, en la esfera de la actividad de enjuiciamiento, se produzcan a posteriori como consecuencia del ejercicio de aquella función de fiscalización o por razón de la actividad administrativa desarrollada por efecto de aquella.

Es muy cierta la sentencia de 18 de octubre de 1986 y la doctrina de esta Sala que en ella se contiene, donde también en un supuesto de actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se admitió la posibilidad de revisión jurisdiccional. El razonamiento que le sirve de fundamento consiste en que la Disposición Final Segunda -1 de la Ley Orgánica 2/1982 dispuso que «La Ley de Procedimiento Administrativo será supletoria de las normas reguladoras de los procedimientos fiscalizadores», de donde la sentencia derivaba la recurribilidad jurisdiccional de los informes fiscalizadores por considerar que participan "de las características de la actividad administrativa ... y, por ello, es una actividad sometida a recursos administrativos y jurisdiccionales", considerando así que se trataba de "una función que, según la propia Ley Orgánica, hay que entender administrativa, aunque solo sea en una parte a la que hay que aplicar la Ley de Procedimiento Administrativo, de cuya aplicación no pueden excluirse los recursos que en ella se establecen". Y justo es reconocer que tal razonamiento era sostenible en la fecha que se produjo (1986) pero no en la actualidad, y no porque la Sala cambie de criterio sino porque en 5 de abril de 1988 se promulgó la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, donde claramente se establece que «La tramitación de los procedimientos de fiscalización se ajustará a las prescripciones de este Título y, en su defecto, se aplicarán las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo, a excepción de las que determinan el carácter de parte o legitiman para la interposición de recursos en vía administrativa o jurisdiccional» (Art. 32-1 ), y la Disposición Adicional Primera-1 remacha que «En todo lo que no se halle previsto en esta Ley y en las disposiciones reglamentarias que la desarrollen, se observarán, en materia de procedimiento, recursos y forma de las disposiciones y actos de los órganos del Tribunal de Cuentas no adoptados en el ejercicio de sus funciones fiscalizadora y jurisdiccional, en cuanto resulten aplicables, las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo». Es manifiesto, por tanto, que en una Ley posterior a aquella nuestra sentencia de 1986, claramente se ha determinado la inaplicación del régimen de recursos administrativos a los actos fiscalizadores del Tribunal de Cuentas que, por su propia esencia y naturaleza, emite este Tribunal como Comisionado del Parlamento que es su único destinatario y receptor.

Resulta, por tanto que los acuerdos de fiscalización que adopte el Tribunal de Cuentas para su sometimiento a la Comisión Mixta Congreso-Senado, no son susceptibles de recurso en vía administrativa ni en esta jurisdiccional, todo ello sin perjuicio de que si, consecuencia de los mismos, se derivara, en fase de enjuiciamiento, la depuración de responsabilidades contables, serían susceptibles de los correspondientes recursos ante aquel Tribunal y, cuando proceda, de los recursos de casación y de revisión ante este Tribunal Supremo interpuestos contra las sentencias dictadas por las Salas del Tribunal de Cuentas.

Lo que antecede determina que con arreglo al Art. 51-1-a) de la Ley Jurisdiccional sea procedente declarar no haber lugar a la admisión del presente recurso por falta de jurisdicción de este Tribunal para conocer de la pretensión del recurrente."

Lo razonado con anterioridad, conduce, a través del rechazo del motivo alegado por la entidad recurrente, a la desestimación del recurso de casación, la cual comporta, preceptivamente, condena en costas, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional, acuerda fijar como cifra límite de los honorarios del Letrado de la parte recurrida, la de 3000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,