STS, 31 de Diciembre de 2002
| Ponente | Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2002:8960 |
| Número de Recurso | 2615/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 31 de Diciembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Diciembre de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2615/1997, interpuesto por don Francisco , representado por el procurador don IGNACIO CUADRADO RUESCAS y asistido por letrado, contra la Sentencia nº 872, dictada el 6 de noviembre de 1996 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en recurso nº 1454/1993 sobre sanción de cierre.
Se ha personado, como parte recurrida, LA ADMINISTRACIÓN, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. IGNACIO CUADRADO RUESCAS, en nombre y representación de D. Francisco , contra la resolución del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado de 30-XI-92, confirmada en alzada por resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 12-7- 93, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico. Sin costas.".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don IGNACIO CUADRADO RUESCAS, en representación de don Francisco . En el escrito de interposición, tras alegar los motivos que estima conducentes a su pretensión, pide a esta Sala que "previos los trámites oportunos, lo estime, revocando dicha resolución, y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo planteado, y se declare no ser conforme a derecho la resolución recurrida, anulando totalmente el acto, declarando la prescripción de la infracción, y acordando la reposición en el cargo de Administrador de Loterías al frente de la número NUM000 de las de Valencia a mi mandante, e indemnizando al mismo en la cantidad que resulte acreditada en trámites de ejecución de sentencia, en función de las bases expuestas en la demanda de este recurso, con expresa imposición de costas a la administración demandada.".
El Abogado del Estado se ha opuesto al recurso de casación, solicitando de la Sala "dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA.".
Mediante Providencia de 9 de octubre de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de diciembre de 2002, en que han tenido lugar.
La Sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo de don Francisco contra la resolución del Organismo Nacional de Loterías del Estado (ONLAE) de 30 de noviembre de 1992 por la que se le sancionó con el cese definitivo como titular de la Administración de Loterías nº NUM000 de Valencia y se acordó el cierre definitivo de la misma. Dicha decisión, que tiene origen en el descubierto detectado en esa Administración y que ascendió, finalmente, a 10.025.250 pesetas, descansa en la consideración de que el actor no había llevado los controles necesarios en su Administración ni se había conducido con la diligencia de un buen padre de familia en el desempeño de sus tareas al frente de la Administración de Loterías y se sostiene en los artículos 4 d) y e), 15.1 e) y f) y 15.2 del Real Decreto 1082/1985, de 11 de junio, por el que se regula la Clasificación, Provisión, Funcionamiento, Traslado, Transmisión y Supresión de las Administraciones de la Lotería Nacional, y en los artículos 202 y 302 de la Instrucción General de Loterías (IGL), aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956.
Los hechos consistieron, en sustancia, en lo siguiente. En inspección practicada el 14 de julio de 1992 se comprobó la existencia de un descubierto de 17.156.250 pesetas. Por esa causa se procedió a la retirada de efectos y caudales y al cierre cautelar de la Administración. Además, de acuerdo con el artículo 202 de la IGL se requirió al actor para que en el plazo de 5 días repusiera el importe de ese descubierto. Tras el ingreso que el Sr. Francisco hizo en días posteriores y las facturas de billetes devueltos, el descubierto se redujo a 9.501.500 pesetas, si bien en la liquidación definitiva se estableció en 10.025.250 pesetas. La Compañía Española Aseguradora de Crédito y Caución S.A. la repuso en virtud de la fianza con ella constituida.
Por lo demás, desde el primer momento el recurrente adujo en su descargo la actuación de uno de los vendedores autorizados como determinante de esta situación. Y, efectivamente, fue condenado tal vendedor por apropiación indebida de 2.200.000 pesetas.
La Sala de instancia no apreció las irregularidades procedimentales denunciadas por el actor, ni entendió que se le hubiera puesto en una situación de indefensión. Se limitó a constatar que, si bien no consta en el expediente la resolución por la que se acordó en el primer momento el cierre cautelar de la Administración, como quiera que tal medida no fue recurrida en su momento, no es preciso entrar ahora en ese defecto formal, ya que lo que en este proceso se enjuicia es la sanción mencionada, que se impone en virtud del procedimiento incoado por resolución de 28 de julio de 1992. A partir de ahí comprobó la existencia del descubierto y que la actuación delictiva del vendedor que se apropió de 2.200.000 pesetas no era suficiente para explicarlo, ya que su importe es ciertamente muy superior a esa cifra. También señaló que no se había repuesto en los cinco días la cantidad que faltaba y que lo terminó haciendo Crédito y Caución. En fin, entendió improcedente concluir que todo lo anterior solamente supone una falta leve de retraso en la rendición de cuentas, como pretendía subsidiariamente el recurrente, y rechazó sus alegaciones sobre la inexistencia de reiteración en la conducta del sancionado, ya que esa circunstancia no ha sido considerada por la Administración al resolver. En suma, la Administración, para la Sala sentenciadora, aplicó correctamente los preceptos invocados.
El recurso de casación contiene dos motivos, cada uno de los cuales se descompone en una pluralidad de razones por las que, a juicio del actor, la Sentencia de la Sala de Madrid ha de ser anulada. Veamos.
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Invocando el número 3º del apartado 1 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, sostiene que se dan las siguientes infracciones: 1) de su artículo 68.1, pues el Abogado del Estado ha tardado seis meses en contestar la demanda y, pese a denunciarlo la parte, la Sala no acogió su petición de que se le tuviera por decaído en ese trámite y se dictara Sentencia de conformidad con lo pedido en la demanda; b) de su artículo 77 y del artículo 249 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues se han incumplido sistemáticamente los plazos procesales en su perjuicio desconociendo el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas; c) del artículo 61.3 de la Ley Jurisdiccional, ya que, pese a haberlo solicitado, el tribunal no atendió a la petición de que se completara el expediente; d) de su artículo 92, porque la Sala de instancia no ha resuelto los recursos de súplica interpuestos; e) del artículo 80, porque no se ha pronunciado sobre la legalidad del cierre cautelar de la Administración del recurrente, ni sobre la prescripción de la infracción.
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Y, al amparo del número 4º del mismo apartado y artículo, entiende que ha habido infracción: f) del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción, pues no se ha tenido presente que entre las alegaciones del actor a la propuesta de resolución (26 de agosto de 1992) y la resolución sancionadora (30 de noviembre de 1992) han transcurrido cinco meses (sic), es decir, más de los dos cuyo transcurso sin actividad de la Administración produce, conforme al Código penal entonces vigente y a falta de una norma específica, la prescripción, lo que, según dice, ya se alegaba tácitamente en el recurso de alzada y su desconocimiento por la Sala lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva; g) del artículo 134.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues el procedimiento no se ha incoado mediante providencia del órgano competente, ya que no existe resolución que lo ordene dado que no es bastante el acta de retirada de efectos y caudales de 14 de julio de 1992; h) del artículo 135.1 de la misma ley, ya que el cierre cautelar acordado el 14 de julio de 1992 es el verdadero acto inicial del expediente, lo que es ilegal, del mismo modo que lo es la duplicidad de expedientes que denuncia así como la falsedad que aprecia de las firmas del Gerente del ONLAE; i) del artículo 72.1, siempre de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque las medidas cautelares han de adoptarse en el seno del procedimiento y no antes de su comienzo y como esto último es lo que ha sucedido en este caso hay, también, infracción del artículo 47.1 c): se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento, lo que es causa de nulidad; j) del artículo 202 IGL pues no se ha concretado la cuantía del descubierto hasta un momento posterior, bien avanzado el procedimiento, ni consta en el expediente lo que paga efectivamente Crédito y Caución, lo cual le lleva a afirmar que no se ha confirmado nunca el descubierto; k) del artículo 15.1 f) del Real Decreto 1082/1985 porque ha sido aplicado indebidamente: no está acreditado el descubierto, no se ha probado la culpabilidad del actor, no hay reiteración en su conducta, la infracción está prescrita y el dinero se ha devuelto, aunque haya sido por un tercero en beneficio del recurrente.
A la vista del planteamiento que se acaba de resumir, conviene que examinemos en primer lugar las objeciones dirigidas al procedimiento judicial, para luego afrontar los argumentos que se refieren a las infracciones del ordenamiento jurídico.
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Aunque en el escrito de interposición se desgrana una variedad de alegaciones, cabe afirmar que no se observa en la tramitación del expediente la existencia de irregularidades que hayan originado al actor la indefensión que afirma. En realidad, ha conocido en todo momento y desde el primer instante la razón del proceder de la Administración y los distintos pasos que iba dando. Hasta tal punto ha sido así que ha ido expresando cuanto a su defensa ha considerado conveniente y de ello hay constancia en el expediente. Empezando por la misma actuación inspectora del 14 de julio de 1992, ocasión en la que firma el acta de retirada de efectos y caudales y refleja en ella su desacuerdo en relación con el descubierto. Posteriormente, formulará pliego de descargo y alegará a la propuesta de resolución.
En cuanto a los plazos, en lo que se refiere a la contestación a la demanda, lo cierto es que la Sala de instancia acogió en un primer momento la pretensión del actor, pero, después, invocado por el Abogado del Estado el artículo 121 de la Ley de la Jurisdicción y dándose la circunstancia en él prevista, actuó conforme a Derecho al tenerla por presentada. Y, respecto a los demás, es claro que para determinar si se ha producido la dilación indebida que la Constitución proscribe, hay que tener en cuenta, entre otras cosas, la duración media de los procesos de la misma naturaleza que el presente. Atendiendo a ese dato, no cabe entender que haya habido tal dilación, pues se ha desenvuelto en parecidas condiciones temporales a los demás.
No es cierto que el recurrente haya tenido que presentar sus conclusiones sin conocer la contestación a la demanda del Abogado del Estado. Al contrario, conoció los argumentos con los que éste pidió a la Sala la desestimación del recurso. En el propio escrito de conclusiones del Sr. Francisco , alegación tercera, página 2, 184 vuelta de los autos, así se reconoce. Y el que esa contestación fuera tenida por improcedente por la Sala en un primer momento, en cuanto extemporánea, en decisión que, según se ha dicho, fue posteriormente revocada, y que, por eso, el Abogado del Estado presentara por segunda vez su contestación cuando ya había formulado sus conclusiones el actor, no cambia las cosas, ya que esta segunda contestación es idéntica a la primera.
En fin, por lo que hace al expediente administrativo, la verdad es que en él obran los documentos y datos necesarios y que no hay ningún elemento que permita sostener esa duplicidad a la que alude el recurrente, ni la falsedad de las firmas que aduce. Y en cuanto a la falta de respuesta judicial a las peticiones de la parte, hay que decir que la ha habido. Lo que pasa es que la Sala territorial no estaba obligada a aceptar lo que se le pedía: lo hizo cuando lo entendió procedente y no accedió a ello cuando juzgó que no lo era. Pero, expresa o tácitamente, se ha manifestado sobre lo que se ha pedido. En particular, sobre el cierre cautelar y su significación en el contexto del litigio, lo ha hecho en la Sentencia.
Por lo que hace a la prescripción, la parte, pese a lo que manifiesta en el escrito de interposición, no la alegó ni en el recurso de alzada ante la Administración, ni en su demanda, ni en las conclusiones. De ahí que no pueda tacharse de incongruente una Sentencia que no se pronuncia sobre lo que no se le ha planteado. En realidad, estamos ante una cuestión nueva sobre la que no hemos de pronunciarnos si no es para recordar que, dirigiéndose el recurso de casación contra la Sentencia de instancia, para asegurar que en ella se lleva a cabo una interpretación correcta del ordenamiento jurídico, nuestro enjuiciamiento se limita a comprobar si, en el marco de los motivos señalados en el artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, ha resuelto conforme a Derecho las pretensiones formuladas por las partes en la instancia. Pero no nos permite conocer de alegaciones que, pudiendo haber sido planteadas entonces, no se sometieron al juicio del tribunal que en ella intervino.
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Entramos así en el segundo bloque de argumentos. A propósito de ellos, resuelto ya lo que se refiere a la prescripción, procede desestimar las restantes alegaciones del actor.
El procedimiento sancionador, tal como dice la Sentencia recurrida, se inicia, no con el cierre cautelar, sino con la resolución de 28 de julio de 1992. Y ese cierre cautelar es una medida preventiva que responde a la lógica de la IGL cuyo artículo 201 ordena la suspensión del administrador si en las visitas de inspección se detectase déficit o hubiese motivos fundados de desconfianza respecto de él. Por lo demás, es claro que no se da el supuesto del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (el procedimiento se incoa por órgano competente y se observan en el mismo la formalidades necesarias), ni es verdad que no conste la cifra a la que asciende el descubierto. Se conoce desde el principio y, cuando se formula el pliego de cargos, ya se ha ajustado su importe en 9.501.500 pesetas, careciendo de relevancia a los efectos de afirmar su existencia que, más tarde, se comprobara que se elevaba a 10.025.250 pesetas o que pudiera haber algún error en 25.000 pesetas más o menos. Lo que cuenta es que existe un descubierto de más de nueve millones de pesetas. De ahí que se de el presupuesto requerido por el artículo 202 de la IGL.
También se ha aplicado correctamente el artículo 15.1 e) y f) del Real Decreto 1082/1985 ya que es indudable que, más allá de la dimensión económica del descubierto, salvada por la fianza de Crédito y Caución, su existencia perjudica al ONLAE. Al igual que lo es que el actor no se ha conducido con la diligencia que cabe esperar de quien está al frente de una Administración de Loterías. Y de la actuación delictiva de un vendedor autorizado no cabe extraer la conclusión de que el administrador no es responsable desde el momento en que la cantidad indebidamente apropiada -2.200.000 pesetas- queda muy lejana de la que faltaba en la Administración nº NUM000 de Valencia.
En conclusión, se daban las circunstancias previstas por las normas invocadas en la resolución recurrida para aplicar la sanción impuesta. Por eso, la Sala de instancia la encontró conforme a Derecho y desestimó el recurso contencioso-administrativo y nosotros debemos desestimar ahora el recurso de casación porque la Sentencia recurrida se ajusta al ordenamiento jurídico.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 2615/1997, interpuesto por don Francisco contra la sentencia nº 872, dictada el 6 de noviembre de 1996, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso 1454/1993, e imponemos al recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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