STS, 2 de Octubre de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:6398 |
| Procedimiento | D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 8.068/1996, interpuesto por DON Vicente , DON Carlos María , DON Jesús Luis y DON Pedro Jesús , representados por el procurador don Enrique de Antonio Viscor y asistidos por el letrado don Jesús Monfort Ferrer, contra la sentencia de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 237/1994, sobre sanción de multa por la situación económico patrimonial de los estados financieros de la DIRECCION000 de Tuejar; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por DON Vicente , DON Carlos María , DON Jesús Luis y DON Pedro Jesús contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 21 de diciembre de 1989, y su confirmación en reposición por resoluciones de fechas 6 de junio de 1990, por la que se impuso a los anteriores señores tres sanciones de multa de 100.000 pesetas, todas ellas previstas en el artículo 8º del Real Decreto 2.860/1978.
Notificada dicha sentencia a las partes, por dichos ex-cargos de la DIRECCION000 de Tuejar se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 4 de octubre de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, por la representación de los recurrentes se formuló, en fecha 28 de octubre de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual se expuso, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver el objeto de la litis, los siguientes motivos de casación: incumplimiento del principio de reserva de ley en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración por rango insuficiente del Real Decreto 2.860/1978 y ausencia de firmeza del acto administrativo por estar viciado de nulidad. Terminando por suplicar a la Sala sentencia por la que, estimando los motivos aducidos, anule la recurrida, así como, consecuentemente, la resolución administrativa objeto del recurso contencioso administrativo formulado ante la Audiencia Nacional.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 22 de enero de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 30 de enero de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la que en el mismo se impugna, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 22 de mayo de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de septiembre del corriente, en que tuvo lugar.
Es objeto de la presente casación la sentencia de la Audiencia Nacional confirmatoria de la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 21 de diciembre de 1989, en la que se impuso a DON Vicente , en su condición de ex-Presidente del Consejo Rector de la DIRECCION000 de Tuejar, así como a los ex-miembros del referido Consejo Rector, DON Carlos María , DON Jesús Luis y DON Pedro Jesús , la siguientes sanciones, todas ellas previstas en el artículo 8º del Real Decreto 2.860/1978: a) multa de 100.000 ptas. a cada uno de ellos por su participación en los hechos relativos a la falta de reflejo fiel de la verdadera situación económico patrimonial en los estados financieros de la Caja; b) multa de 100.000 ptas. a cada uno de ellos por su participación en los hechos relativos a la indebida clasificación de los riesgos y consiguiente déficit del fondo especial para insolvencias; c) multa de 100.000 ptas. a cada uno de ellos por su participación en los hechos relativos al déficit de recursos propios.
Dicha sentencia fundamentó su resolución, frente a las pretensiones y alegaciones de violación del principio de reserva de ley formuladas por los actores, en la suficiente cobertura legal que la Ley General de Cooperativas 52/1974, de 19 de diciembre, y el Real Decreto 2.860/1978, de 3 de noviembre, proporcionan a la resolución sancionadora, a la vista de la doctrina sentada por la sentencia nº 11, de 8 de abril de 1981, del Tribunal Constitucional, al tratarse de la aplicación de normas jurídicas preconstitucionales, respecto de las cuales no es aplicable tal principio.
Existe jurisprudencia reiterada y reciente -sentencias de fechas 17 de marzo de 1.993, 2 de julio de 1.997, 9 de diciembre de 1998, 19 de febrero de 1999 y, concretamente, la sentencia de la Sección 1ª de esta Sala de fecha 3 de mayo de 1.993, dictada en el recurso extraordinario de revisión nº 1.361/1991- que declara que el Real Decreto 2.860/1978, a cuyo amparo se impusieron a los recurrentes las sanciones a que hemos hecho referencia, infringe el principio de legalidad, en su aspecto material, de forma grave y manifiesta. La doctrina recogida en dichas sentencias puede resumirse de la siguiente forma:
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) El principio tradicional del Derecho Penal «nullum crimen, nulla poena sine lege» se halla en la actualidad incorporado al artículo 25.1 de la Constitución, también aplicable, con ciertas limitaciones, a las sanciones administrativas, en su doble vertiente de «lex previa y lex certa», es decir, estableciendo una doble garantía: una de orden material, que exige una previa determinación de los hechos o conductas constitutivos de infracción y de la sanción que corresponde a cada uno de ellos; otra de orden formal, requiriendo el suficiente rango en las normas sancionadoras, que se traduce en el principio de reserva de ley, ciertamente atenuado cuando se trata de normas anteriores a la Constitución, en las llamadas situaciones de sujeción especial o cuando haya una remisión a normas reglamentarias siempre que en la ley estén suficientemente determinados los elementos de la conducta ilícita -sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de enero y 7 de abril 1.987, 8 de junio de 1.988, 6 de febrero y 21 de diciembre de 1.989, 29 de marzo, 15 de noviembre y 17 de diciembre de 1.990, 17 de octubre de 1.991, y las de la Sala Primera núms. 93 y 95, ambas de 11 de junio de 1.992, y, más recientemente, la sentencia de esta misma Sala del Tribunal Supremo de 8 de enero de 1.998-.
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) No debe estimarse que el Real Decreto 2.860/1978, de 3 noviembre, esté sujeto a la reserva de ley por tratarse de una norma sancionadora anterior a la Constitución -sentencias del Tribunal Constitucional, entre otras, de 21 de diciembre de 1.989 y 29 de marzo de 1.990-.
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) No cabe llegar a la misma conclusión en lo que se refiere a la exigencia de orden material relativa a una previa determinación de las infracciones y de las sanciones que corresponden a las mismas, puesto que: A) En cuanto a los sujetos responsables, el art. 8.1 del referido Real Decreto establece las sanciones imponibles a las entidades de crédito, miembros del Consejo Rector y Dirección de la Cooperativa, sin concretar qué infracciones son imputables a unos u otros, ni si lo pueden ser a varios órganos o personas. B) En cuanto a la tipificación de las infracciones, pues si el artículo 8.2 enumera las infracciones graves y muy graves, desde el momento en que el párrafo primero establece que serán sancionables las actuaciones que no se acomoden a las normas del presente Real Decreto, a las disposiciones que lo desarrollen y, en general, a las reglas de observancia obligatoria establecidas o que se establezcan, en cuyo genérico precepto quizá se pretendió incluir las calificables de leves, pero, en todo caso, con una total indeterminación de esas otras posibles infracciones. C) Sobre todo, en cuanto a la sanción imponible, ya que el artículo 8.2 dispone que la determinación de la sanción aplicable se realizará en función de la gravedad de la infracción, apreciando todas las circunstancias que concurran en cada caso, con absoluta indefinición de la sanción aplicable a cada tipo de infracción, cuya determinación queda pues al arbitrio del órgano sancionador.
Con base en los criterios anteriormente expuestos, procede estimar el primer motivo formulado por los recurrentes y, en consecuencia, el presente recurso de casación. Frente a la anterior conclusión no cabe oponer que se están aplicando normas preconstitucionales, porque en relación con el principio de reserva de ley en su aspecto material (lex certa), su existencia es consustancial al ámbito punitivo y sancionador, producto de una larga y profunda elaboración dogmática de vigencia secular, que la Constitución se limitó a elevarlo al rango de derecho fundamental para darle una mayor protección a través de la vía de amparo. Por consiguiente, como se desprende de la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1983, de 2 de noviembre, y señala la doctrina, no puede decirse que este principio, implícito en el artículo 25.1 de la Constitución, sea definido por primera vez en ella, sino que venía acuñado desde los mismos inicios de la codificación penal, y formaba parte integrante y sustancial del ordenamiento preconstitucional, constituyendo presupuesto necesario para que el principio de legalidad pueda cumplirse de manera efectiva, ya que con él se evita que las autoridades sancionadoras puedan a su arbitrio definir comportamientos típicos e imponer sanciones discrecionalmente.
Por todo lo razonado debe estimarse la casación y, dado que frente al Tribunal "a quo" fue planteado el debate en idénticos términos, debe igualmente estimarse el recurso contencioso-administrativo allí formulado, con anulación de las resoluciones impugnadas que impusieron sanciones de multa a los actores.
No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por DON Vicente , DON Carlos María , DON Jesús Luis y DON Pedro Jesús contra la sentencia de fecha 12 de diciembre de 1995, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 237/1994; y estimamos el recurso contencioso administrativo 237/1994, anulando por contraria a derecho la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 21 de diciembre de 1989 por la que se impusieron diversas sanciones a los aquí recurrentes; sin expresa condena en las costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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