Las situaciones administrativas

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo
  1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN

    Las situaciones administrativas se configuran como modificaciones de la relación funcionarial, debidas a la concurrencia de circunstancias objetivas o subjetivas, que comportan alteraciones en la estructura básica de la misma, con los efectos que las respectivas normas establecen para cada una de ellas.

    La característica esencial de las situaciones administrativas o, si se quiere, su denominador común, es que en todas ellas se mantiene latente la relación del funcionario con la Administración y, consiguientemente, la posibilidad de reingresar al servicio activo siempre que se cumplan una serie de requisitos fijados reglamentariamente.

    Desde un punto de vista técnico, la mejor explicación de esta figura es la que enlaza con la diferencia entre la relación de servicio y la relación orgánica. La primera, representa vínculo que une al funcionario con la Administración desde el momento del ingreso, plasmado en el nombramiento, y que se mantiene hasta que se produzca, por alguna de las causas legalmente previstas, la extinción de dicha relación.

    La relación orgánica es, por supuesto, el vínculo que une al funcionario con el puesto de trabajo que ocupa o, para ser más exactos, entre el funcionario y el órgano administrativo a cuyo frente o en cuyo ámbito se coloca o incluye aquél. Es necesario insistir en que para que exista la relación orgánica, resulta imprescindible que previamente exista la relación de servicio, es decir, que el titular del órgano tenga la condición de funcionario.

    Esta circunstancia había llevado a un sector doctrinal representado por García Trevijano[1] y secundado por De la Vallina Velarde[2] a afirmar que la relación de servicio se adquiría mediante el nombramiento y la relación orgánica por la toma de posesión. Esta distinción fue criticada, a nuestro juicio de forma muy acertada, por Torreblanca Vergara[3] para quien la disociación era artificiosa y otorgaba efectos independientes al acto de nombramiento que en su criterio no pueden producirse si no se cumple la condición de la toma de posesión.

    Esta apreciación, insistimos, parece acertada, ya que aun cuando nombramiento y toma de posesión son actos perfectamente diferenciables desde un punto de vista conceptual y aun temporal, es también cierto que la plenitud del nombramiento no se produce sino con la toma de posesión que actúa así como una auténtica condición sin cuyo cumplimiento no se perfecciona el acto. Por este motivo, parece congruente entender que la relación de servicio sólo se adquiere por el cumplimiento sucesivo -pero conjuntode los requisitos de nombramiento y toma de posesión.

    En lo que sí existe plena coincidencia es en que la relación orgánica sólo se puede producir tras estar consolidada la relación de servicio y supone un vínculo no estable, como la primera, con un puesto de trabajo, que hasta la Ley 30/1984 estaba representada fundamentalmente por uno de los que componían la plantilla orgánica del cuerpo de funcionarios en el que se ingresaba. Tras la reforma, dicho puesto de trabajo será uno cualquiera de las relaciones de puestos del personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984 y que pueda ser legalmente desarrollado.

    La existencia de estas situaciones administrativas es, en gran parte, fruto de un proceso histórico que las incorpora y generaliza desde de los estatutos particulares de los distintos cuerpos especiales en los que se definían muchas de las que ahora formar parte de la generalidad.

    Sobre esta base, Entrena Cuesta[4] define las situaciones administrativas como aquellos supuestos en los que puede encontrarse un funcionario y que se caracterizan porque no se extingue la relación de servicio, sino tan sólo la relación orgánica, o al menos, aquella relación orgánica que correspondería al funcionario de que se trate respecto de la Administración.

    Como puede comprobarse, la definición propuesta subraya las dos notas básicas de la figura de las situaciones administrativas y que pueden identificarse con las siguientes:

    1. Su configuración genérica que permite abarcar todas las posibles incidencias de la relación funcionarial, desde la prototípica como es el servicio activo a las más extrañas, en el plano teórico, como pueden ser las excedencias; y que representan, por así decirlo, el no servicio.

    2. La inexistencia de una alteración definitiva de la relación de servicio sino, una suspensión o extinción de la relación orgánica.

    En el marco de la legislación general de los funcionarios públicos, la regulación de las situaciones administrativas se introduce por la Ley de 15 de julio de 1954, regulación que con ligeras modificaciones es prácticamente la que se repite en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964.

    Morillo Velarde[5] al analizar la citada Ley, llega a la conclusión de que intentaba cumplir dos objetivos fundamentales. En primer lugar, trataba de adaptar el régimen de las situaciones contenido en la Ley de Funcionarios de 22 de julio de 1918 al nuevo momento histórico de la Administración y, en segundo lugar, trata de asumir las fuerzas humanas, consideradas de especial capacitación, que procedentes de los Organismos Autónomos se iban sumando a la actividad estatal, lo cual representaba un fenómeno necesitado de regulación específica.

  2. ANÁLISIS DE LAS SITUACIONES ADMINISTRATIVAS EN EL MARCO JURÍDICO DE LA LEY 30/1984, DE 2 DE AGOSTO, Y NORMATIVA POSTERIOR

    El objetivo del presente apartado es el de examinar la regulación vigente representada, fundamentalmente, por la LMRFP. Dicha Ley fue objeto de una importante reforma, en lo que aquí se analiza por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la protección por desempleo y posteriormente, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre.

    Ya en el plano concreto podemos indicar que la regulación de las situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los funcionarios tienen en el artículo 29 de la Ley 30/1984 y por el Reglamento de Situaciones Administrativas aprobado por el Real Decreto 730/1986, de 11 de abril (B.O.E. de 17 de abril de 1986)[6] sus ejes centrales. En dicha regulación incide, como anteriormente indicábamos, la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que justifica la publicación de un nuevo Reglamento cosa que se produce con la publicación del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado. Dicho Reglamento establece en su artículo 1.º el ámbito de aplicación del mismo y se extiende de forma directa a todos los funcionarios sometidos a la Ley 30/1984; con la exclusión parcial de los funcionarios docentes (Art. 1.2).

    En concreto, se establece que los funcionarios pueden hallarse en alguna de las siguientes situaciones: servicio activo, servicios especiales, servicio en Comunidades Autónomas, expectativa de destino, excedencia forzosa, excedencia para el cuidado de hijos, excedencia por servicios en el sector público, excedencia voluntaria por interés particular, excedencia voluntaria por agrupación familiar, excedencia voluntaria incentivada y suspensión de funciones.

    Como primera aproximación al tema, puede destacarse como novedad de esta regulación (frente a la de 1964), la supresión de las situaciones de excedencia especial y de supernumerario y, asimismo, el establecer una regulación que permita contemplar en el seno de la relación funcionarial los cambios que se operan en virtud de la nueva ordenación territorial del Estado, derivada de la Constitución de 1978 y que supuso, en la práctica, la creación de una burocracia independiente en el seno de las Comunidades Autónomas.

    Examinemos por separado cada una de las distintas situaciones.

    2.1. Servicio activo

    El servicio activo constituye la situación de normalidad en la prestación de servicios en la función pública. La principal novedad de la regulación actual se encuentra en una mayor extensión del ámbito en el que los funcionarios pueden prestar sus servicios, alejándose así del criterio predominante anteriormente que, en la práctica, venía a asimilar esta situación con la prestación de servicios en el cuerpo o escala de pertenencia o, cuanto más, el desempeño de un puesto de libre designación o una comisión de servicios. (Artículo 41 Ley de 1964.)

    De esta forma, se establece la consideración de servicio activo a los funcionarios que se encuentren en alguna de las siguientes circunstancias:

    1. Cuando desempeñen un puesto que, conforme a la correspondiente relación de puestos de trabajo, esté adscrito a los funcionarios comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

      La redacción, dada por el artículo 3.º del RSA, no desvirtúa la esencia del planteamiento preexistente. De esta manera queda claro que los funcionarios, sean del cuerpo que sean y pertenezcan a la Administración que pertenezcan, se encuentran en servicio activo siempre que presten sus servicios en cualquier puesto de trabajo de la Administración General del Estado, sus Organismos Públicos, puestos civiles de la Administración Militar o sus Organismos Autónomos, o de la Administración de la Seguridad Social.

      Esta concepción, insistimos, supera los planteamientos anteriores ligados, exclusivamente, a la prestación de servicios en el cuerpo o escala de procedencia, entendiéndose que sólo el desarrollo de uno de estos puestos podía considerarse situación de activo y tiene, a nuestro juicio, la virtud de superar, igualmente, las deficiencias que planteaba la situación de supernumerario en tanto se consideraba ésta una situación especial llamada, sin embargo, a producirse con notable frecuencia.

      El hecho de que el desarrollo de cualquier puesto de trabajo en cualquiera de las Administraciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley se considere como servicio activo responde a la filosofía de...

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