STS, 25 de Junio de 2008
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2008:4112 |
| Número de Recurso | 4505/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil ocho.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 4505 de 2005, interpuesto por la Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación que ostenta, que procedió a formalizar el Recurso de Casación, contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha ocho de junio de dos mil cinco, en el recurso contencioso-administrativo número 53 de 2003.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, dictó Sentencia, el ocho de junio de dos mil cinco, en el Recurso número 53 de 2003, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimando el Recurso contencioso-administrativo nº 53/03, interpuesto -en escrito presentado el 10 de enero de 2003- por la Procuradora Doña Cristina Deza García, actuando en nombre y representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL EMPRESARIAL DE LA INDUSTRIA FARMACEUTICA ("FARMAINDUSTRIA"), contra los apartados 2 (visita médica); 6.1.i) (facultades del Supervisor General de promoción de los medicamentos en orden a la aprobación o suspensión de estas actividades) y 7 (evaluación, seguimiento y control de las actividades de promoción de medicamentos en los Centros) de la Circular 1/02, de 25 de noviembre de 2002, de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, sobre ordenación de la visita médica y otras actividades de promoción de medicamentos de la Red Sanitaria Única de Utilización Pública de la CAM (BOCAM de 2 de diciembre), debemos declarar y declaramos que los apartados 2, 6.1.i y 7 -únicos aquí impugnados- son nulos de pleno derecho por incompetencia manifiesta de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios para dictar la Circular 1/02. Sin costas".
En escrito de veintitrés de junio de dos mil cinco, la Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha ocho de junio de dos mil cinco.
La Sala de Instancia, por Providencia de veintiocho de junio de dos mil cinco, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escrito de ocho de noviembre de dos mil cinco, la Letrada de la Comunidad de Madrid en la representación que ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintiséis de septiembre de dos mil seis.
En escrito de diecinueve de diciembre de dos mil seis, la Procuradora Doña Cristina Deza García, en nombre y representación de Farmaindustria, Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica ("Farmaindustria"), manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día once de junio de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma
Constituye el objeto de este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, de ocho de junio de dos mil cinco que estimó el recurso contencioso administrativo núm. 53/2003 interpuesto por la representación procesal de la Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica (Farmaindustria) contra los apartados 2 (visita médica) 6.1.i) (facultades del supervisor general de promoción de los medicamentos en orden a la aprobación o suspensión de estas actividades) y 7 (evaluación, seguimiento y control de las actividades de promoción de medicamentos en los centros) de la Circular 1/2002, de 25 de noviembre, de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Madrid sobre ordenación de la visita médica y otras actividades de promoción de medicamentos en la Red Sanitaria Única de Utilización Pública de la Comunidad de Madrid.
La Sentencia en el fundamento cuarto se refiere a los apartados recurridos de la Circular y tras trascribirlos estudia el primer reparo que se opone a la misma y así afirma que: "Los apartados recurridos de la Circular CAM 1/02 son el 2, 6.1.i) y 7).
El apartado 2 contiene una minuciosa regulación de la Visita médica (planificación, duración, tiempo y lugar, notificación de reacciones adversas y acreditación de los Visitadores Médicos) en la Red Sanitaria Única de Utilización Pública de la CAM. El apartado 6.1.i) atribuye al Supervisor General de promoción de los medicamentos -creado por la circular para "garantizar la máxima transparencia y controlar el cumplimiento de la normativa"-, entre otras funciones, la de propuesta de la DGFPS-CS de aprobación o suspensión de las actividades de promoción, y el apartado 7 establece el mecanismo de evaluación, seguimiento y control de las actividades de promoción de los medicamentos en los Centros.
El primer reproche a la Circular es la inexistencia de título competencial habilitante.
Es cierto que -ex art. 149.1.16 CE - el Estado ostenta competencia exclusiva, por lo que aquí interesa, sobre las bases y coordinación general de la sanidad (correspondiendo a la CAM el desarrollo legislativo, incluida la potestad reglamentaria y de ejecución, en materia de sanidad, art. 27.6 de su Estatuto de Autonomía ) y sobre la legislación de los productos farmacéuticos (ostentando en esta materia la CAM la función ejecutiva, art. 28.10 del Estatuto.
Ahora bien, la visita médica, aunque sea una forma de publicidad de los medicamentos, dadas sus características (información presencial) incide en la ordenación y planificación sanitaria, materia sobre la que la CAM, respetando la regulación básica estatal, tiene competencias de desarrollo legislativo y de ejecución. Y la regulación que, de la Visita médica, realiza la Circular 1/2002 no contraviene la normativa básica estatal ( art. 12 del Real Decreto 1416/94, más arriba transcrito). Consideramos, pues, que la Comunidad tiene competencia para regular, siempre dentro del marco legislativo básico estatal, la Visita médica".
En el fundamento siguiente quinto la Sentencia culmina el examen de la Circular para anular la misma con el siguiente argumento: "El segundo reproche es la incompetencia manifiesta de la Dirección General de Sanidad y Productos Sanitarios para dictar la Circular.
El art. 41.d) de la Ley CAM 1/83, de 13 de diciembre, del Gobierno, atribuye a los Consejeros el ejercicio de la "potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones y dictar circulares e instrucciones", sin que ni el art. 47 de la referida Ley (competencias de los Directores Generales), ni el art. 10 (atribuciones de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios) del Decreto CAM 1/02, de 17 de enero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad (actualmente derogado por Decreto 1/02, de 29 de enero ), contenga previsión competencial alguna sobre potestad reglamentaria.
Por tanto y en la medida que la Circular recurrida, como se ha dicho en el Fundamento Segundo, es una disposición general: además de regular un servicio administrativo (apartados 6 y 7), da reglas imperativas nuevas respecto de la ordenación de la visita médica y otras actividades de promoción de los medicamentos, produce efectos "ad extra", e, incluso, "deroga", en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid, las Circulares estatales 16/1977, de 7 de julio y 7/98, de 30 de junio, es claro que desborda manifiestamente los límites competenciales de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios, incurriendo en un vicio de nulidad de pleno derecho ( art. 62.1.b) de la Ley 30/92, por lo que estimando, en este particular la pretensión actora, resulta innecesario examinar los restantes motivos de impugnación.
Este vicio de nulidad de pleno derecho de la Circular impugnada debería llevar, obviamente, a declarar la nulidad "in integrum" de la misma, ahora bien, como quiera que la actora, no obstante la fundamentación jurídica de su pretensión, se ha limitado a impugnar los apartados 2, 6.1.i) y 7 y en el petitum de su demanda -límite de la congruencia de la sentencia y marco delimitador de la actuación jurisdiccional postulada- solicita, única y exclusivamente, que se declare la nulidad de los precitados apartados, deberemos ceñir nuestro pronunciamiento, no sin dejar de reconocer el contrasentido jurídico que supone, a declarar la nulidad de los apartados impugnados".
El recurso de casación que resolvemos lo interpone frente a la Sentencia de instancia la Comunidad de Madrid que plantea tres motivos. El primero de ellos por infracción del apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción "por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia" y alega falta de motivación de la Sentencia y cita como vulnerados los arts. 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Dice que la Sentencia no se refiere a qué aspectos de la circular producen efectos ad extra de modo que se le pueda considerar como una disposición general.
En opinión de la recurrente la Sentencia que niega que la Circular 1/2002 impugnada sea tal y que considera que es una disposición general no concreta por qué tiene esa naturaleza, o, lo que es lo mismo, no concreta los efectos ad extra que la hacen acreedora de la condición de reglamento a juicio de la Sala sentenciadora.
El motivo no puede estimarse. La motivación de la Sentencia es un mandato constitucional ineludible que los Tribunales no pueden obviar en ningún caso y así resulta del art. 120.3 de la Constitución Española "las Sentencias serán siempre motivadas" y el mismo se plasma en la Ley de Enjuiciamiento Civil art. 218.2 que expresa como deberá efectuarse esa motivación en estos términos: "Las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón". Por el contrario la cita que efectúa el motivo del Art. 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial nos parece inadecuada toda vez que ese precepto nada tiene que ver con la motivación de la Sentencia sino con el modo en el que la misma se estructura debiendo contener "un encabezamiento, en párrafos separados y numerados, los antecedentes de hecho, hechos probados, en su caso, los fundamentos de derecho y, por último, el fallo".
La motivación antes que cualquier otra cosa busca no producir indefensión en la parte a la que perjudique la Sentencia, para de ese modo permitir el recurso que corresponda frente a la misma, de forma que el mismo se pueda articular frente a las razones que justifiquen la decisión alcanzada.
Pues bien el argumento que en este supuesto se utiliza para decir que la Sentencia no está motivada cae por su base desde el momento en que la Sentencia se centra en los fundamentos cuarto, quinto y sexto en el contenido de la denominada Circular y, sobre todo, cuando en el quinto reitera lo afirmado en el segundo de que se trata de una disposición general y razona en el tercero de los párrafos del fundamento quinto por qué tiene esa naturaleza.
Los dos motivos restantes se articulan acogiéndose ambos al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
El segundo alega la aplicación indebida del art. 21 de la Ley 30/1992 porque la Administración trata con la Circular recurrida de ordenar la denominada visita médica que los representantes de los laboratorios farmacéuticos realizan periódicamente a los médicos en los distintos centros sanitarios en los que prestan sus funciones para darles a conocer sus productos y lo hace en el ámbito interno del servicio, de ahí que se trate de una Circular y no de una disposición general, y en su texto la Circular respeta tanto la Ley del Medicamento como el Real Decreto 1416/1994, de 25 de octubre, por el que se regula la publicidad de los medicamentos de uso humano. Y el tercero de los motivos con igual amparo que el anterior alega infracción de la Jurisprudencia aplicable en esta materia.
En cuanto a estos últimos motivos la recurrente en la instancia opone que la Circular afecta a terceros e impone sanciones de modo que su ámbito excede con mucho del que sería propio de aquélla hasta convertirla en una disposición general.
Los dos motivos pueden resolverse conjuntamente y ambos han de rechazarse. La Sentencia que considera que estamos en presencia de una disposición general anula la misma porque fue dictada por órgano manifiestamente incompetente para ello como es la Dirección General de Sanidad y Productos Sanitarios y ello porque el art. 41.d) de la Ley de la Comunidad de Madrid 1/1983, de 13 de diciembre, atribuye a los Consejeros el ejercicio de la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones y dictar circulares e instrucciones. La Sentencia se ajusta por tanto a la legalidad vigente cuando anula parcialmente la Circular 1/2002, al carecer de competencia la Dirección General de Sanidad y Productos Sanitarios, y el resultado hubiera sido el mismo tanto si se tratase de una Circular como de una disposición general como entendió la Sentencia, puesto que en ambos supuestos el órgano competente era el Consejero, único órgano que ostenta la potestad reglamentaria en el ámbito de las competencias de la Consejería.
Al desestimarse el recurso extraordinario de casación interpuesto por la Administración recurrente procede hacer expresa condena en costas a la misma de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
No ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 4505/2005 interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, de ocho de junio de dos mil cinco que estimó el recurso contencioso administrativo núm. 53/2003 interpuesto por la representación procesal de la Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica (Farmaindustria) contra los apartados 2 (visita médica) 6.1.i) (facultades del supervisor general de promoción de los medicamentos en orden a la aprobación o suspensión de estas actividades) y 7 (evaluación, seguimiento y control de las actividades de promoción de medicamentos en los centros) de la Circular 1/2002, de 25 de noviembre, de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Madrid sobre ordenación de la visita médica y otras actividades de promoción de medicamentos en la Red Sanitaria Única de Utilización Pública de la Comunidad de Madrid, que confirmamos y todo ello con expresa condena en costas a la Administración recurrente con el límite establecido en el fundamento de Derecho quinto de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
