El servicio público de televisión en el Reino Unido: cambio y europeización (1979-2010)
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La televisión es la fuente principal de información y entretenimiento en Europa. Los ciudadanos europeos emplean más de tres horas diarias de media cada uno viendo noticias, deportes, películas y otros programas. El sector audiovisual proporciona más de un millón de empleos en la Unión Europea (UE) y está inmerso en grandes intereses comerciales, así como en temas de gran relevancia para el desarrollo de las democracias como la diversidad cultural, el servicio público y la responsabilidad social1.
El concepto de servicio público de televisión es inherente a la relación histórica entre mercado y Estado en Europa. La televisión en Europa fue tradicionalmente una actividad reservada al Estado. Desde su comienzo, fue ofrecida por operadores públicos -por ejemplo, British Broadcasting Corporation (BBC), Radio Televisión Española (RTVE), Radiotelevisione Italiana (RAÍ)- bajo un régimen de monopolio, principalmente como consecuencia de la disponibilidad limitada de las frecuencias para su emisión y las grandes barreras de acceso. En el período de entreguerras, los poderes públicos retuvieron tecnologías de información esenciales para el ejército, primero la radio y más tarde la televisión. Así nace en Europa el servicio público de televisión, bajo la titularidad del Estado.
Sin embargo, en los años setenta, los desarrollos tanto económicos como tecnológicos hicieron paulatinamente posible para los Estados europeos la entrada de otros operadores de televisión. Por lo tanto, los Estados decidieron introducir competencia en el mercado. Al tiempo que se abrían los mercados a la competencia, los gobiernos consideraron que el servicio público de televisión se debía mantener, como forma de asegurar la cobertura a numerosos lugares y la satisfacción de unas necesidades (garantía del derecho a la información y, por tanto, acceso en condiciones de universalidad e igualdad) que los operadores privados no realizarían necesariamente de una forma óptima2.
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En ese escenario, las políticas de servicio público de televisión de los Estados miembros de la UE han sufrido importantes cambios en las dos últimas décadas. La desaparición de los monopolios, la aparición de nuevos operadores (competencia) y el rápido desarrollo tecnológico han alterado fundamentalmente la definición de los problemas y agendas gubernamentales, determinando la selección de las alternativas u opciones de políticas públicas. Estos procesos han producido cambios tanto en el ámbito doméstico o nacional, como de la UE.
Aunque la formulación de las políticas de servicio público de televisión y su im-plementación por organismos públicos sigue siendo una política que es competencia de los Estados miembros (Muñoz, 2007:18-19), e' escenario en la UE ha cambiado desde finales de los años noventa. La política audiovisual en ella, y en particular la del servicio público de televisión, muestra tensiones entre los diferentes tipos de objetivos o soluciones de políticas y enfoques que tienen los diferentes actores políticos: el enfoque social, el cultural y el político por un lado, y el económico por otro. Así, mientras la UE reconoce la importancia del servicio público de televisión como bien público (es decir, bienes y beneficios de y para el disfrute de la comunidad) que tiene potencial democrático, exige que la financiación del Estado para el servicio público de televisión no afecte a las condiciones de mercado y a la competencia en la UE hasta el punto que fuera contrario al interés común comunitario.
El artículo da importancia al servicio público de televisión en su relación con el desarrollo de las democracias3, utilizando los instrumentos que nos proporciona la ciencia política y, en particular, el análisis de políticas públicas. Este enfoque nos ayuda a obtener claves relevantes del funcionamiento de los sistemas políticos democráticos4. La relevancia del objeto de artículo no es baladí. La televisión es aún hoy el
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medio tecnológico más influyente para el desarrollo de las sociedades democráticas europeas5. Es decir, la televisión posee un tipo de poder singular dentro de las mismas. La influencia de las imágenes de la televisión altera los procesos de comunicación hasta el extremo de haber cambiado la apariencia del Homo Vidensque nos describe Giovanni Sartori (2008), y se ha convertido en un elemento esencial para conocer las transformaciones de las sociedades democráticas a través del análisis de la esfera de lo público (Habermas, 2002). Además, es interesante la introducción del tema en España, donde no existe un debate político sustancial, no hay artículos poli-tológicos relevantes, y menos desde el enfoque de políticas públicas.
La literatura de análisis de políticas públicas nos indica que las características de la mayoría de las políticas públicas son la continuidad o estabilidad, así como el cambio ¡ncremental (Meijerink, 2005:1060)6. En este artículo nos interesa analizar cómo se podrían explicar períodos de cambio, a menudo drásticos, aunque también increméntales, lentos, parciales o marginales, teniendo en cuenta, además, el proceso de integración europea7.
El objetivo de la investigación es comprender el cambio en el paradigma8 de las políticas de servicio público de televisión en el Reino Unido y explicar las diferentes elecciones de políticas públicas mediante el control de hipótesis contrarias y alternativas, que se entienden en esta investigación como el resultado del proceso de formación de la agenda en sus diferentes corrientes de problemas, políticas y política (King-don, 1995), dentro del proceso de integración europea. Intentaremos entender las
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dinámicas de formación de la agenda de sus gobiernos y definición de los problemas identificados (Rochefort y Cobb, 1994), y explicar la elección de los diferentes mecanismos de regulación (Jordana y Levi-Faur, 2004), la política pública de regulación del servicio público de televisión (la variable dependiente), mediante la comprobación de hipótesis alternativas. Del mismo modo, el artículo comprobará el papel de las variables independientes tanto internas -tradiciones del Estado, ideas macro-econó-micas, filosofías de regulación, paradigmas de servicio público, papel de los gobiernos- como externas -globalización, desarrollo de las nuevas tecnologías, y, sobre todo, europeización- (Radaelli, 2005; Héritier et al, 2001). Se hace especial hincapié en el papel de las ideas (Hall, 1993; Mahoney, 2001), sistemas de creencias (Sabatiery Jenkins, 1993), y de los discursos dominantes dentro de las élites políticas en relación a los cambios de políticas de servicio público de televisión, dentro de un contexto institucional, tanto nacional como europeo.
El artículo propone una combinación novedosa de conceptos y teorías para el análisis del cambio en la fase de predecisión del proceso de elaboración de políticas públicas -definición del problema (Rochefort y Cobb, 1994) y formación de la agenda gubernamental (Kingdon, 1995)-; junto con la introducción necesaria del enfoque de europeización de políticas públicas (Radaelli, 2005; Héritier et al., 2001; Bórzel, 2005, entre otros) como desafío metodológico para el análisis del cambio, permitiéndonos completar las dinámicas del sistema político británico en el período de estudio seleccionado.
El análisis se centra en las políticas de servicio público de televisión que ofrece la BBC9. El caso del Reino Unido es relevante por dos razones, principalmente: por un lado, la BBC es el paradigma de la independencia y autorregulación del servicio público de televisión en el mundo. Por otro, es un modelo que tradicionalmente ha servido como motor de cambio en las políticas de servicio público de televisión en el conjunto de los Estados miembros de la UE y también en la esfera global. El ámbito de la política estudiada lo componen las siguientes variables, que en su conjunto constituyen la idea de servicio público de televisión en el Reino Unido: regulación del servicio público de televisión, organización y gestión, sistema de financiación, transparencia y rendición de cuentas y, por último, regulación de contenidos10.
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La investigación abarca el período que va desde 1979 hasta el año 2010. Se ha seleccionado este período de análisis porque en él se producen los cambios más importantes en el modelo de servicio público de televisión de la BBC, incluyendo períodos en los que Europa podría importar, por ser el Reino Unido miembro de la UE. En este periodo de la historia política británica, el servicio público de televisión se ha enfrentado a tremendos retos tales como la globalización, causada principalmente por la liberalización de las telecomunicaciones; la regulación de las telecomunicaciones a nivel nacional, europeo e internacional; el rápido avance de las nuevas tecnologías; y las propias dinámicas económicas, sociales, y políticas, así como las tradiciones y estructura del Estado británico; procesos de privatización y las políticas sobre la sociedad de la información. Todos estos retos se han identificado como problemas en un espacio de tiempo político específico (política), -con gobiernos conservadores, desde 1979 hasta 1997, y laboristas, hasta 2010- y con unas políticas bien construidas, dando lugar a cambios en el conjunto de las políticas de...
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