Los servicios sociales en el sistema autónomico español
| Autor | Antonia Picornell-Lucas/Enrique Pastor Seller/Helena Belchior Rocha |
| Páginas | 19-52 |
CAPÍTULO 1.
LOS SERVICIOS SOCIALES EN EL SISTEMA
AUTONÓMICO ESPAÑOL
1. REFERENTES DEL SISTEMA AUTONÓMICO DE SERVICIOS
SOCIALES
La transición democrática española y la confi guración del estado autonó-
mico trajo consigo una percepción social diferente sobre la acción social. Es
en este momento cuando se afi anza la garantía de los derechos sociales para
todas las personas desde la responsabilidad pública, sustituyendo cualquier
acción social anterior graciable. A ello contribuyen los Pactos de La Moncloa
(1977); un acuerdo entre las principales fuerzas políticas del momento, que
lucharon contra la crisis y comenzaron a construir un régimen de bienestar,
así denominado por Esping-Andersen (1993, 1999). Se fortalece el país con
el reconocimiento de una serie de derechos y la universalización de algunos
servicios como la Educación, la Sanidad o los Servicios Sociales.
La etapa más signifi cativa se da con la Constitución Española de 1978 (en
adelante, CE), si bien en épocas anteriores ya había existido un interés por ca-
racterizar y delimitar la posición de ayuda ante las necesidades sociales, según
se recoge en las actas del Seminario de Historia de la Acción Social, del Consejo
General de Colegios Ofi ciales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes
Sociales (1986). La Carta Magna, que intenta romper con la benefi cencia,
plantea la ‘asistencia social’ como un concepto nuevo, con un objeto diferente
a las históricas formas de acción social y a otros sistemas de protección social
(sanidad, educación, vivienda, empleo, …), a la vez que atribuye su compe-
tencia y responsabilidad a las Comunidades Autónomas (art. 148.1.20). Sin
Antonia Picornell-Lucas, Enrique Pastor Seller y Helena Belchior Rocha
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embargo, la CE, al utilizar el concepto de ‘Servicios Sociales’ con exclusividad
para la tercera edad (art. 50) y no dar contenido al de ‘Asistencia Social’, pro-
voca una confusión entre los Servicios Sociales y los servicios prestados por el
Sistema de Seguridad Social.
Es importante subrayar que el concepto de Servicios Sociales se recoge por
primera vez en la Ley sobre Bases de la Seguridad Social del año 1963, “con
funciones defi nidas en orden a la reeducación y rehabilitación de inválidos,
medicina preventiva, higiene y seguridad en el trabajo y acción formativa”
(apdo. III). Por lo que los principales desafíos eran, por un lado, la búsqueda
por situarlos “extra o intramuros del régimen público de Seguridad Social” y,
por otro, su falta de ordenación a nivel estatal, haciendo difícil sostenerlo como
derecho (Aznar, 1983, p .71). Es cierto que la alusión de ambos conceptos
en los Estatutos de Autonomía y en las Leyes de Servicios Sociales permitió
establecer un sistema administrativo con competencias y prestaciones especí-
fi cas, que fue avanzando como servicio público y como un interés legítimo de
la ciudadanía. Además, los mandatos constitucionales de descentralización y
universalización de la protección contribuyen también a iniciar una reforma
en el Sistema de Seguridad Social, con el traspaso de algunas de sus compe-
tencias complementarias, relacionadas con la acción social, al ámbito estatal
(tercera edad, discapacidad…); así como la creación de institutos nacionales
que gestionaban prestaciones relacionadas con la Seguridad Social (INSS), los
Servicios Sociales (INSERSO) y la Salud (INSALUD).
En este proceso de expansión de los Servicios Sociales, y de responsabilidad
pública, se hace necesario articular un espacio institucional concreto a través
del cual poder gestionar el bienestar de la población, y que a su vez permita de-
fender el nuevo Sistema Público de Protección Social. Por ello, se crea en el año
1988 el Ministerio de Asuntos Sociales, con el fi n de regular el marco general
de los Servicios Sociales, asumiendo el Estado la responsabilidad de ejecutar la
política nacional de acción social. Esta estructura orgánica asume competencias
relacionadas con la familia, la infancia, la juventud, la mujer y, en general, las
relacionadas con la asistencia social y los Servicios Sociales, las cuales en años
anteriores estaban integradas en distintos servicios. De gran relevancia fue la
inserción en dicho Ministerio del Instituto de la Juventud (1977) y del Instituto
de la Mujer (1983), que gestionaban los servicios y centros destinados a estos
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Trabajo social, servicios sociales e intervención comunitaria
sectores de población. En este marco hay que situar también al INSERSO
(1978). Como entidad gestora del Sistema de Seguridad Social, adscrita al
Ministerio de Sanidad y Seguridad Social, ayudó a delimitar tres áreas: salud,
seguridad social y servicios de asistencia social (Real Decreto-Ley 36/1978, de
16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y
el empleo). Si bien desde sus comienzos la acción del INSERSO se dirige a las
personas mayores y personas con discapacidad, en el año 1997 se transforma
en Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) ampliando sus
actuaciones a las personas migrantes.
Y en este contexto irrumpen los derechos subjetivos de la Seguridad Social,
con las prestaciones –económicas– no contributivas de jubilación e invalidez
(Ley 26/1990, de 22 de diciembre). Esta política de ampliación de la protec-
ción social causó un debate sobre la especifi cidad de esta prestación, dirigida
a la atención de las personas en situación de dependencia, máxime cuando no
obedecía al esquema contributivo de la acción protectora de la Seguridad Social;
y originó nuevos interrogantes sobre el objeto de los Servicios Sociales. Tras
varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el reparto compe-
tencial, atribuido al IMSERSO, por medio de las delegaciones provinciales, y
a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, esta prestación de
la Seguridad Social fue concebida con un carácter residual y subsidiario siendo
defi nida como la asistencia social de la Seguridad Social (Morgado, 2005).
Todo ello incrementa la difi cultad a la hora de diferenciar a los Servicios
Sociales de otros sistemas de protección social. Sigue existiendo un elevado nivel
de confusión y de desconocimiento social entre la ciudadanía, en el ámbito
académico, en el profesional, afectando a la delimitación de su misión (López-
Cabanas, 2018), e incluso en el ordenamiento jurídico; surgiendo difi cultades
al “intentar gestionar un servicio público con un objeto de actuación que se
mueve entre lo incorrecto y lo indefi nido” (Ararteko, 2016, p.150). La “carencia
de una delimitación clara de sus funciones”, acompañada de una “demanda des-
bordada”, la visión contradictoria, la imprecisa legislación y producción teórica
específi ca y la inercia institucional y social caracterizan desde sus comienzos al
Sistema de Servicios Sociales (Aguilar, 2014), provocando una construcción
permanente del Sistema. Ello a pesar de disponer de “una elaboración teórica y
con una técnica propia, con unas referencias jurídicas, unas estructuras político-
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