Situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión
| Autor | Tomás de las Heras Lorenzo |
| Páginas | 118-126 |
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La necesidad de protección o defensa de los consumidores y usuarios se hace sentir precisamente porque se encuentran en situación de inferioridad o indefensión en un mercado dominado por las empresas, cuyos productos o servicios adquieren o utilizan, según ponía de relieve Bercovitz 1. La consagración de la tutela jurídica de los consumidores supone reconocer en el plano jurídico la necesidad de intervención del Estado para corregir los graves desequilibrios generados por los dogmas de la autonomía de la voluntad y de la libertad contractual, que plasmaron nuestros Códigos Civil y Mercantil, promulgados en pleno apogeo del individualismo jurídico, basamento del Estado abstencionista liberal. El juego de tales dogmas, que presuponían la igualdad meramente formal de todos los ciudadanos, conduciría al grupo económico más numeroso, por estar integrado por la mayoría de la población, a una situación de indefensión o inferioridad real frente al grupo empresarial dotado de más eficaz organización y de enorme potencia económica en términos comparativos 2.
Hasta el advenimiento de la sociedad de consumo de masas, los consumidores no tomarían conciencia de su condición, o lo que es lo mismo no existiría una conciencia social de la posición de desigualdad real que los consumidores y usuarios ocupaban en el mercado. Es en el marco de la sociedad de consumo, cuando la necesidad de protección y corrección de las situaciones de inferioridad e indefensión, a que está sometida la masa de los consumidores, se convierte en una aspiración social, que no podía dejar de reconocer un Estado que ya había roto las amarras del denostado abstencionismo liberal, y que se proclamaba como Estado social de Derecho.
Al consagrar nuestra Constitución como forma de Estado, no ya la de .Estado Social de Derecho, sino la aún más progresiva de Estado social y democrático de Derecho, había de incorporar coherentemente la aspiración social de protección de los consumidores como uno de los principios rectores de la política social y económica (art. 51), que recibía en esta sede constitucional el rango de principio general del Derecho (art. 53.3) y para cuyo desarrollo fue promulgada la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, según declara su artículo 1.1.
Los principios de nuestro Estado social y democrático de Derecho demandan un cambio del actual dominio empresarial del mercado. Como ha destacado agudamente Galbraith 3, «oculto bajo la mística del mercado y la soberanía del consumidor está el poder de las empresas para determinar o influir en los precios y los costes, para corromper o dominar a los políticos y para manipular la respuesta del consumidor. Pero queda finalmente claro que.... las empresas no se encuentran subordinadas al mercado; en lugar de ello, el mercado, que se supone debe regularlas, es, en cierta medida, un instrumento en sus manos para fijar los precios y los beneficios». Transformar tal estado de cosas exige pasar de una política de protección de los consumidores meramente defensiva a una política ofensiva dirigida al control social del mercado 4, de acuerdo con los principios del Estado social y democrático de Derecho.
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Sin embargo, nuestra Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios no adopta una postura tan avanzada, sino que sigue los criterios de una política meramente defensiva, sin abrir la puerta a cambios estructurales que permitan el acceso a un control social del mercado- A la luz de esta concepción defensiva hay que leer el capítulo Vil de la Ley, cuyo comentario se inicia a continuación. El capítulo Vil de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios versa, según reza su propio título, sobre las situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión, y viene, en la sistemática de la Ley, a desarrollar el derecho a la protección jurídica, administrativa y técnica en las situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión que integra el elenco de los derechos básicos de los consumidores y usuarios reconocidos por el apartado 1 del artículo 2.° de la propia Ley. Este derecho aparece configurado en la Ley como un derecho autónomo y sustantivo, diferente a los demás derechos reconocidos a los consumidores y usuarios, lo que constituye una novedad frente a los principios y directrices vigentes en esta materia en la Comunidad Económica Europea, en los que se inspiró el legislador español, según declara la sucinta Exposición de Motivos de la propia Ley comentada. De hecho, tales principios y directrices, y concretamente los consagrados por la Resolución del Consejo de la CEE de 14 de abril de 1975, relativa a un programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección y de información de los consumidores, habían servido de base a la senadora doña Gloria Begué para redactar la propuesta del texto del artículo 51 de la Constitución (47 en el texto del Senado), según ha señalado Bercovitz 5, y es precisamente este texto constitucional el que viene a desarrollar la Ley.
Tampoco el reciente «Proyecto de Directrices para la Protección del Consumidor» del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ÉCOSOC) protectora de los consumidores, que pueden transformar la actual política meramente defensiva en una política dirigida al control social de la economía capitalista Vid en este sentido' Alpa y Bessone. // consumatore e l'Europa, Cedam, Padova, 1 979, pág 98 y ss ; E Rivera. «La ley del consumidor en la perspectiva de la protección administrativa», en el número 2 de esta Revista, pág 97
La protección de los consumidores y usuarios en las situaciones de inferioridad o indefensión es, pues, un principio general del Derecho, no un auténtico derecho subjetivo (ius dominativum), que se desenvuelve en la carta de derechos reconocidos en los capítulos II al VI de la Ley, y para cuyo amparo se instaura el régimen de garantías y responsabilidades en el capítulo IX. Es precisamente en estos capítulos de la Ley y no en el Vil, donde se asegura la protección de los consumidores y usuarios en las situaciones de inferioridad e indefensión. El capítulo Vil comprende dos artículos, concretamente el 23 y el 24, de contenido heterogéneo. Así el 23 trata de las medidas que deben adoptar los poderes públicos para corregir las situaciones de inferioridad, y el 24 contempla una situación excepcional de agresión indiscriminada a los con-sumadores que justifique la creación ad a.C. de un órgano administrativo.
El artículo 23 en orden a corregir las situaciones de inferioridad o indefensión de consumidores y usuarios establece: «Los poderes públicos y, concretamente, los órganos y servicios de las Administraciones públicas competentes en materia de consumo, adoptarán o promoverán las medidas adecuadas para suplir o equilibrar las situaciones de inferioridad, subordinación o indefensión en que pueda encontrarse, individual o colectivamente, el consumidor o usuario. Sin perjuicio de las que en cada caso procedan, se promoverán las siguientes:
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Organización y funcionamiento de las oficinas y servicios de información a que se refiere el artículo 14.
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Campañas de orientación del consumo, generales o selectivas, dirigidas a las zonas geográficas o grupos sociales más afectados.
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Campañas o actuaciones programadas de control de calidad, con mención expresa de las personas, empresas o entidades que, previa y voluntariamente, se hayan incorporado.
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Análisis comparativo de los términos, condiciones, garantías, repuestos y servicios de mantenimiento o reparación de los bienes o servicios de consumo duradero, todo ello de acuerdo con la regulación correspondiente sobre práctica de tales análisis que garantice los derechos de las partes afectadas.
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Análisis de las reclamaciones o quejas y en general de todas aquellas actuaciones de personas o entidades, públicas o privadas, que impliquen:
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Obligaciones innecesarias o abusivas de cumplimentar impresos, verificar cálculos y aportar datos en beneficio exclusivo de la entidad correspondiente.
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Trámites, documentos o mediaciones sin utilidad para el consumidor o usuario, o a costes desproporcionados.
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Esperas, permanencias excesivas o circunstancias lesivas para la dignidad de las personas.
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Limitaciones abusivas de controles, garantías, repuestos o reparaciones.
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Dudas razonables sobre la calidad o idoneidad del producto o servicio.
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Otros supuestos similares.
Los resultados de estos estudios o análisis podrán ser hechos públicos, conforme a lo establecido en el capítulo IV.
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Otorgamiento de premios, menciones o recompensas a las personas, empresas o entidades que se distingan en el respeto, defensa y ayuda al consumidor, faciliten los controles de calidad y eviten obligaciones, trámites y costes innecesarios.»
Como ya quedó dicho, las medidas adecuadas para...
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