SENTENCIA nº 8 de 2023 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO TERCERO, 21-12-2023
| Fecha | 21 Diciembre 2023 |
| Emisor | Departamento Tercero (Tribunal de Cuentas de España) |
Resolución
Sentencia
Número/Año
8/2023
Dictada por
Departamento Tercero de Enjuiciamiento
Título
Sentencia nº8 del año 2023
Fecha de Resolución
21/12/2023
Ponente/s
Excmo. Sr. D. Diego I. Hernández
Sala de Justicia
Voces
Situación actual
No firme
Asunto:
(Sentencia dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº C58/2023, SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO,
(Informe de Fiscalización 5/2021 relativo a F. I. de F. C. de la U. de B. I.-U.), C.
Resumen doctrina:
Síntesis:
Sentencia Nº8/2023. dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº C-58/2023,
SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO (Informe de Fiscalización 5/2021 relativo a F. I. de F. C. de la U.
de B. I.-U.), C.
Dada cuenta del procedimiento de reintegro por alcance C58/2023, Sector público autonómico
(Informe de Fiscalización 5/2021 relativo a F. I. de F. C. de la U. de B. I.-U.), C., en el que han
intervenido como demandante el Ministerio Fiscal y como demandado don G. I. P., representado
por el Procurador ante los Tribunales don A. B. H. y defendido por el Letrado don R. E. F.; y de
conformidad con los siguientes
I. ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO. El procedimiento de reintegro C-58/2023 fue turnado a este Departamento el 20 de
abril de 2023. Trae causa de las Actuaciones Previas 1014/2022, seguidas como consecuencia
de la denuncia del Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas del abono al director del M. de P. B._N.
edición 2017/2018 de una cantidad superior al importe máximo aprobado por la A. de P. de la
U. B.. El hecho denunciado había sido apreciado en el “Informe de Fiscalización 5/2021 relativo
a la F. I. F. C. U. B. (en lo sucesivo, I.-U.), ejercicio 2018”, de la S. C. de C..
SEGUNDO. En el acta de liquidación provisional de 28 de marzo de 2023, la delegada instructora
concluyó que los hechos podrían originar un presunto alcance por importe de 8.120,55 €, en
concepto de principal e intereses; y consideró presunto responsable contable directo de aquél
a don G. I. P., en su condición de director general de la citada fundación en el momento en que
se efectuó el pago.
TERCERO. Por providencia de 22 de mayo de 2023, se ordenó el anuncio mediante edictos de
los hechos supuestamente motivadores del alcance y el emplazamiento del Ministerio Fiscal, de
la representación procesal de la F. I. F. C. de la U. B. I.-U. (en adelante I.-U.) y de don G. I. P., para
que comparecieran y se personaran en forma en los autos.
Los edictos se publicaron en el tablón de anuncios de este Tribunal y en el Tablón Edictal Judicial
Único, el 23 de mayo de 2023.
CUARTO. Por diligencia de ordenación de 16 de junio de 2023, se acordó tener por comparecidos
y personados en los autos al Ministerio Fiscal, al I.-U. y a don G. I. P.; y se dio traslado al
representante procesal del I.-U. para que formulase demanda si lo estimara oportuno.
QUINTO. El 26 de junio de 2023 se recibió escrito del representante procesal del I.-U., en el que
comunicaba que no iba a formular demanda en el presente procedimiento, por estimar que don
G. I. P. no actuó de manera negligente y, por tanto, no incurrió en un supuesto de
responsabilidad contable.
SEXTO. Por diligencia de ordenación de 25 de julio de 2023 se dio traslado de las actuaciones al
Ministerio Fiscal para que, dentro del plazo de veinte días, dedujera, en su caso, su demanda.
El 7 de septiembre de 2023, el Ministerio Fiscal interpuso demanda contra don G. I. P.. Solicitó
que la sentencia efectuara los siguientes pronunciamientos:
1. Que se cifren en 7.200 euros los perjuicios ocasionados a los caudales públicos.
2. Que el demandado sea declarado responsable directo por tal cantidad.
3. Que se condene al demandado como responsable directo al pago de la cantidad en que se ha
cifrado el perjuicio en favor del I.-U..
4. Que se condene al demandado al pago de los intereses de demora, según el artículo 71.4ª. e)
de la Ley 7/1988, de 5 de abril.
5. Que se condene al demandado al pago de las costas procesales.
SÉPTIMO. Por decreto de 15 de septiembre de 2023 se acordó:
- Admitir a trámite y unir a los autos la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal.
- Dar traslado de la demanda al demandado, para su contestación en el plazo de veinte días.
- Ratificar la medida cautelar adoptada en la fase de actuaciones previas para asegurar el
presunto alcance y los intereses.
- Tener por apartado de las actuaciones al I.-U., al no haber formulado demanda en el plazo
establecido.
- Oír a las partes comparecidas sobre la cuantía del procedimiento.
OCTAVO. Por auto de 24 de octubre de 2023, se fijó la cuantía del procedimiento en SIETE MIL
DOSCIENTOS EUROS (7.200 €).
NOVENO. El 13 de octubre de 2023 se recibió escrito del procurador don A. B. H., en nombre y
representación de don G. I. P., por el que contestaba a la demanda del Ministerio Fiscal.
DÉCIMO. Por diligencia de ordenación de 26 de octubre de 2023 se admitió la contestación a la
demanda y se convocó al Ministerio Fiscal y al representante procesal de don G. I. P. a la
audiencia previa, que se celebró el día 21 de noviembre de 2023, a las 10:00 horas, en la Sala de
Justicia de este Tribunal.
En dicho acto, cuyo desarrollo quedó grabado: 1) Se constató la imposibilidad de acuerdo entre
las partes y la discrepancia sobre los hechos discutidos; 2) Se desestimó la cuestión procesal de
inadecuación del procedimiento, formulada por la defensa del demandado; 3) El Ministerio
Fiscal solicitó como prueba la incorporación a los autos de los documentos obrantes en las
diligencias preliminares, las actuaciones previas y el procedimiento de reintegro; y 4) La
representación del demandado solicitó la incorporación de la documental (e xpedientes
administrativos e informes de auditoría) obrantes en las actuaciones previas y la que
acompañaba al escrito de su contestación a la demanda.
Al no solicitarse más pruebas que la documental, que ya estaba incorporada a las actuaciones,
el procedimiento quedó visto para sentencia.
UNDÉCIMO. Se han observado las prescripciones legales en vigor.
II. HECHOS PROBADOS
PRIMERO. Según sus Estatutos, la F. P. I. F. C. de la U. B. (I.-U.) tiene la consideración de medio
propio y servicio técnico de la universidad para llevar a cabo las actividades que se correspondan
con las finalidades fundacionales y le sean encomendadas por ésta.
Entre otras, le corresponde promover, promocionar, gestionar e impartir programas de estudio
destinados a la formación, actualización, revisión y reciclaje del conocimiento de las personas a
lo largo de toda la vida, en los formatos presencial, semipresencial y virtual u online. Ofrece una
amplia oferta formativa presencial, semipresencial y online, que puede dar lugar a la expedición
de un título o acreditación de la universidad o a un título propio. Esta oferta comprende la
realización de másteres y cursos de postgrado, actividades de extensión universitaria y otras
actividades formativas de corta duración como seminarios, talleres o sesiones formativas.
El I.-U. actúa como centro responsable y centro gestor de la mayoría de los cursos que imparte.
En otros actúa como centro gestor de los impartidos bajo la responsabilidad de otros órganos
de la universidad.
En este ámbito competencial y funcional se impartió el “M. de P. B._N. edición 2017/2018,
centro de coste 7473”, cuyo director fue don F.V. R. El periodo formativo comprendió desde el
9 de octubre de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018 (certificado de 6 de febrero de 2023 del
secretario del Consejo de Dirección de la A. de P. de la U. B., aportado en las actuaciones
previas).
SEGUNDO. En el “Informe de Fiscalización 5/2021 relativo a la F. I. F. C. U. B. (I.-U.), ejercicio
2018”, de la S. C. de C., se recoge el procedimiento general de gestión económica de los cursos
impartidos por el I.-U., del que cabe destacar lo siguiente:
- El I.-U. registra los ingresos y gastos de cada actividad formativa en un “centro de coste”, que
puede comprender más de una actividad académica relacionada, como fue el caso del presente
supuesto.
- Los cursos de postgrado y los diplomas de extensión universitaria de 30 créditos o más (diploma
de extensión universitaria) los aprueba inicialmente la Comisión de Postgrado y, de manera
definitiva, la A. de P.. La propuesta que presenta el I.-U. incluye una memoria académica y una
económica. La aprobación del curso por parte de la A. de P. conlleva la activación de los
procedimientos de gestión que dan apoyo a la matrícula o preinscripción, de la gestión
económica y la publicación del curso en el web institucional de la universidad.
- La A. de P. aprueba o informa y eleva al Consejo Social para su aprobación, si procede, la
memoria económica, que debe incluir un presupuesto de ingresos y gastos, y debe garantizar,
en todo caso, la viabilidad económica del curso. Las modificaciones de la memoria ec onómica
presentada inicialmente que afecten al precio por ho ra de la retribución al profesorado, la
distribución de las horas docentes entre profesorado de la universidad y el ajeno a ella, el
importe destinado a la retribución de la dirección, la coordinación y las tutorías o el precio de la
matrícula se deben comunicar a la A. de P., con una justificación de los cambios emitida por la
dirección del curso y un documento en el que conste la aprobación inicial de la entidad gestora.
En la certificación de la Gerente del I.-U., de 10 de octubre de 2023, se hace constar que: a) El
30 de diciembre de 2016 se presentó a la A. de P. la propuesta de memoria del curso “M. de P.
B._N. edición 2017/2018”, que incluye un presupuesto para la dirección con un límite de importe
de 7.800 €; b) El 20 de enero de 2017, la A. de P. de la U. B. aprobó la propuesta presentada; y
c) El 8 de febrero de 2017 se introdujo el presupuesto de este curso en los sistemas informáticos
internos de la fundación, con una partida presupuestaria para la dirección por un máximo de
15.738,20 €.
Este presupuesto máximo constituía un documento interno de trabajo (con la denominación de
“ajuste”), que se utilizaba para controlar la ejecución presupuestaria del curso, conforme indica
el I.-U. en su escrito de 26 de junio de 2023.
El informe de fiscalización apreció que se habían observado cambios en la memoria económica
presentada inicialmente a la A. de P., que no le fueron comunicadas a esta ni se justificaron
debidamente.
Sin indicación del número de horas que había destinado a la dirección del curso “M. de P. B._N.
edición 2017/2018”, ni el importe de cada hora facturada, don F. V. R. presentó al I.-U. para su
abono las siguientes facturas:
Número Factura Fecha Importe (euros)
52304741G 6 de octubre de 2017 4.000
52304741G 22 de diciembre de 2017 2.000
002/18 20 de marzo de 2018 4.000
003/18 20 de marzo de 2018 2.500
004/18 20 de marzo de 2018 2.500
TOTAL 15.000
En virtud de las facturas giradas, se pagó a don F. V. R. la cantidad total de 15.000 €.
TERCERO. Don G. I. P. fue nombrado director general del I.-U., por virtud de una relación
contractual laboral de carácter especial, de personal de alta dirección, suscrita con el Patronato
el 13 de febrero de 2017. De conformidad con los estatutos de la Fundación y las escrituras
notariales de otorgamiento de poderes, de 7 de marzo de 2017 y 9 de octubre de 2018, le
correspondían, entre otras funciones, las siguientes: dirigir y ordenar el funcionamiento de la
Fundación y de las diferentes direcciones, secciones y departamentos que la componen;
presentar para su aprobación al Patronato o a la Comisión Delegada los convenios o contratos
que se celebren con otras entidades; ejercer la dirección del personal; presentar al Patronato el
proyecto anual de líneas generales de actuación; organizar la contabilidad general y auxiliar de
la entidad; preparar la memoria, el balance anual y el resto de los documentos contables
exigidos legalmente; y presentar los presupuestos y los planes en los que se establecieran los
objetivos estratégicos, económicos y financieros a conseguir.
En su condición de director general, don G. I. P. ordenó el pago, en concepto de dirección del
“M. de P . B._N. edición 2017/2018”, de 15.000 €. Esta cantidad excedía del límite máximo de
7.800 € aprobado por la A. de P. de la U. B., sin previa comunicación a la misma de las
circunstancias justificativas que motivaran el pago del exceso.
CUARTO. El sistema de control interno de validación de pago de las facturas en el I.-U. se
efectuaba, en función de la cuantía, con la intervención sucesiva de diverso personal, como
explica la certificación de la Gerente de 10 de octubre de 2023 y los esquemas aportados como
medio probatorio por la representación del demandado. La validación o supervisión de las
facturas correspondientes al “M. de P. B._N. edición 2017/2018” se efectuó por el personal
validador que consta en la tabla siguiente:
Número Factura Fecha Personal validador
52304741G 6 de octubre de 2017 Y. S. P.
E. P. F.
F. P L.
52304741G 22 de diciembre de 2017 Y. S. P.
E. P. F.
002/18 20 de marzo de 2018 Y. S. P.
E. P. F.
F. P. L.
003/18 20 de marzo de 2018 Y. S. P.
E. P. F.
004/18 20 de marzo de 2018 Y. S. P.
E. P. F.
Después de la validación de las facturas, el Director General del I.-U., don G. I. P., y la Gerente,
doña A. S. G., ordenaban su pago para proceder, finalmente, a la transferencia de los fondos.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. Conforme al artículo 25.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (en adelante, LFTCu), compete a los
Consejeros de Cuentas la resolución de los procedimientos de reintegro por alcance en primera
instancia. El presente procedimiento fue turnado a este Departamento Tercero por diligencia de
reparto de 20 de abril de 2023.
SEGUNDO. El Ministerio Fiscal interesó en su demanda que se declarara la existencia de un
alcance en los caudales públicos por im porte de 7.200 €, al concurrir todos los requisitos
establecidos en los artículos 38 de la LOTCu y 49 de la LFTCu, por las razones siguientes:
1) Durante el ejercicio 2018, el demandado, don G. I. P., era director general del I.-U., por lo que,
con arreglo a sus estatutos y a las escrituras notariales de otorgamiento de poderes, tenía
competencia para disponer de los saldos y depósitos del mismo, ordenar pagos, y efectuar
transferencias. Esto es, tenía la consideración de cuentadante a los efectos de una eventual
responsabilidad contable por alcance.
2) En el ámbito de sus competencias, el demandado, en el M. de P. B._N. edición 2017/2018,
ordenó el pago de 15.000 € en concepto de “Dirección”, cuando la memoria económica
aprobada por la A. de P. de la U. B. contemplaba una partida por tal concepto por un importe
máximo, de 7.800 €. Se abonaron al director de dicho curso 7.200 euros más de los previstos,
con el consiguiente menoscabo en los fondos públicos del I.-U..
3) La actuación del demandado supuso una conducta gravemente negligente, pues se efectuó
sin realizar las debidas comprobaciones.
4) Se ha de tener en cuenta lo establecido en los artículos 176 y 177 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria (LGP), y 83.1 y 2 y 84 a) de la Ley de Finanzas Públicas de C.
(Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre). El apartado 2 del artículo 83 de esta ley,
establece que “(…) están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda de la Generalidad
los responsables directos del daño a los caudales públicos, y aquellos que hayan intervenido, ya
sea por inducción, o por determinación de la conducta perjudicial, el encubrimiento y la
complicidad en el daño producido.”
TERCERO. La representación procesal del demandado, en su escrito de contestación a la
demanda, opuso la excepción procesal de inadecuación del procedimiento para la exigencia de
presunta responsabilidad contable, y, en consecuencia, solicitó que se dictara auto de
sobreseimiento y archivo de las actuaciones. Subsidiariamente, que se dictara sentencia por la
que se desestimase íntegramente la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal, absolviéndole
de todo tipo de responsabilidad, con base en las argumentaciones siguientes:
1) Las cuentas de la Fundación son formuladas anualmente y aprobadas por el Patronato. Las
cuentas de 2018 fueron aprobadas en sesión de 28 de junio de 2019, sin apreciar ninguna
salvedad ni irregularidad.
2) El demandado es director general del I.-U. en virtud del contrato suscrito el 13 de febrero de
2017, que establece sus funciones en relación con los objetivos generales de aquél, en sus
diferentes áreas de negocio y actividad. El ejercicio de su actividad está sometido a los criterios
e instrucciones directas emanadas de los órganos superiores de gobierno y administración del
indicado Instituto.
3) En el año 2011, se implantó en el I.-U. una normativa y un proceso informatizado para la
gestión de la aprobación de los pagos de las facturas a proveedores y profesionales.
Este proceso estableció una supervisión en la gestión de los pagos de las facturas, de manera
que quedaba indicado el nombre y el cargo de las personas que habían firmado para cada una
de las aprobaciones requeridas y la fecha en que lo habían hecho. Quienes hicieron estas
comprobaciones dependía del importe de la factura a pagar. Todas las facturas gestionadas
mediante este sistema informatizado quedaron almacenadas en la documentación del Instituto,
en la que se puede consultar en cualquier momento tanto la factura pagada como el impreso en
el que queda registrado quién la validó o supervisó.
Todas las facturas del M. de P. B._N. edición 2017/2018 fueron validadas por dos o tres personas,
distintas de don G. I. P., en función del importe a pagar.
Después de la validación de las facturas, el director general y la gerente del I.-U. ordenaban su
pago para el traspaso de fondos.
Si se estimara que el pago no era procedente y que ha originado un perjuicio para el Instituto,
en ningún caso es imputable al demandado, que ordenó el pago de conformidad a las
previsiones de la documentación interna y una vez superados los distintos controles previos, con
absoluta confianza en la comprobación efectuada.
4) Por otra parte, el demandado se acoge a las siguientes consideraciones efectuadas por el I.-
U. en su escrito de 26 de junio de 2023, por el que comunicó que no formuló demanda en el
presente procedimiento:
a) El pago se debió a un error. En la memoria que se elevó a la A. de P. de la U. B. para su
aprobación, el importe máximo para las retribuciones del director del curso era de 7.800 euros.
Sin embargo, los entonces responsables del I.-U. hicieron constar en el documento interno de
trabajo que se utilizaba para controlar la ejecución presupuestaria del curso la cantidad de
15.000 euros.
b) El exceso producido fue comunicado por los anteriores gestores de la entidad a su
beneficiario, don F. V. R., por medio de un correo electrónico, el 20 de septiembre de 2016.
c) Don G. I. P. asumió sus funciones como director general del I.-U. meses después de la
aprobación del presupuesto por la A. de P.. Éste se ejecutó con los límites establecidos en el
documento interno de trabajo, por lo que parecía lógico que aceptara la documentación
existente y no comprobara la corrección de los presupuestos internos en relación con las
autorizaciones. Además, en el ejercicio 2018 se realizaron 468 cursos.
d) Don G. I. P., no actuó de manera negligente y no incurrió en un supuesto de responsabilidad
contable.
CUARTO. La representación procesal del demandado ha opuesto como cuestión procesal previa
la inadecuación del procedimiento de reintegro por alcance para la exigencia de la presunta
las siguientes consideraciones:
1. Los hechos objeto del presente procedimiento son “pagos indebidos”, a los que se refiere el
apartado d) del artículo 177 de la LGP, que constituyen una infracción contable diferenciada del
alcance o malversación de fondos públicos previstos en el apartado a) del citado artículo. El
concepto de dichos pagos se define en el artículo 77 de la LGP.
2. En consecuencia, de conformidad con la normativa del Tribunal de Cuentas, el procedimiento
para exigir la posible responsabilidad es el juicio de cuentas, cuyo inicio va precedido de una
investigación de los hechos a través de una pieza separada que debe realizar el órgano
fiscalizador que apreció los mismos; o bien un expediente administrativo de reintegro de la
entidad perjudicada.
En la audiencia previa fue desestimada esta cuestión procesal por las razones que constan en el
acta grabada. La defensa del demandado no formuló recurso, por lo que no procede extenderse
sobre ella.
QUINTO. Con arreglo a los artículos 2.b), 15.1 y 38.1 de la LOTCu, en relación con los artículos
49.1 y 59.1 de la LFTCu, y a la doctrina establecida al respecto por la Sala de Justicia de este
Tribunal (por todas, Sentencias 7/2000, 30 de junio; 8/2020, de 6 de julio; 15/2020, de 30 de
septiembre, y 5/2022, de 11 de mayo) para que una acción pueda ser constitutiva de
responsabilidad contable es necesario que concurran los siguientes requisitos:
a) Que se haya producido un daño o perjuicio en los caudales públicos. Es decir, un alcance
contable.
b) Que el alcance contable esté originado por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o
administración de los caudales públicos.
c) Que se aprecie infracción dolosa, o con culpa o negligencia grave, de las normas reguladoras
del régimen presupuestario o de contabilidad.
d) Que concurra una relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido.
Conforme el artículo 59.1 de la LFTCu, para que pueda declararse responsabilidad contable ha
de haberse producido un daño en relación con determinados caudales públicos. Además, ese
daño ha de ser efectivo y evaluable económicamente (SSJ 9/ 2010, de 24 de mayo; 4/2011, de
25 de marzo; 13/2013, de 11 de abril, y 5/2022, de 11 de mayo).
La responsabilidad contable es una responsabilidad por daños. En consecuencia, aun siendo
imprescindible el incumplimiento por parte del gestor de las obligaciones que le competen, no
deriva directamente del hecho mismo de dicho incumplimiento, sino de la probada existencia y
realidad de los daños individualizados ocasionados. No cabe un deber de resarcimiento sin que
se haya producido y acreditado un perjuicio a los fondos públicos.
Los fondos del I.-U. con los que se abonaron los servicios de dirección del M. de P. B._N. edición
2017/2018 eran de naturaleza pública. El I.-U. es un medio propio de la U. B. . Forma parte del
sector público institucional autonómico y gestiona los fondos atribuidos por ésta al desarrollo
de los fines de interés general que le sean encomendados. Dichos fondos, incorporados al
presupuesto del Instituto, conservan su naturaleza pública.
Como retribución por el concepto de “Dirección” del citado máster, se abonaron 15.000 €. La
memoria económica aprobada por la A. de P. contemplaba una partida máxima para dicho
concepto de 7.800 euros. En consecuencia, se ha retribuido sin justificación al director del
máster con 7.200 € en exceso sobre lo previsto en la memoria económica aprobada, lo que
constituye un perjuicio a los fondos del I.-U., susceptible de ser calificado como alcance en los
términos del artículo 72 de la LFTCu.
El artículo citado define el alcance como el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en
términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir
las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, tengan o no la
condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas.
La Sala de Justicia de este Tribunal (Sentencias 6/2015, de 11 de noviembre; 18/2016, de 14 de
diciembre; 34/2017, de 28 de noviembre, y 14/2019, de 26 de julio) ha establecido que el
alcance de los fondos, caudales o efectos de titularidad pública se produce no sólo por ausencia
de numerario en una cuenta o falta de justificación, sino también po rque resulte imposible la
justificación de la inversión o destino dado a dichos fondos. Quiere esto decir que no basta
solamente la justificación formal, sino que es necesario que el destino de los fondos empleados
sea el legalmente previsto.
La documentación obrante en los autos confirma esta conclusión sobre los hechos objeto del
procedimiento, por las razones siguientes:
- En las alegaciones al proyecto de informe de fiscalización, se hizo constar que “estas
contingencias han quedado corregidas y aclaradas con la aprobación de los diferentes acuerdos
en el Patronato de I.-U., con la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Universidad, en
fecha 23 de julio de 2020, así como con el resto de las medidas concretas en materia económica
adoptadas y aprobadas por I.-U.”.
El I.-U. “ha adoptado los procedimientos y las medidas necesarias para que queden registradas
las observaciones de las memorias y las posibles modificaciones, para que, de darse las mismas,
se eleven al órgano competente (A. de P.) para su aprobación”.
- En la contestación a la solicitud de información de la delegada instructora en las actuaciones
previas nº 1014/2022, de las que deriva este procedimiento, se reconoce explícitamente el
abono indebido de la cuantía superior a la que efectivamente hubiera correspondido: “Por
tanto, se abonaron por dirección 15.000 € cuando deberían haberse abonado 7.800 €. Se
acompaña como DOC. Nº 8 la reclamación de los 7.200 € pagados por error al director del curso”.
- El IL3.UB ha alegado también, en la fase de actuaciones previas, que se produjo una disfunción
entre el presupuesto que se elevó a aprobación de la A. de P. de la U. B. -que establecía una
retribución máxima a percibir por el director del curso de 7.800 €-, y el documento interno que
se utilizó en el I.-U. para la ejecución del presupuesto del curso, que previó una cantidad de
15.000 €-. Se abonaron 15.000 €, con un exceso de 7.200 € respecto a lo aprobado por la
Agencia.
Las alegaciones formuladas por la representación del demandado en la fase de actuaciones
previas no cuestionan la irregularidad, sino la responsabilidad de aquél por los perjuicios
ocasionados: “Por lo tanto, de estimarse que dicho pago no era procedente y que determina un
perjuicio para el Instituto, en ningún caso es imputable a mi representado, quien ordenó el pago,
al firmar las correspondientes remesas generales, de conformidad a las previsiones de la
documentación interna y una vez superados los distintos controles previos”.
En su escrito de contestación a la demanda, la representación del demandado razona la
inexistencia de perjuicio económico a los fondos del I.-U., porque no se ha cuestionado la
prestación del servicio retribuido, ni la calidad de éste: “ consta acreditado que, pese a la
previsión de la Memoria Económica, los anteriores responsables de la Fundación negociaron
unas cantidades superiores, probablemente al estimarlas más acordes con el precio de mercado
de los servicios prestados. P or lo tanto, no nos encontramos ante un supuesto en el que el
servicio no se prestara o fuera deficiente, ni tan siquiera de que el precio fuera excesivo, sino
que el procedimiento seguido para cuantificar los mismos no se ajustó a los protocolos
internos”.
Sostiene esa conclusión con la documentación que aporta, a saber:
- Un correo electrónico de 20 de septiembre de 2016, dirigido por una empleada de la Fundación
(según consta, responsable del Área de Educación, Cultura y Comunicación. Gestión Sanitaria,
Salud y Sociedad. D epartamento Gestión Programas. Área Clientes) a don F. V. R., director del
M. de P. B._N. edición 2017/2018, al que adjunta un documento sin fecha, firma o sello del I.-
U., con las supuestas condiciones económicas que rigieron para ese curso en el ejercicio 2016.
- Las cinco facturas referidas en los hechos probados de esta resolución, carentes del detalle de
los servicios efectivamente prestados y de la validación de los mismos por parte del I.-U..
En la jurisdicción contable, es de aplicación el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme al cual corresponde al demandante la carga de probar la
certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos
aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda y al demandado
la carga de probar los hechos que impidan, extingan o enerven la eficacia jurídica de los hechos
objeto de la demanda.
La documentación aportada por la representación del demandado no permite considerar
justificado el pago del exceso de 7.200 € al director del M. de P. B._N. edición 2017/2018.
Es así, en primer lugar, porque el pago no está amparado por la memoria económica, o por una
modificación debidamente aprobada por el órgano competente, que es la A. de P. de la U. B..
En segundo lugar, las facturas presentadas por don F. V. R., director del máster, no acreditan la
prestación de unos concretos servicios directivos al margen de lo inicialmente acordado que
justifiquen ese abono en exceso. La Sala de Justicia del TCu, en la Sentencia 6/2010, de 8 de
septiembre, estableció que la justificación de unos pagos, para ser suficiente y adecuada, no
puede quedarse en la esfera de lo meramente formal, sino que debe trascender al ámbito de lo
material. Por su parte, las Sentencias 26/2017, de 13 de julio, y 7/2021, de 23 de julio, establecen
que “la justificación, en ningún caso, puede quedar al libre arbitrio del que gestiona o maneja
los caudales o efectos públicos, sino que ha de acomodarse a lo legal o reglamentariamente
dispuesto, de suerte que los documentos que sirvan de soporte a los pagos realizados reúnan
una serie de requisitos formales, en particular, los que permitan identificar la finalidad pública
otorgada a dichos fondos”.
El demandado no ha desvirtuado la fundamentación de la calificación de los hechos formulada
por el Ministerio Fiscal.
De lo expuesto, se deduce que los hechos enjuiciados han dado lugar a un alcance en los fondos
públicos gestionados por el I.-U. por importe de 7.200 €.
SEXTO. Determinada la existencia del perjuicio económico, es preciso resolver si éste se ha
debido a una acción u omisión dolosa o culposa por parte del demandado, como sostiene la
demanda del Ministerio Fiscal.
Don G. I. P. fue nombrado director general del I.-U. el 13 de febrero de 2017, con los derechos y
responsabilidades inherentes al cargo que determinan los estatutos y poderes notariales. Entre
ellos consta la gestión de fondos públicos. Le competía la ordenación de los pagos derivados de
las actuaciones formativas llevadas a cabo por el Instituto. Tenía por ello la condición de
cuentadante, en el sentido que establece la doctrina de la Sala de Justicia de este Tribunal.
La Sentencia 6/2022, de 11 de mayo, de la Sala de Justicia, establece que “la extensión subjetiva
de la responsabilidad contable comprende, de acuerdo con una interpretación sistemática de
los artículos 15.1 y 2.b) y 38.1 de la LOTCu, a quienes recauden, intervengan, administren,
custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos. Es preciso, sin embargo, tener
en cuenta que, como ha establecido la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de
2000, en la expresión <> se abarca tanto aquellos supuestos en los que
al funcionario está atribuida la tenencia material y directa de los caudales públicos, como
aquellos otros en los que tiene competencia para adoptar decisiones que se traduzcan en
disposición sobre los mismos, y significa no sólo responsabilizarse de su custodia material, sino
también ostentar capacidad de disposición e inversión de tal manera que los caudales no puedan
salir del organismo oficial sin la decisión del funcionario”.
El I.-U. tiene la naturaleza de medio propio y servicio técnico de la U. B., al que se encomienda
la realización de actuaciones de interés general, con finalidad formativa. La Universidad le dota
para ello de los fondos necesarios de aquélla.
El desarrollo de las actuaciones encomendadas viene delimitado por la memoria académica, y
la ejecución de los fondos transferidos, por la memoria económica, ambas aprobadas por el
órgano competente de la Universidad, la A. de P.. Tales circunstancias exigen de los responsables
de la gestión diligencia en la ejecución de la encomienda y en la disposición de los fondos, para
cumplimentar en debida forma los criterios y directrices establecidos en las citadas memorias.
Cualquier modificación de éstas requiere la previa aprobación por el órgano competente de la
Universidad.
Don G. I. P., director general del I.-U., ordenó el pago de 15.000 € por la dirección del M. de P.
B._N. edición 2017/2018. Afirma haber seguido lo que constaba en un documento interno, pero
no comprobó la concordancia del contenido de aquel con el de la memoria económica del
máster, que constituía el parámetro contable y presupuestario vinculante para la ejecución de
los pagos. Como consecuencia, el pago ordenado excedió en 7.200€ los términos de la
retribución aprobada por la U. B..
La Sentencia de la Sala de Justicia de este Tribunal 15/2020, de 30 de septiembre, ha establecido
que para que una acción u omisión antijurídica y productora de un daño en los caudales públicos
constituya una infracción contable y genere una responsabilidad que pueda ser así calificada,
resulta necesario que el gestor de los fondos haya actuado conscientemente de que su
comportamiento provocaba o podría provocar un perjuicio a los fondos públicos tenidos bajo su
cargo o manejo, sin adoptar las medidas necesarias para evitarlo. Ya fuera por desear
directamente la producción de ese resultado dañoso -en cuyo caso existiría dolo-; o, al menos,
por puro descuido o falta de diligencia, no obstante la previsibilidad del resultado -en cuyo caso
concurriría negligencia grave- cuando la diligencia debida hubiera obligado a tomar medidas
para evitar el resultado dañoso.
La diligencia exigible en la gestión de los fondos públicos resulta más intensa que la obligada en
la gestión de patrimonios privados. Requiere la adopción de todas las medidas jurídicas y
técnicas necesarias para la evitación de un daño patrimonial a las arcas públicas (SSJ 12/2014,
de 28 de octubre y 7/2022, de 13 de mayo).
La gestión de fondos públicos supone la administración de fondos ajenos, cuya titularidad
corresponde a una Administración o entidad pública, por lo que debe exigirse una especial
diligencia en el cumplimiento de las obligaciones de custodia. Las Sentencias de la Sala de Justicia
19/2009, de 22 de julio, 5/2019, de 14 de m ayo, y 8/2022, de 22 de septiembre, entre otras,
definen la culpa o negligencia, conforme al artículo 1104 del Código Civil, como la omisión de
aquella diligencia que exija la naturaleza de la obligación y corresponda a las circunstancias de
las personas, del tiempo y del lugar. La Sala de Justicia de este Tribunal ha subrayado el rigor
con el que ese criterio debe aplicarse por la jurisdicción contable, que enjuicia el manejo de
fondos públicos. En su consecuencia, la posible negligencia no se elimina ni siquiera con el
puntual cumplimiento de las precauciones legales o reglamentarias y de las aconsejadas por la
técnica, si todas ellas se revelan insuficientes para la evitación del riesgo. Es preciso lo que se
denomina “agotar la diligencia”.
No cabe apreciar dolo en la conducta del demandado, pues ello supondría que previó y aceptó
ese resultado dañoso para perjudicar al IL3-IB o para obtener un beneficio personal. Pero de la
valoración del conjunto de las actuaciones sí se aprecia que el Sr. I. P. actuó de forma
gravemente negligente, pues no guardó las mínimas cautelas que corresponderían no ya al
canon de diligencia cualificado por el carácter público de los fondos gestionados, sino al de un
buen padre de familia, en los términos exigidos por el artículo 1104 del Código Civil.
El criterio del buen padre de familia remite al de un administrador racional y cuidadoso de los
propios recursos, que a la hora de tomar una decisión relevante procura informarse, a menudo
acudiendo a quien sea un experto o haya tenido una experiencia reciente. Los buenos padres de
familia contrastan sus opiniones con otras personas que merecen su confianza, tratan de
determinar si el precio, la operación o su proceder son razonables y deciden teniéndolo todo en
cuenta.
De modo semejante puede caracterizarse la conducta de un gestor de fondos públicos, que debe
regirse por la prudencia y el respeto a los procedimientos.
El demandado no actuó con esa diligencia porque no adoptó las medidas de control necesarias
para cumplir adecuadamente con la función que desempeñaba. Antes de ordenar el pago de las
facturas presentadas por el director del máster, en las que no constaba concepto alguno, debió
haberse asegurado (por ejemplo, pidiendo información a sus colaboradores que habían validado
los documentos de pago) a qué correspondían las mismas, las causas por las que se abonaban y
si se correspondían con los presupuestos, contratos u hojas de encargo de servicios
debidamente aprobados por los órganos competentes. Con mayor motivo cuando llevaba poco
tiempo en el cargo: es cierto que el Instituto gestionaba muchos cursos, 468 según la
documentación obrante en autos. Pero un gestor público diligente debe establecer sistemas de
control y la práctica es que suelen hacerlo, de modo más intenso en los inicios de su función,
hasta que adquieren la certeza de que pueden confiar en los sistemas de trabajo establecidos o
los modifican para asegurar que cumplen su función como es debido.
La conducta contable de don G. I. P. en la ordenación de los pagos efectuados fue, por el
contrario, gravemente negligente, pese a las muy profesionales argumentaciones de su defensa,
porque:
En primer lugar, no ha quedado probado con la documentación aportada a estas actuaciones
que la discrepancia entre la cuantía que figuraba en el documento interno de trabajo -15.000 €-
y la contenida en la memoria económica aprobada por la A. de P. de la Universidad -7.800 €-, se
debiera a un error en el que incurrieron los entonces responsables del I.-U., entre los que no se
encontraba el demandado, ya que asumió su cargo con posterioridad. La regulación de los pagos
reintegrables e indebidos se establece en la LGP:
• El artículo 177.1 d) de la LGP establece que constituye una infracción que da lugar a
indemnizar los daños y perjuicios causados, el hecho de realizar pagos reintegrables, de
conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta ley.
• El citado artículo 77, en su apartado 1º, dispone que “a los efectos de esta Ley, se entiende
por pago indebido el que se realiza por error material, aritmético o de hecho, en favor de
persona en quien no concurra derecho alguno de cobro frente a la Administración con
respecto a dicho pago o en cuantía que excede de la consignada en el acto o documento que
reconoció el derecho del acreedor”. El apartado 2º del mismo artículo prevé que “el
perceptor de un pago indebido total o parcial queda obligado a su restitución. El órgano que
haya cometido el error que originó el pago indebido, dispondrá de inmediato, de oficio, la
restitución de las cantidades indebidamente pagadas conforme a los procedimientos
reglamentariamente establecidos…”. Y el apartado 4º establece que se devengará el interés
previsto en el artículo 17 de esta Ley, desde el momento en que se produjo el pago hasta la
fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o, en su caso, hasta la fecha en que el
perceptor proceda a la devolución voluntaria de los fondos percibidos sin el previo
requerimiento de la Administración.
De la propia caracterización legal de esos errores se deduce la obligación de extremar la
diligencia de la gestión de fondos públicos, poniendo en práctica un sistema control de las
actuaciones que pudieran evitar eventuales pagos sucesivos, injustificados o indebidos o
solicitar su inmediato reintegro.
El demandado no llevó a cabo comprobaciones para asegurarse de que el importe recogido en
el documento interno en que se fundamentaron las órdenes de pago coincidía con el de la
memoria económica aprobada por la U. B., lo que dio lugar al abono indebido de un exceso de
7.200 €. Tampoco efectuó una comprobación posterior, que hubiese permitido apreciar dicho
abono y poner en marcha de inmediato los mecanismos para su reintegro.
Estas circunstancias no han sido desvirtuadas por la prueba aportada por el demandado. En
primer lugar, porque el burofax aportado, por el que el Sr. I. solicitaba al director del máster,
perceptor del exceso, el reintegro de la cantidad indebidamente abonada, fue enviado el 10 de
enero de 2023. Esto es, cinco años después del citado abono. Además, en él no se reclamaban
los intereses previstos en el artículo 77 de la LGP. Tampoco se ha procedido a la restitución de
la cantidad indebidamente abonada. En segundo lugar, porque no se ha acreditado que la
cantidad percibida por el director del máster fuera la pactada, ya que no consta contrato alguno
u hoja de encargo en los que figurasen las horas lectivas del máster, el precio a pagar por cada
una o el importe total pactado para retribuir su dirección. Tan sólo consta un correo enviado el
20 de septiembre de 2016 a quien dirigió finalmente el máster, que recogía las condiciones
económicas del celebrado el año anterior, con la indicación de que se mejorarían. Pe ro esta
“mejora” no justifica, ni expresa que se autorizara una retribución por el doble de lo abonado el
año anterior.
En segundo lugar, el demandado actuó con negligencia grave porque la falta de comprobación
por parte del personal del I.-U. de la memoria económica del máster antes de proceder a la
validación de las facturas cursadas por el director de éste y de las órdenes de pago, no le
excusaba de cumplir con sus propias obligaciones. Como ha establecido la Sala de Justicia de ese
Tribunal -por todas, Sentencias 12/2006, de 24 de julio, 8/2008, de 28 de mayo, 8/2019, de 21
de junio y 10/2022, de 21 de septiembre- “(…) las irregulares actuaciones imputadas por el
demandado a terceros, ni afectan a su condición de gestor de los fondos públicos
menoscabados, ni atenúan el grado de negligencia que impregnó su conducta, ni interrumpen
el nexo causal entre ésta y los daños y perjuicios producidos”.
Las acciones u omisiones de responsables anteriores en la cadena procedimental al demandado
o las de otro personal con carácter previo a la actuación de aquel, carecen de relevancia para
atenuar la ilegalidad, grave negligencia y lesividad para los fondos públicos que caracterizaron
su conducta como gestor de éstos. Tampoco interrumpen la relación de causalidad entre su
conducta y el menoscabo en los fondos que ocasionó. Todo ello sin perjuicio de las
consecuencias que pudieran derivarse de una eventual negligencia de los que validaron en el
ejercicio de sus funciones las órdenes de pago que dieron origen a este procedimiento.
La tercera causa para apreciar la concurrencia de negligencia muy grave es que el objetivo de la
auditoría de las cuentas del ejercicio de 2018, que conforme a las alegaciones del demandado
no m anifestaron salvedad o reparo alguno, no es detectar fraudes o responsabilidades, sino
revisar los protocolos de la entidad para identificar posibles errores y aconsejar las mejoras
precisas.
SÉPTIMO. Concurre también el requisito del nexo causal entre la conducta negligente del
demandado y el perjuicio ocasionado a los fondos del I.-U. al ordenar un exceso de pago al
director del M. de P. B._N. edición 2017/2018 sin las necesarias comprobaciones, ni la debida
autorización de la U. B..
La conducta de aquel ha supuesto una vulneración de la normativa presupuestaria, que exige la
debida diligencia de los gestores de fondos en el manejo y disposición de los mismos, conforme
a los artículos 176 y 177 de la LGP, y 83.1 y 2 y 84 a) de la Ley de Finanzas Públicas de C. (Decreto
Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre), y del procedimiento general de gestión económica de
los cursos impartidos por el I.-U..
Concurren, por tanto, en la actuación del demandado, todos los requisitos para establecer su
responsabilidad contable por el perjuicio ocasionado a los fondos públicos de la F. I. F. C. de la
U. B. I.-U., por importe de 7.200 €.
OCTAVO. Procede, en consecuencia, estimar la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal
contra don G. I. P.; establecer como cuantía del alcance causado en los fondos públicos de la F.
I. F. C. de la U. B. I.-U., la cantidad de 7.200 €; y declarar responsable contable directo del mismo
al demandado.
El demandado ha de ser condenado también al abono de los intereses ordinarios exigidos en el
artículo 71.4ª. e) de la LFTCu, fijándose para su cómputo el “dies a quo” desde el 20 de marzo
de 2018 y como “dies ad quem” la fecha de esta resolución, sin que procedan los intereses de la
mora procesal, al haber ingresado el precitado la totalidad del alcance causado en la Cuenta de
Depósitos y Consignaciones Judiciales de este Departamento con anterioridad a esta sentencia.
En cuanto a las costas procesales causadas en esta instancia, no procede su imposición al
el apartado 4 del mismo artículo, aplicable por mor del artículo 71. 4.ª.g) de la LFTCu, al haber
sido demandado únicamente por el Ministerio Fiscal.
VISTOS los antecedentes de hecho, los hechos probados y los fundamentos de derecho
expresados, ACUERDO
IV. FALLO
PRIMERO. Estimar la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal en el procedimiento de
reintegro por alcance C58/2023, Sector Público Autonómico (Informe de Fiscalización 5/2021
relativo a F. I. de F. C. de la U. de B. I.- U.), C., y, en su virtud:
1) Declarar como importe en que se cifra el alcance causado en los fondos de la F. I. F. C.
de la U. B. I.-U. el de siete mil doscientos euros (7.200 €).
2) Declarar responsable contable directo a don G. I. P. por la totalidad del alcance causado.
3) Condenar a don G. I. P. al reintegro de la cantidad en que se establece su responsabilidad
contable.
4) Condenar a don G. I. P. al pago de los intereses ordinarios, que se calcularán en fase de
ejecución de la sentencia conforme a lo establecido en el fundamento de derecho octavo de
esta resolución; sin que procedan intereses de la mora procesal.
5) Acordar la contracción de la cantidad en que se ha cifrado el alcance en las cuentas de
la F. I. F. C. de la U. B. I.-U., a fin de que quede reconocido como derecho a cobrar en su
presupuesto de ingresos.
SEGUNDO. Sin imposición de costas en esta instancia.
Pronúnciese esta Sentencia en audiencia pública y notifíquese a las partes, haciéndoles saber
que contra la misma cabe interponer recurso de apelación ante este Consejero de Cuentas, en
el plazo de quince días a contar desde su notificación, y para su traslado a la Sala de Justicia,
ajustándose su tramitación a lo previsto en el artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa; y procediéndose, en otro caso, a la
firmeza de la misma.
Comuníquese, asimismo, esta resolución a la F. I. F. C. de la U. B. I.-U., para su conocimiento.
Así lo acuerda por esta sentencia, de la que quedará copia en autos, el Excmo. Sr. Consejero de
Cuentas, de lo que doy fe. - La Secretaria.
“La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido
dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los
mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas
que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o
perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con
fines contrarios a las leyes”.
