La responsabilidad civil del profesional sanitario al servicio de las Administraciones públicas: régimen jurídico y jurisdicción competente
| Autor | Miguel Casino Rubio |
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INTRODUCCION
En fechas recientes, el interés doctrinal por los problemas de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados de actuaciones médicas ha aumentado notablemente. En el origen de esta preocupación está, claro es, la multiplicación de las demandas y las condenas por responsabilidad derivada de actos médicos. A lo largo de esta obra se han descrito ya cuáles son las principales características, tensiones y líneas de evolución de la responsabilidad sanitaria en su conjunto. No obstante, pero a partir en todo caso de lo dicho entonces, cabe formular ahora algún comentario añadido. Singularmente, me interesa volver aquí sobre un extremo bien concreto: la responsabilidad civil personal de los profesionales que prestan sus servicios en centros sanitarios públicos.
Como se recordará, en la actualidad dos son principalmente las vías por las que una tal responsabilidad civil personal puede llegar a declararse: a) en sede jurisdiccional civil, cuando el particular lesionado decide demandar directamente al médico responsable (al amparo, sin perjuicio de lo que luego se dirá, de lo dispuesto hoy en el artículo 146.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJPAC), y b) en vía penal, cuando aquél decide acumular a la acción penal la acción de responsabilidad civil al amparo de lo dispuesto en los artículos 111 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Es verdad -como se recordará también- que junto a la responsabilidad personal del médico aparece siempre como verdadero telón de fondo la responsabilidad civil de la Administración. Hasta el punto de que, en buena parte de los casos, dicha responsabilidad personal resulta ser más bien un mero arbitrio técnico-procesal con el que conseguir atraer la cuestión indemnizatoria (rectius, la responsabilidad patrimonial de la Administración) a una u otra vía jurisdiccional[1].
Sea como fuere, lo cierto es que esta práctica (conocidamente harto frecuente) no sólo pone en entredicho la aplicación del sistema general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas[2] sino que, además, y como señal evidente de dicha exclusión, avienta una cuestión sobre la que en mi criterio merece la pena insistir: ¿existe, en verdad, la posibilidad de demandar y condenar personal y patrimonialmente al funcionario sanitario responsable de una culpa (civil o penal)? Sé que la cuestión así formulada puede parecer a la vista de la práctica jurisprudencial en exceso sencilla, casi hasta ingenua[3]. Tanto más dada la aparente contundencia con que afirman tal posibilidad los artículos 146.1 LRJPAC y, sobre todo, 116.1 del Código Penal[4].
Pese a todo, ni estos preceptos ni aquélla jurisprudencia consiguen desvanecer por completo las dudas que despierta una pregunta inquietante: ¿por qué el profesional sanitario responde directa y patrimonialmente en sede civil y penal y no lo hace, en cambio, en sede administrativa[5]? Dado que esta cuestión será analizada más adelante, baste por el momento con dejar el interrogante nada más que planteado. De todas formas, la respuesta puede por ahora resumirse en la voluntad del legislador que así parece haberlo querido al conceder al perjudicado la opción de demandar en vía civil al profesional responsable, en el primer caso, y de acumular al proceso penal la correspondiente acción indemnizatoria, en el segundo.
Claro que, vistas así las cosas y dando un paso más, tal planteamiento desemboca en una respuesta con una apariencia terrible: el funcionario responde personal, directa y civilmente porque así lo decide el perjudicado. Así de simple. Basta en efecto que éste decida dirigir su reclamación indemnizatoria contra el funcionario sanitario para que este último pueda ser condenado civilmente, bien por haber incurrido en culpa o negligencia (art. 1902 CC), bien por haber cometido un delito (art. 116.1 CP).
Si esto es realmente así (y así, en principio, parece que es, según confirma la jurisprudencia) aquél primer interrogante recupera, me parece, cierto sentido y, lo que es más importante, anuncia que en materia de responsabilidad civil del personal al servicio de la Administración (en este caso, sanitaria) existe más de un cabo suelto.
Las páginas que a continuación siguen intentan atar de nuevo alguno de eso cabos. Debo decir, con todo, que tal intento se limita de entrada a uno de los dos hilos argumentales antes apuntados: el concerniente a la responsabilidad personal del funcionario que se ventila en sede jurisdiccional civil, con consecuente descarte, pues, del otro de los polos implicados (el de la responsabilidad civil ex delicto), cuya especificidad y dimensiones demandan un tratamiento detenido que excede con mucho del propósito de este estudio[6].
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LA RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL FUNCIONARIO SANITARIO EN SEDE CIVIL. EL ESTADO ACTUAL DE LA CUESTION
La facultad de reclamar la responsabilidad civil del personal al servicio de la Administración es, como se ha dicho ya, una práctica habitual en nuestro ordenamiento. Identificado el funcionario personalmente responsable del daño el perjudicado puede optar por demandar a éste en vía civil. Tal posibilidad, expresamente prevista en el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado (en adelante LRJAE)[7], ha comenzado a ser, sin embargo, seriamente cuestionada como consecuencia de la derogación del citado artículo (cumplida por la Ley 30/1992) y, sobre todo, a la vista de lo que dispone hoy el artículo 145.1 de esta última, en cuanto establece que, 'para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio'[8].
Frente a esta posición, otro destacado sector doctrinal sostiene por el contrario que la comentada posibilidad continúa subsistiendo, dados fundamentalmente los términos del artículo 146.1 LRJPAC: 'la responsabilidad civil y penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente'[9].
Como se ve, la doctrina se encuentra radicalmente dividida, con posiciones en favor de una y otra tesis[10]. Con todo, y al margen por ahora de cual sea la solución correcta, repárese que todo el debate y, con él, prácticamente todas las explicaciones coinciden en un extremo: en situar la cuestión en el exclusivo plano interpretativo de la incidencia operada por la Ley 30/1992 en el esquema hasta entonces vigente. Desde esta perspectiva, el problema parece que consiste en dilucidar si tras la entrada en vigor de dicha Ley el perjudicado dispone o no de la señalada opción. Lo que a fin de cuentas significa que seguimos operando sobre el esquema establecido por la LRJAE o, lo que viene a ser lo mismo, sobre el plano meramente procesal de la cuestión. Tal parece ser, en efecto, el sentido del actual debate doctrinal: la responsabilidad civil personal del funcionario no se examina a partir de y en conexión con el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, sino simplemente en función de la interpretación de un determinado precepto aislado. Con lo cual, al final, la responsabilidad civil del funcionario parece que funciona como un verdadero régimen autónomo de responsabilidad extracontractual, sin aparente conexión con el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración[11].
Todo este planteamiento toma pie, según creo entender, no sólo en el postulado previo de la identificación e imputación directa de los daños al funcionario sanitario sino también en la consideración aquí de dicho funcionario como un simple particular (como lo confirma, sin más, la competencia de los Tribunales civiles y la aplicación también en tales casos del régimen sustantivo propio del Código Civil). Ahora bien, ¿es esto realmente posible? Dicho de otro modo, ¿el funcionario es siempre y simultáneamente, además de agente u órgano administrativo, un sujeto privado?
Dejo para más adelante la respuesta a estos interrogantes. Pero anticipo ya mi posición contraria a dicha posibilidad. Por lo pronto, y por señalar ahora sólo lo más notorio, no se entiende muy bien, en efecto, por qué la actuación privada de un funcionario no alcanza a la Administración (esto es, con afirmación aquí de una separación tajante entre las condiciones pública y privada de aquél[12]) y, en cambio, el ejercicio de la función pública en cada caso encomendada (la actuación administrativa), sí puede mezclarse patrimonial- mente con su condición de sujeto privado (rectius de persona física). Es decir, no entiendo muy bien por qué dicha regla indemnizatoria sólo funciona en un sentido[13]. Podría entenderlo si la razón fuera realmente la de que con dicha interpretación se satisfacen mejor las garantías indemnizatorias del perjudicado[14]. Sin embargo, como certeramente ha puesto de manifiesto PANTALEÓN PRIETO, tal conclusión resulta más aparente que real. El perjudicado rara vez (por no decir nunca) se limita a reclamar la responsabilidad exclusiva del funcionario sino que siempre demanda también a la propia Administración a cuyo servicio actuó aquél[15]. En estas condiciones, ¿cómo justificar la apuntada interpretación?
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LA RESPONSABILIDAD CIVIL DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y LA REGLA DEL ART. 146.1 LRJPAC: UN SUPUESTO AL MARGEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Ya he dicho antes, que la defensa de tal posibilidad descansa en gran parte en lo dispuesto en el artículo 146.1 LRJPAC y en su aparente enganche con lo dispuesto antes por el artículo 43 LRJAE[16]. En mi opinión, sin embargo, tal supuesta continuidad de criterio legal no existe: el artículo 146.1 LRJPAC no dice en modo alguno lo mismo que decía el derogado art. 43 LRJAE.
Para empezar, la regla del...
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