STS, 15 de Junio de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja se ha seguido el recurso nº 1303/2002, promovido por LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, siendo partes recurridas la ASOCIACIÓN RIOJANA DE EMPRESARIOS DE BARES, CAFETERÍAS Y RESTAURANTES, (CARBACARES), LA FEDERACIÓN RIOJANA DE ASOCIACIONES DE MÁQUINAS RECREATIVAS (FAMAR), Y LA ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS DE LA RIOJA (ASEMAR RIOJA), contra el Decreto que aprueba el Reglamento de Máquinas de Juego de la Rioja.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 15 de noviembre de 2.001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Que debemos estimar y estimamos, el recurso contencioso Administrativo interpuesto contra el Decreto número 41/2.000, de 28 de julio, de la Consejería de Hacienda de la Rioja, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas de Juego de La Rioja (B.O.R número 96, de 1 de agosto) a nombre de la Asociación Riojana de Empresarios de Bares, Cafeterías y Restaurantes (ARBACARES), y por lo tanto entendemos el mismo no ajustado a Derecho en la redacción de sus artículos 47 y 48, por lo que procedemos a su anulación. Sin imposición de costas".

Notificados dichos autos a las partes por la representación del GOBIERNO DE LA RIOJA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de febrero de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 25 de marzo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia: "casando y anulando dicha sentencia en los pronunciamientos señalados, dejándola sin efecto dictándose otra en su lugar por laque se declare la conformidad a derecho de los artículos 47, apartados 1, 3 y 4 y artículo 48 apartados 1, 2, 3 y 4 del Decreto 41/2000, de 28 de julio, que aprueba el Reglamento de Máquinas de Juego de La Rioja".

En escrito de fecha 21 de mayo de 2.002 la representación de la Asociación Riojana de Empresarios de Bares, Cafeterías y Restaurantes (ARBACARES) presenta escrito oponiéndose al recurso de casación presentado aduciendo como causa de inadmisibilidad no haber justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada (artículo 89.2 de la LRJCA) y en carecer manifiestamente de fundamento (artículo 93.2.d) de la LRJCA). Por providencia de esta Sala Tercera, se concede un plazo de diez días a las partes para que aleguen sobre las causas de inadmisión aducidas. Lo que hace la Comunidad Autónoma de la Rioja en escrito de fecha 13 de octubre de 2.003. Con fecha 5 de febrero de 2.004, la Sala Tercera dicta Auto por el que se ACUERDA: Declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra la sentencia de 15 de noviembre de 2.001, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso número 352/00, y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Sexta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos". Por providencia de fecha 4 de mayo siguiente se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ASOCIACIÓN RIOJANA DE EMPRESARIOS DE BARES, CAFETERÍAS Y RESTAURANTES, (CARBACARES), LA FEDERACIÓN RIOJANA DE ASOCIACIONES DE MÁQUINAS RECREATIVAS (FAMAR), Y LA ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS DE LA RIOJA (ASEMAR RIOJA), para que en el plazo de treinta días, formalice su escrito de oposición al recurso, lo que hizo en ésta última escrito de fecha 23 de junio siguiente, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia: "por la que con desestimación íntegra del recurso confirme en todos sus extremos la sentencia objeto de la impugnación y en su consecuencia de declaración de no conformidad a derecho de los artículos 47 y 48 del Decreto 41/2000 de la Comunidad Autónoma de la Rioja, todo ella con expresa imposición de costas a la recurrente si hubiere lugar".

Por providencia de 10 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de junio en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugnan en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de La Rioja dictó en fecha de 15 de noviembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 352/2000, por medio de la cual se estimó el recurso formulado por la representación de la ASOCIACIÓN RIOJANA DE EMPRESARIOS DE BARES, CAFETERÍAS Y RESTAURANTES (ARBACARES) contra el Decreto nº 41/2000, de 28 de julio, de la Consejería de Hacienda y Economía de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas de Juego de la Rioja; anulando los artículos 47 y 48 del mismo por no entenderlos ajustados a Derecho.

Como decimos, la Sala de instancia estimó ---en realidad, parcialmente (pues no anula el artículo 49 del Reglamento expresado, también invocado en el suplico de la demanda)--- el recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados, y, se basó para ello, por lo que aquí interesa, y en relación con el aspecto anulado, en la siguiente argumentación:

1. Que la Ley 5/1999, de 13 de abril, de Juego y Apuestas de La Rioja "a juicio de la Sala establece las siguientes pautas en relación con la instalación de máquinas en establecimientos de hostelería: 1º) Los establecimientos deberán contar con una autorización expresa y estar inscritos en el Registro General del Juego, inscripción que lo es por un período de cinco años, renovable; 2º) Podrán ser autorizados para la instalación de un máximo de tres máquinas de juego, dos de las cuales podrán ser del tipo «B» en los términos que reglamentariamente se establezcan; 3º) Si pretenden disponer de máquinas tipo «B», deberán obtener la correspondiente autorización de instalación, la cual habilitará la instalación de este tipo de máquinas de una empresa operadora, siendo el plazo máximo de tres años, renovables".

2. Que "sin embargo, el Decreto 41/2000, en su artículo 47 (cuya dicción se transcribe en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia), como efectivamente dice la actora, define la «autorización de instalación» en su punto 1º, atribuyendo a la empresa operadora la facultad de realizar la solicitud y reservando un papel secundario al «establecimiento de hostelería», el cual debe haberse limitado a acordar con la empresa operadora, previamente, en nombre propio o mediante representante, reflejándose lo anterior en documento privado que «...dicha operadora cuenta con la aprobación para la instalación de máquinas en su local".

3. Por ello, a juicio de la Sala, "se desprende que existen dos tipos de autorizaciones que se confunden: la autorización para que un establecimiento de hostelería tenga máquinas de juego (cuya alusión en la Ley 5/1999, artículo 18, se cohonesta con lo previsto en el Real Decreto 41/2000, Capitulo II, Registro General del Juego de la Rioja, Sección Tercera, Inscripción de establecimientos, artículo 28, -en relación con su precedente el artículo 27-, Solicitud de inscripción de establecimientos de hostelería y afines que se concede por un período de cinco años renovable y otra autorización denominada de «instalación» que regula el Real Decreto 41/2000, en su artículo 47 y cuya solicitud es potestad de una empresa operadora y que el articulo 48.1 le otorga una vigencia de tres años desde la fecha de otorgamiento. La disfunción entre las normas proviene de la redacción del artículo 18 de la Ley 5/1999, el cual dice en su punto 2º: «Los establecimientos que pretendan disponer de máquinas de tipo «B» deberán obtener la correspondiente autorización de instalación, la cual habilitará la instalación de este tipo de maquinas de una empresa operadora. Se concederán por un período máximo de tres años renovables», es decir, se da a entender que son ellos los que la deberán obtener, mediante su solicitud, cosa que luego contradice el Real Decreto".

4. En consecuencia, y "como conclusión, efectivamente la Sala muestra su acuerdo con la demandante cuando dice que el Real Decreto supera la dicción legal en cuanto a que la autorización de instalación la debe obtener la empresa operadora y no el establecimiento de hostelería, según la previsión de la Ley.

   Ello supone, precisamente, invertir los términos que hoy existen en el Real Decreto 41/2000, puesto que quien debe, una vez inscrito como establecimiento de hostelería en el Registro General de Juego de la Rioja, solicitar la autorización de instalación es el propio establecimiento de hostelería, que, en su caso debería haber negociado con una empresa operadora, única que puede prestar el servicio, debido a lo fijado por la Ley 5/1999, artículo 24.1: «La explotación de máquinas de juego en los locales autorizados sólo podrá llevarse a cabo por empresas operadoras, las cuales habrán debido cumplir lo establecido también en el Capítulo II, Registro General del Juego de la Rioja, Sección Segunda: Inscripción de empresas de máquinas de juego, artículos 20 a 26".

5. Por todo ello, "quedan afectados por el vicio, no diríamos de extralimitación legal, sino antes bien, de confusión de las relaciones jurídicas que se definen en la norma y, consecuentemente deben volver a redactarse los artículos 47 y 48".

Contra la sentencia que aquí nos concierne, de 15 de noviembre de 2001, se ha interpuesto recurso de casación promovido por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA en el cual se esgrimió un único motivo de impugnación, articulándolo ---erróneamente--- al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia; error, que fue entendido por la Sala "como error material de transcripción, pues el contenido del recurso se fundamenta efectivamente en la infracción de las normas reguladoras de la sentencia", y que dio lugar a su admisión como si hubiera sido formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA.

En síntesis, en el motivo de casación se impugna la sentencia por cuanto la misma procedió a decretar la íntegra nulidad de los dos artículos de referencia (47 y 48 del Decreto 41/2000, de 28 de julio), los cuales se componen por cuatro apartado (el 47) y por cinco (el 48), considerando, sin embargo, la Comunidad Autónoma recurrente que la extensión anulatoria de la sentencia de instancia debió limitarse al apartado 2 del artículo 47 y apartado 5 del 48, debiendo, en consecuencia dictarse sentencia por la que se declare la conformidad a derecho de los artículos 47, apartados 1, 3 y 4, y artículo 48, apartados 1, 2, 3 y 4 del mencionado Decreto 41/2000.

La fundamentación del motivo se centra en la falta de motivación de la sentencia de instancia por cuanto, según se expresa, la misma motiva la anulación de los apartados señalados procediendo incomprensiblemente a la anulación íntegra de los mismos, sin ajustarse, por ello, a las reglas de la lógica y la razón que expresamente recoge el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y citando, igualmente como infringido el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Hemos de reproducir, en su integridad, ambos preceptos:

Artículo 47: Autorización de instalaciones.

"1. La autorización de instalación es el documento administrativo que habilita la instalación de máquinas de tipo «B» y «C» en un establecimiento debidamente inscrito por una única empresa operadora.

2. La empresa operadora solicitará la autorización de instalación, en modelo normalizado que apruebe mediante Resolución la Dirección General de Tributos, acompañando del documento privado con el titular del establecimiento o de sus representantes legales, por el cual dicha operadora cuenta con la aprobación para la instalación de máquinas en su local.

3. Comprobada la solicitud y los requisitos de los titulares, la Dirección General de Tributos expedirá la autorización de instalación por triplicado ejemplar en impreso normalizado que se acompaña como Anexo VI, contendrá al menos los siguientes datos:

   1. Nombre o razón social, domicilio y Número de Identificación Fiscal del titular del establecimiento.

   2. Nombre comercial, domicilio y número de inscripción en la Sección de Establecimientos del Registro.

   3. Nombre o razón social, domicilio, número de Identificación Fiscal y número de inscripción en la Sección de Empresas operadoras del Registro.

   4. Fecha y vigencia de autorización.

4. No podrá solicitarse una nueva autorización de instalación hasta la extinción de la anterior, ni en tanto no se hubiera obtenido previamente la inscripción de sus titulares en la respectivas Secciones del Registro General del Juego.

   Artículo 48. Vigencia.

   "1. La autorización de instalación, que se otorgará para un específico establecimiento y una determinada empresa operadora, tendrá una vigencia de tres años desde la fecha de su otorgamiento, salvo que se origine la pérdida de validez por las causas previstas.

2. Finalizado el período de validez, y siempre que se mantengan las mismas circunstancias por las que se otorgó la autorización inicial, se efectuará una prórroga automática por un año, salvo que durante los dos meses anteriores a su vencimiento se solicitara una nueva autorización o su renovación ante el órgano competente.

3. La autorización de instalación podrá ser renovada por períodos sucesivos iguales, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en el momento de su solicitud, conforme al procedimiento descrito en el artículo anterior.

4. Los cambios de titularidad del establecimiento o de las máquinas que se produzcan durante la vigencia de la autorización de instalación no serán causa de extinción, quedando el nuevo titular subrogado en los derechos y obligaciones contraídos por el anterior.

   Una vez efectuado la inscripción en la Sección de Establecimientos del Registro, la Dirección General de Tributos expedirá la autorización de instalación con los datos del nuevo titular, conservándose el anterior período de validez.

5. En el supuesto de que el titular del establecimiento contara con autorización de instalación y no solicitara la renovación de la inscripción, el órgano administrativo competente no concederá ninguna otra autorización hasta su finalización, salvo posterior manifestación de voluntad positiva del titular de la actividad. En este caso, la Administración expedirá la autorización de instalación con las mismas empresas por el tiempo que restara hasta su vencimiento".

Desde la expresada perspectiva de la falta de motivación, con reiteración, venimos señalando con la STC 6/2002 de 14 de enero, que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre, que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

Pues bien, en el supuesto de autos, como hemos señalado, no se discute la motivación de la sentencia, sino si la misma cuanta con entidad para sustentar la nulidad de los preceptos en su integridad, o si, por el contrario, dada su limitación, tan solo sustenta la nulidad de los preceptos pretendidos por la recurrente.

El motivo ha de ser rechazado.

A pesar de que la Sala de instancia afirma estimar ---sin matizaciones--- el recurso, lo cierto, como ya hemos advertido, es que la estimación que se produce podemos calificarla de parcial pues, si bien se observa, así como en la demanda del recurso se solicita la nulidad de los artículos 47, 48 y 49 del Decreto autonómico 41/2000, el fallo de la sentencia que revisamos procede a anular, exclusivamente, los artículos 47 y 48 ---y en su completa integridad---.

La Sala fundamenta y motiva la anulación de los mencionados preceptos reglamentarios, no por "extralimitación legal", sino como consecuencia de lo que califica de "confusión de las relaciones jurídicas que se definen en la norma", ordenando que, "consecuentemente deben volver a redactarse los artículos 47 y 48". Es cierto que a continuación de tal afirmación la sentencia --- entendemos que a mayor abundamiento--- califica, en concreto, el punto 5 del citado artículo 48 de "ilegible ... e incurre en una notoria contradicción", mas, tal concreción, en modo alguno puede ser entendido, como pretende la Administración recurrente, como una exclusiva motivación del expresado apartado.

Debe entenderse que el recurso cuenta con otra dimensión y que la motivación de la Sala excede del reducido ámbito en el que pretende recluirla la parte recurrente. Si bien es cierto que en el suplico de la demanda la pretensión de nulidad se concreta en los tres artículos de referencia, debe repararse que en la propia sentencia (FJ II) se señala que "en concreto se pone en duda la conformidad a Derecho del Título III, Régimen de explotación e instalación de las máquinas; Capítulo IV, Régimen de instalación; Sección Segunda, Autorizaciones de instalación"; Sección, esta, que abarca exclusivamente los tres artículos de referencia, de donde debemos deducir que la recurrente impugna el completo sistema de las Autorizaciones de instalación que en dichos tres preceptos ---integrantes de la Sección--- se contienen. Esto es, la pretensión de la parte recurrente no se dirige contra determinados apartados de los artículos de la Sección, sino, se insiste, contra el completo sistema de las Autorizaciones de instalación.

Desde otra perspectiva, la fundamentación que en la sentencia se contiene no es el ultra vires, como consecuencia de la extralimitación reglamentaria del ámbito de la Ley 5/1999, de 13 de abril, de Juego y Apuestas de La Rioja, sino, como hemos expresado, lo que la sentencia de instancia denomina "confusión de las relaciones jurídicas que se definen en la norma". El primer argumento, nos hubiera permitido concretar el ultra vires en alguno (o, todos) de los apartados de los preceptos anulados, pero la confusión mencionada, con referencia ---además--- a la norma, nos obliga, indefectiblemente, a tomar en consideración a la misma en su integridad. La lectura de la propia sentencia pone de manifiesto con claridad que la motivación realizada lo es para la integridad de los preceptos que se anulan, y no solo para los apartados de los mismos que la recurrente pretende, cuya cita concreta solo debe ser entendida como puntualización ejemplificativa de la confusión de que la norma adolece, mas no como exclusiva detentadora de la misma.

En tal sentido, lo que lleva a cabo el último párrafo del FJ Décimo resulta bien significativo, excluyendo de la nulidad al artículo 49, ya que, según se expresa "no se aprecian en él las implicaciones subjetivas que nos han hecho declarar la ilegalidad de sus inmediatos precedentes".

La limitación de la nulidad ---al margen de poder suponer un límite a la potestad reglamentaria que la recurrente detenta--- implicaría llevar a cabo un pronunciamiento, ajeno "a las reglas de la lógica y la razón" que, justamente, se exigen en el precepto de la LEC (248) que se proclama como infringido, pues alteraría el sistema de Autorizaciones de instalaciones, convirtiéndolo en inviable por su falta de integridad vulnerándose con ello el principio de seguridad jurídica. Es, pues, la propia lógica del sistema la que impone la nulidad del mismo en los términos decretados por la Sala de instancia, que cuenta con sobrada motivación en la sentencia dictada.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio), con la limitación, a la vista de la reiteración de las actuaciones procesales, de la limitación de la minuta de Letrado a los 2.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.