El personal laboral al servicio de la Administración Pública
Autor | Alberto Palomar Olmeda |
Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
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EL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La inclusión de un Capítulo dedicado al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas responden a un cúmulo de circunstancias que pasamos a analizar. En primer término, es necesario indicar que, durante algún tiempo el régimen laboral se presentó como la alternativa al régimen de Derecho público de carácter estatutario que regía la regulación jurídica de los funcionarios públicos. Aunque las reformas normativas nunca llegaron a avalar el cambio es lo cierto que la opción produjo, de facto, el claro fenómeno consistente en el incremento real de las plantillas de personal laboral de los órganos públicos. Como característica más importante debe indicarse que dichas plantillas contenían puestos de trabajo de toda índole, de forma que no existía una delimitación funcional entre el personal laboral y el personal funcionario al servicio de las Administraciones Públicas[1].
Esta circunstancia fue reconducida por la STC 99/1987 de 11 de junio, que enjuició, con carácter general, la constitucionalidad de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y respecto al tema aquí planteado y en relación con el artículo 15 de aquélla, precisó que el sistema de función pública por el que opta el legislador constitucional español de 1978 es el de derecho público y no el de régimen laboral. Esto da origen a la Ley 23/1988, de 28 de julio, que modifica la Ley 30/1984, de 2 de agosto, precisamente para adaptar sus prescripciones a la Sentencia del Tribunal Constitucional que acaba de analizarse.
Desde el punto de vista de lo que aquí se está analizando, la Ley 23/1988 zanja la polémica sobre el ámbito posible de actuación del personal laboral al servicio de la función pública indicando que éste sólo puede prestar servicios en: -los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo; -los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos; -los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores; -los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados, cuando no existan cuerpos o escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica y necesaria para su desempeño; -los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivos y similares. Este artículo ha sido objeto de una nueva adición por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, que incluye en el ámbito de los puestos de trabajo que pueden ser provistos por personal laboral los de apoyo administrativo. A nuestro juicio, esta medida supone una apuesta decidida por la laboralización de las tareas auxiliares administrativas, que hasta el momento presente eran de cobertura por funcionarios[2] .
La Ley 23/1988, y especialmente su Disposición Adicional 15, van más allá incluso estableciendo las reglas para la funcionarización del personal laboral que conforme a la nueva definición funcional de los puestos de trabajo estén prestando sus servicios en puestos que sólo pueden estar cubiertos por funcionarios públicos. No se dice nada, pero debe entenderse que realmente va a producirse la conversión, con ocasión de vacante, de los puestos de funcionarios en puestos de personal cuando conforme a la delimitación establecida corresponda a este colectivo su provisión.
Desde esta consideración cabe señalar que el régimen laboral como alternativa organizativa de la función pública debe entenderse abandonada ya que, según establece el propio Tribunal Constitucional el modelo por el que opta el artículo 103.3 de la Constitución es precisamente un modelo de derecho público y de carácter estatutario.
El planteamiento anterior justificaría la negación del fenómeno y probablemente haría inútil la continuación de la presente exposición, ya que el marco legal para el personal laboral en la Administración Pública es realmente estrecho y marcadamente restrictivo. Sin embargo, la evolución que en los últimos años está sufriendo el sector público, en su conjunto, nos llevan a indicar que el proceso laboralizador lejos de estar arrumbado aparece ahora con mayor fuerza aunque por una vía diferente. Los datos estadísticos indicados demuestran palpablemente esta realidad.
En esta línea es necesario indicar que el sector público español está inmerso en un proceso de reforma del régimen jurídico aplicable al mismo que se ha plasmado en la mayor parte de las ocasiones en la denominada privatización del servicio, entendida ésta no como una pérdida de la titularidad pública sino exclusivamente como una modificación del régimen jurídico aplicable pasando éste del Derecho público al Derecho privado y, en concreto, y en lo que aquí se analiza, resultando de aplicación al régimen jurídico del personal al servicio de los entes privatizados el derecho laboral frente al derecho administrativo funcionarial que es el que tradicionalmente ha regido las relaciones jurídicas entre el personal al servicio de las Administraciones públicas y éstas mismas.
Este proceso, prácticamente imparable en los momentos actuales, dado que se vincula a la eficacia gestora hasta el punto de resultar una condición imprescindible para conseguir ésta, hace que el análisis del régimen jurídico laboral del personal al servicio de la Administración pública tenga hoy una relevancia que no podemos desconocer aunque sólo fuese por su importancia numérica.
Con independencia de lo anterior es necesario señalar que la importancia del examen que aquí se pretende tiene su justificación en una circunstancia que debe resultar clara desde el comienzo: el derecho laboral aplicable al personal de la Administración se identifica con el servicio de funciones auxiliares de carácter instrumental, mientras que en las restantes Administraciones y Entes públicos es prácticamente la regla. En unos y otros casos presenta notables diferencias con el que se aplica a los trabajadores en general cuando su patrono no tiene las connotaciones públicas a las que se acaba de hacer referencia. Esta circunstancia debe, a nuestro juicio, ubicarse en el marco de un proceso más amplio cual es el de definir cuál es el papel de las Administraciones y Entes Públicos cuando actúan en el marco del Derecho privado y, en concreto, si su papel es el de un sujeto privado o, por el contrario, las limitaciones generales que por imperativo constitucional le corresponden a los órganos administrativos tienen una importancia tan relevante que limitan la autonomía de la voluntad del ente público en el marco de aquellas relaciones jurídicas.
En esta línea es necesario indicar que las limitaciones y características del presupuesto, como resumen cifrado del conjunto de actuaciones del sector público en su conjunto, el principio de publicidad e imparcialidad que rige la actuación general de la Administración Pública y el imperativo constitucional de servir los intereses generales con la mayor eficacia posible configuran un estatus de los entes públicos, cualquiera que sea el régimen jurídico aplicable a sus relaciones jurídicas, que les diferencian claramente de la actuación que en ese mismo ámbito jurídico tienen las personas físicas o jurídicas privadas. Estas circunstancias son las que justifican el presente análisis que, de lo contrario bastaría con remitir al estudio de la disciplina del derecho laboral, ya que los instrumentos y técnicas normativas son las comunes en este sector del Ordenamiento jurídico.
Antes de finalizar este apartado introductorio es necesario significar y delimitar el ámbito en el que puede producirse la contratación de este personal, especialmente, tras la entrada en vigor de las normas comunitarias y la aplicación de los preceptos que regulan la libertad de circulación de los trabajadores. En este aspecto y sin perjuicio de efectuar una remisión a cuanto con carácter general se dice sobre el empleo público en el Capítulo II del presente libro, es necesario indicar que el requisito de la nacionalidad no podrá ser exigido cuando la selección afecte a los sectores de actividad previstos en la Ley 17/1993, de 23 de diciembre de acceso a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad Europea y en el Real Decreto 800/1995, de 19 de mayo que desarrolla aquella.
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ÁMBITO DE APLICACIÓN
2.1. Delimitación formal
Sin perjuicio de las referencias genéricas que, respecto del ámbito de aplicación se ha señalado en el apartado anterior es necesario abordar ahora con mayor detalle la delimitación subjetiva del personal que se incluye en la presente regulación.
A efectos puramente ilustrativos podemos establecer la siguiente clasificación:
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Personal laboral al servicio de la Administración Pública strictu sensu.
Básicamente nos estamos refiriendo a:
- Personal laboral al servicio de la Administración General del Estado,
Administración de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
- Personal laboral al servicio de los Organismos Públicos sometidos en su regulación al Derecho público.
- Personal laboral al servicio de la Administración militar y sus Organismos Autónomos.
- Personal laboral al servicio de la Administración de la Seguridad Social.
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Personal laboral al servicio de otros organismos Públicos.
- Personal laboral al servicio de los órganos constitucionales.
- Personal laboral al servicio de la Administración de justicia.
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Personal laboral al servicio...
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