STS, 23 de Noviembre de 2004

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 30 de octubre 2002, cuyo fallo dice:

Fallo. Estimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Julián, contra desestimación por silencio administrativo del recurso ordinario interpuesto por D. Julián contra Resolución del Gerente del Instituto Metropolitano del Taxi de 5 de enero de 1999 por la que se revocó la licencia de autotaxi 3647 de la titularidad de D. Julián, por infracción del art. 23.3 f) del Reglamento regulador del servicio de autotaxis; y declaramos la nulidad de la resolución recurrida y de la revocación de la licencia. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto que se anule la resolución del Gerente del Instituto Metropolitano del Taxi de 5 de enero de 1999 por la que se revocó la licencia de autotaxi 3647 por infracción del artículo 23.3 f) del Reglamento regulador del servicio de autotaxis.

El Instituto Metropolitano del Taxi incoó expediente sancionador por explotación irregular de la licencia, por ejercicio de una profesión distinta de la explotación del taxi, artículo 23.3 f) en relación con el artículo 17 y con la disposición transitoria primera del Reglamento regulador del servicio de autotaxi aprobado por el Consejo Metropolitano el 12 de marzo de 1981 y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 1 de abril de 1981.

La revocación de licencia autotaxi es una sanción administrativa, es una decisión administrativa con finalidad represiva, limitativa de derechos, basada en una previa valoración negativa de la conducta del titular de la licencia a la luz de lo dispuesto en el Reglamento Metropolitano del Servicio de Autotaxis. Por ello, y de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 61/1990, de 29 de marzo, fundamento jurídico sexto, se estima que la resolución recurrida es de carácter sancionador y que, por esta razón, está sometida al artículo 25.1 de la Constitución.

La relación entre el titular de la licencia de autotaxi y el Instituto es una relación especial de sujeción, que no implica modulación alguna de los derechos constitucionales, por cuanto ningún precepto constitucional prevé una tal modulación o limitación en el ámbito de la actividad económica privada del servicio de transporte mediante autotaxi, aunque tal actividad esté intervenida y reglamentada. Por consiguiente, la sanción de revocación de la licencia aquí impugnada, exige la cobertura legal del artículo 25.1 de la Constitución.

Se alega que el tipo de infracción aplicado por el Instituto no cumple el principio de reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución. Esta alegación deberá prosperar.

En efecto, no constituye cobertura suficiente el artículo 4.1 f) de la Ley de Bases del Régimen Local, que atribuye a los municipios la potestad sancionadora dentro de la esfera de sus competencias, por cuanto aun siendo el transporte público materia competencia de los municipios, no hay norma alguna que encauce la tipificación de ilícitos administrativos en relación con una explotación irregular de la licencia por ejercer otra profesión con vulneración de la norma de incompatibilidad de la explotación de la licencia con el ejercicio de otra profesión.

Por consiguiente, las normas reglamentarias en las que se basa el Instituto para sancionar los hechos, el artículo 23.3 f) en relación con el artículo 17 en cuanto a la tipificación de la infracción, vulneran el principio de reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2001 debe establecerse la naturaleza sancionadora de dicha revocación y la necesidad imperativa de cobertura de rango legal tanto para la infracción como para la sanción, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 25.1 de la Constitución.

De conformidad con esta doctrina, deberá prosperar la pretensión de nulidad del acto recurrido, no siendo necesario entrar a examinar los demás motivos del recurso.

A mayor abundamiento, y en relación con la alegada nulidad del procedimiento, se reitera lo dicho en nuestra sentencia numero 551, de 21 de junio de 2001, en recurso número 783/1997:

La actora alega además que la Administración ha vulnerado el principio de legalidad procedimental, a lo que debe decirse que meramente aduce infracción del procedimiento aplicable, sin ni siquiera alegar que tal infracción le haya causado efectiva indefensión, a lo que debe añadirse que la interesada intervino en el procedimiento administrativo formulando alegaciones, por todo lo que no podrá prosperar aquella alegación.

En la misma línea argumenta que el procedimiento no fue incoado por órgano competente, y que falta la notificación de la propuesta de resolución.

A lo primero, en el expediente consta acuerdo de incoación del procedimiento sancionador de fecha 20 de octubre de 1995, dictado por el órgano competente [aquí, acuerdo de 28 de octubre de 1998, notificado el 6 de noviembre de 1998]. Y a lo segundo, la falta de la indicada notificación no puede conceptuarse como quebrantamiento de las formas esenciales, ni tampoco se aduce que hubiese causado efectiva indefensión.

En suma, debe reiterarse aquí la doctrina sentada por esta Sala y Tribunal en anteriores sentencias, por todas la de fecha 10 de marzo de 1999, número 269, dictada en recurso 1106/1996, en la que se dice:

Para pronunciarse sobre el procedimiento administrativo sancionador aplicable al caso, cuando de una presunta infracción prevista en el artículo 23.3 g) del Reglamento Regulador del Servicio de Autotaxis, debe comenzarse por advertir la tortuosa y compleja vía en la que se ha adentrado la parte actora y la regulación reglamentaria por razón del modelo seguido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la proliferada generación de normativas de la más variada índole para adecuar procedimientos administrativos, entre ellos y desde luego los de derecho sancionador.

Pues bien, comenzando por la tesis expuesta por la parte actora, tendente a defender la aplicación del artículo 63 del Reglamento Regulador del Servicio de Autotaxis por lo demás referible a procedimiento sancionador motivado por denuncia de agente de la autoridad que en el caso de autos no concurre, debe significarse que, aún añadiendo los dictados del artículo 61 con las denuncias y artículo 62 para las denuncias voluntarias o/y los artículos 64 y siguientes del mentado texto reglamentario, la regulación ofrecida de un lado dista mucho de ser completa y de otro lado no cabe considerarla como adecuada y ajustada estrictamente a los dictados de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, sobre todo cuando hay que contar con las alturas temporales de los hechos de autos, 19 de agosto de 1995 y la necesaria adecuación prescrita por la disposición adicional tercera de la Ley 30/1992. De ello cabe inferir la precariedad de la tesis expuesta y la horfandad de apoyos con que puede contar, en todo caso redirigibles a la inexcusable observancia de las garantías del procedimiento sancionador establecidas por la reiteradamente invocada Ley 30/1992, artículos 134 y siguientes.

Ciertamente también se habría podido incidir en la posible aplicación de procedimientos sancionadores supletorios, bien el autonómico desarrollado en el Decreto 278/1993, de 9 de noviembre, para los ámbitos de competencia de la Generalidad de Cataluña, bien el estatal aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. No obstante, siguiendo los dictados de esas normas reglamentarias, tampoco por esa vía se llega a conclusiones viables atendida la existencia de un procedimiento sancionador establecido para la ordenación sectorial correspondiente o si se prefiere la existencia de procedimiento específico previsto en las correspondientes normas, bastando remitirse a los dictados del artículo 1 del Decreto 278/1993 y del artículo 1 del Real Decreto 1398/1993. Pues bien, dando por conocido el ámbito de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, como igualmente la de la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de regulación autonómica de transportes de viajeros por carretera mediante vehículos de motor y su régimen competencial, en especial a la luz de los dictados de la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio, debe dirigirse la atención a su regulación reglamentaria precisamente en materia de procedimiento sancionador. Así a los artículos 205 y siguientes del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, adecuado a la Ley 30/1992 por virtud del Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto y a los artículos 185 y siguientes del Decreto 319/1990, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley autonómica de transportes de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, adecuado a la Ley 30/1992 por virtud del Decreto 186/1994, de 26 de julio, cuya prácticamente idéntica regulación debe dejarse anotada con la mínima salvedad de elementos no sustanciales.

Es así que en atención a las alegaciones de la parte actora y la resultancia del expediente administrativo se debe llegar a las siguientes conclusiones: a) Analizando la mera denuncia que encabeza el expediente administrativo y la incoación subsiguiente del mismo no cabe estimar infracción de los preceptos reglamentarios en materia de procedimiento sancionador precedentemente descritos cuando en unidad de criterio se pronuncian sobre tales supuestos de forma uniforme. b) Pero es que, ante la complejidad quizá innecesaria y estéril de la debida ubicación del régimen jurídico procedimental aplicable, si se alzan las miras y se examina el caso desde la verdaderamente trascendente perspectiva de las garantías a dispensar en el mismo bien se puede comprender que tampoco asiste la razón a la parte actora en la medida que constan perfectamente comunicados los cargos que se imputan, el órgano competente para instruir y para resolver y el ofrecimiento del plazo para alegar y proponer las pruebas que interesen».

TERCERO. - En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la representación procesal del Instituto Metropolitano del Taxi, se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Sentencias de contraste dictadas por la Sala de lo Contencioso -administrativo del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2001 y 15 de marzo de 2002.

Hechos.

En los dos casos los recursos fueron interpuestos por titulares de licencias de taxi revocadas por el Ayuntamiento de Sevilla en aplicación del artículo 48 g) del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros por incumplimiento de la norma que prohíbe la contratación de personal asalariado sin el necesario permiso local de conducir del artículo 39 o sin el alta y cotización a la Seguridad Social.

Fundamentos.

En ambos casos se invocó la falta de cobertura legal, ex artículo 25 de la Constitución, del Reglamento Nacional para tipificar infracciones y sanciones (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2001, fundamentos jurídicos cuarto, quinto y sexto y sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2002, fundamento de derecho tercero) y que el citado artículo 48 g) tipificaba una infracción sancionable con revocación no prevista en ninguna norma con rango de ley.

Pretensiones.

En ambos casos se pretendía la anulación de los acuerdos de revocación de las licencias.

Ambas sentencias analizan y distinguen la denominada revocación por sanción de la revocación por incumplimiento; así el supuesto del artículo 48 g) del Reglamento nacional aplicado, no constituye infracción administrativa que lleve aparejada una sanción, sino que se trata de la revocación de una licencia por incumplimiento de las condiciones en las que se enmarca la relación bilateral entre la Administración publica otorgante de la licencia y el sujeto autorizado, supuestos éstos en los que no son aplicables las exigencias derivadas del artículo 25.1 de la Constitución.

Relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada.

Se produce identidad sustancial cuando esencial, básica o principalmente estemos ante hechos, pretensiones y fundamentos iguales. El vocablo «sustancialmente» obliga a considerar los hechos, fundamentos y pretensiones desde el prisma de la similitud en lo fundamental sin que sea exigible la identidad absoluta.

Identidad de situaciones subjetivas. En ambos casos los litigantes son titulares de licencias de taxi a los que las Administraciones públicas autorizantes revocaron las respectivas licencias.

Identidad sustancial de hechos. En todos los casos se trata de incumplimientos de las condiciones fijadas para el ejercicio de la actividad reglamentada que conlleva la revocación y retirada de la licencia previa la instrucción del correspondiente expediente administrativo.

La sentencia recurrida aplica el artículo 23.3 f) del Reglamento metropolitano y las sentencias de contraste aplican el artículo 48 g) del Reglamento nacional, pero ambos artículos son idénticos y también lo son sus consecuencias.

Los hechos generadores de los incumplimientos no son los mismos, pero concurren los elementos necesarios y precisos de la sustancialidad exigida.

Ambos supuestos forman parte del conjunto especial de obligaciones impuestas reglamentariamente al sujeto autorizado como condiciones básicas y esenciales integrantes del contrato administrativo por el que se le adjudicó la licencia y que regulan la relación existente entre Administración autorizante y sujeto autorizado. Cuando tales obligaciones no se cumplen la Administración tiene la potestad revocatoria que debe considerarse como un supuesto de extinción de la relación que implica la retirada de la autorización administrativa.

En esta esencialidad coinciden los dos supuestos de hecho.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1996 y 9 de octubre de 1996.

Identidad sustancial de pretensiones.

En todos los casos la pretensión consistía en la anulación de los actos administrativos revocatorios por considerar que no eran conformes a derecho.

La sentencia recurrida infringe el artículo 25.1 de la Constitución al efectuar una interpretación o aplicación extensiva del mismo no conforme con el ordenamiento jurídico.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997.

Según el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida la revocación de una licencia es una decisión represiva y limitativa de derechos y, por tanto, se trata de una sanción sometida a las prescripciones del artículo 25.1 de la Constitución.

La proyección expansiva del artículo 25.1 de la Constitución a cualquier acto limitativo de derechos supone una interpretación errónea del mismo que vulnera la capacidad de la Administración de aplicar el ordenamiento.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 164/1995, fundamento jurídico cuarto.

No todo acto administrativo de contenido negativo o desfavorable para el administrado es una sanción. Existen supuestos en los que el incumplimiento del administrado de los condicionantes a los que se sometió en el momento del otorgamiento puede provocarle consecuencias negativas.

La adjudicación de una licencia administrativa a semejanza de la concesión de un servicio crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante. Al mismo tiempo crea derechos y deberes. El mantenimiento de esta relación implica el continuado cumplimiento de las obligaciones esenciales o especiales a las que el otorgamiento se sometió, tanto los exigidos a su inicio, sin los cuales el otorgamiento no se habría producido, como aquellos bajo los cuales se estableció que debía ejercerse.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre.

La normativa reglamentaria prevé que el mantenimiento del incumplimiento de dichos requisitos o condicionantes provoca la revocación y retirada de la licencia, pero el acto de revocación no es una sanción.

En el caso de las licencias administrativas de taxi no se trata de una simple autorización de policía entendida como control negativo del ejercicio del derecho, esto es como una mera remoción de límites o declaración de licitud, sino de una las denominadas autorizaciones operativas o de funcionamiento, que crean relaciones jurídicas permanentes entre la Administración y el administrado que responden al esquema de los actos condición.

La revocación de la licencia administrativa opera como una condición resolutoria o rescisoria del mismo, de forma tal que en caso de verificarse el incumplimiento grave de sus obligaciones sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgo el título.

La sentencia recurrida aplica erróneamente los principios rectores de la potestad sancionadora de la Administración en el ámbito propio del derecho de obligaciones.

La sentencia recurrida se apoya en las sentencias del Tribunal Constitucional 60/1991, de 29 de marzo y 132/2001 de 8 de junio.

Como afirma la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, hay que analizar en cada supuesto de hecho, si estamos en presencia de un incumplimiento o de una infracción sin que sea posible generalizar. El propio Tribunal lo hace para distinguir el supuesto de hecho analizado en dicha sentencia del enjuiciado en la sentencia 60/1991 invocada en la sentencia recurrida.

En la sentencia 132/2001 el supuesto de hecho según su antecedente segundo era la posesión en el interior de la guantera del vehículo autotaxi de un talonario de recibos no oficiales, lo que determinó la incoación de un expediente sancionador al taxista por una falta grave prevista y tipificada en el artículo 51.II.1 de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid.

Supuesto de hecho tipificado como infracción por constituir vulneración de las normas de la prestación del servicio que nada tiene que ver con el conjunto de normas reguladoras de la relación existente entre la Administración autorizante y sujeto autorizado.

Termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso y, en consecuencia, casando la sentencia impugnada, se anule, y entrando a resolver el recurso contencioso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dicte sentencia desestimándolo y declarando conforme a derecho la resolución administrativa impugnada en cuya virtud se revocó a Don Julián la licencia de taxi numero 3647 en aplicación de lo previsto en el artículo 23.3 f) del Reglamento regulador del servicio de autotaxi aprobado por el Consejo Metropolitano de la entidad metropolitana del transporte en sesión de 12 de marzo de 1981 (BOP de Barcelona de 1 de abril de 1981) por incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 17 del mismo.

CUARTO. - En el escrito de oposición al recurso presentado por la representación procesal de D. Julián, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Inadmisibilidad del recurso.

Entre las sentencias invocadas y la recurrida no se da el requisito de estar ante los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación o ante hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, vulnerándose así lo dispuesto en el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional.

En el juicio de contradicción no caben intromisiones críticas en los hechos y fundamentos jurídicos de las sentencias confrontadas y sólo si de la confrontación de los datos concernientes a los litigantes o su respectiva situación y las pretensiones objetivas de los procesos resueltos por aquéllas la sentencia recurrida es inconciliable con las invocadas como de contraste, la definición de la doctrina correcta podrá corregir la fundamentación de aquélla con la consiguiente anulación del fallo impugnado.

Según la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1996, el recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible con arreglo a lo establecido en el artículo 93 de la Ley Jurisdiccional la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, en razón de la cuantía litigiosa, el artículo 102 a) de la Ley Jurisdiccional permite que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos contradictorios.

El escrito de preparación debe contener junto a la infracción legal que se impute a la sentencia recurrida, relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada; «precisa» en el lenguaje y «circunstanciada» en su objeto y contenido en clara alusión a las identidades subjetiva, objetiva y casual determinantes del juicio de contradicción.

Incumplimiento de los artículos 96.2 y 97.1 de la Ley Jurisdiccional, pues el recurso no ha cumplido con los términos excepcionales y rigurosos de la identidad sustancial. Según el recurrente, el vocablo «sustancial» obliga a considerar los hechos, fundamentos y pretensiones desde el prisma de la similitud o analogía en lo fundamental sin que sea exigible la identidad absoluta.

Reconoce que los hechos no son los mismos, aunque estima que concurren elementos precisos y necesarios de la sustancialidad exigida, opinión que no puede ser compartida al quedar fuera de la discrecionalidad del recurrente, motivo por el que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.

Corrección de la doctrina de la sentencia recurrida y consiguiente desestimación del recurso.

El pronunciamiento impugnado se basa en una sólida doctrina como la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, de 23 de marzo.

Termina solicitando dicte auto declarando la inadmisión del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Instituto Metropolitano del Taxi contra la sentencia numero 941 de fecha 30 de octubre de 2002, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sección 3ª, o en su defecto lo desestime, con imposición de costas al recurrente, pues así procede en nuestra ley rituaria.

QUINTO. - Por providencia de 28 de noviembre de 2003, se concede a la parte recurrente un plazo de diez días, para que formule las alegaciones que estime oportunas sobre la posibilidad de que el recurso de casación procedente sea el ordinario y no el de unificación de doctrina.

SEXTO. - El Instituto Metropolitano del Taxi, en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La sentencia recurrida es susceptible del presente recurso extraordinario de casación.

La sentencia recurrida ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en única instancia y contiene un pronunciamiento distinto y contradictorio con las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2002 y 8 de octubre de 2001 que, referidas a otros litigantes, resuelven casos en los que se produce idéntica situación en méritos a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. Con ello se cumple la previsión del artículo 96.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional.

La sentencia recurrida no es susceptible de recurso de casación ordinario.

Según el artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional solo serán susceptibles de recurso de casación para unificación de doctrina las sentencias contra las que no quepa recurso de casación ordinario a tenor del artículo 86 2 b) de la Ley Jurisdiccional, siempre que su cuantía exceda de 18 030,36 euros (3 000 000 pesetas).

Según el artículo 96.4 de la Ley Jurisdiccional en ningún caso serán susceptibles de este recurso de casación las sentencias del artículo 86 a), c) y d) de la Ley Jurisdiccional ni las que quedan excluidas del recurso de casación en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional.

Ello es así porque el citado recurso es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha y tiene por finalidad primaria la de unificar doctrina ante la existencia de fallos incompatibles y contradictorios con el objeto de garantizar el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución.

En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se fijó la cuantía en 36 060,72 euros (6 000 000 pesetas) y no fue cuestionada a lo largo del proceso; por tanto, no alcanza el mínimo de 150 253,03 euros (25 000 000 pesetas), exigido por el artículo 86.2 b) de la Ley Jurisdiccional; no obstante, dicha cuantía es superior a la exigida por el artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional.

La materia objeto de recurso es la revocación de una licencia de taxi; por tanto, no se trata de una cuestión de personal, no se refiere a la protección de derechos fundamentales, ni al derecho de reunión ni dictada en materia electoral inaccesibles a la casación para unificación de doctrina por imperativo del artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional.

Con respecto a lo establecido en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, se señala expresamente que el recurso se funda en infracción de una norma de derecho estatal, relevante y determinante del fallo; concretamente, por infracción del artículo 25.1 de la Constitución, expresamente invocado en el proceso y considerado por la Sala sentenciadora en la resolución recurrida y fundamento único de la estimación del recurso, por ello se estima que debe seguir la tramitación como recurso de casación para unificación de doctrina.

SÉPTIMO. - Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 16 de noviembre de 2004, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. - El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por la representación legal del Instituto Metropolitano del Taxi contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 30 de octubre de 2002, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Julián contra la desestimación presunta del recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Gerente del Instituto Metropolitano del Taxi de fecha 5 de enero de 1999, que imponía la sanción de la revocación de la licencia de autotaxi número 3647.

En razón de la fecha de la sentencia recurrida, y por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª de la Ley de 13 de julio de 1998, la normativa aplicable a la preparación, interposición y decisión del presente recurso no ha de ser otra que la regulada en dicha Ley.

SEGUNDO. - No debe considerarse precluida la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso, aunque ésta haya de apreciarse en sentencia y suponga la desestimación del recurso.

Es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala declarando que resulta irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que concurra una causa de inadmisión.

Asimismo, es reiterado el criterio de la jurisprudencia que considera que para apreciar esta causa de inadmisibilidad no es obstáculo que no se haya denunciado expresamente, pues si esta Sala ha de revisar de oficio y puede apreciar el carácter no recurrible de las resoluciones, ningún obstáculo hay para que lo haga en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso de casación la causa de inadmisibilidad. Lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador en contra de la ley legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

TERCERO. - Como ha quedado expuesto, en el antecedente de hecho QUINTO, se ha acordado oír a la parte recurrente sobre la posibilidad de que el recurso de casación procedente sea el ordinario y no el de unificación de doctrina.

CUARTO. - Como ya se ha dicho en autos de 16 de octubre de 2000, 13 de noviembre de 2000, 8 de enero de 2001 y 27 de mayo de 2004, entre otros, el artículo 86.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ha introducido un importante cambio en el régimen de acceso al recurso de casación de las impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

Así como antes las sentencias dictadas en un recurso de esta naturaleza eran siempre susceptibles de recurso de casación cuando contenían una impugnación indirecta de una disposición general (artículo 93.3 de la Ley anterior), ahora lo son únicamente cuando la sentencia, sea de la Audiencia Nacional o de un Tribunal Superior de Justicia, declara nula o conforme a Derecho la disposición general indirectamente cuestionada -artículo 86.3 de la vigente Ley, aplicable también, por supuesto, a los recursos directos-, declaración que sólo puede hacerse por el órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso indirecto cuando lo sea también para conocer del recurso directo contra aquélla (artículo 27.2 de la Ley de 1998), sin perjuicio de que, si no lo fuera, y la sentencia es estimatoria por haber considerado ilegal el contenido de la disposición general aplicada, el Tribunal Superior de Justicia o, en su caso, la Audiencia Nacional, deba plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición general de que se trate (artículo 27.1).

Por tanto, la apertura del recurso de casación en los casos de impugnación indirecta de normas reglamentarias está sujeta al régimen general establecido en los apartados 1 y 2 del artículo 86 y no al especial de su apartado 3, a salvo lo que se ha dicho antes para el supuesto de que confluya en el órgano jurisdiccional -Audiencia Nacional o Tribunal Superior de Justicia- la doble competencia para conocer del recurso indirecto y del recurso directo contra la disposición general cuestionada, mas no cuando el Tribunal carece de competencia objetiva para anularla, como cuando se trata de una disposición de carácter general emanada del Consejo de Ministros, pues su enjuiciamiento directo está reservado a este Tribunal (artículo 12.1 a] de la Ley de esta Jurisdicción).

No es menester, por afectar al caso planteado, entrar en la cuestión de acerca si cuando el Tribunal Superior de Justicia o la Audiencia Nacional aplica una disposición general impugnada indirectamente para cuya declaración de validez es competente el Tribunal Supremo (y, en consecuencia, no procede plantear la cuestión de legalidad) es admisible el recurso de casación en su modalidad general, como se ha mantenido en algunas resoluciones de esta Sala.

QUINTO. - No existe duda, en suma, de que es aplicable al caso enjuiciado el artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional, el cual establece que cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que declaren nula o conforme a Derecho una disposición general. En el caso examinado, en efecto, la sentencia impugnada basa de manera fundamental su pronunciamiento estimatorio del recurso (sin perjuicio de la consideración de otros motivos de nulidad, contemplados «a mayor abundamiento»), en el hecho de que las normas reglamentarias en las que se basa el Instituto Metropolitano del Taxi para sancionar los hechos, el artículo 23.3 f) en relación con el artículo 17 del Reglamento regulador del servicio de autotaxis, en cuanto a la tipificación de la infracción, vulneran el principio de reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución.

Consecuentemente, habiéndose decretado en la sentencia de instancia, dictada con fecha 30 de octubre de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, competente para ello, la nulidad del apartado g) del artículo 23.3 del Reglamento regulador del servicio de autotaxis aprobado por la Entidad Metropolitana correspondiente, se está en el caso de estimar la viabilidad legal de interponer recurso de casación en su modalidad ordinaria o general contra la aludida sentencia. En este sentido, la sentencia de esta Sala de 17 de marzo de 2004 dictada en un supuesto idéntico al que nos ocupa.

SEXTO. - La admisibilidad del recurso de casación en su modalidad ordinaria o general determina que sea inadmisible el recurso de casación para la unificación de doctrina, pues según el artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción «Sólo serán susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina aquellas sentencias que no sean recurribles en casación con arreglo a lo establecido en la letra b) del art. 86.2, siempre que la cuantía litigiosa sea superior a tres millones de pesetas».

Las alegaciones de la parte recurrente no desvirtúan la conclusión a que se ha llegado en el apartado anterior, puesto que no cuestionan la viabilidad del recurso de casación en su modalidad ordinaria cuando la resolución recurrida contiene una declaración de validez o nulidad de la disposición general directamente impugnada por parte del órgano a quo, como ocurre en el caso enjuiciado.

Por tanto, como la sentencia recurrida es susceptible de recurso de casación ordinario, debe declararse la inadmisión del recurso de casación para unificación de doctrina que se pretende utilizar por el recurrente, por cuanto tal recurso sólo cabe cuando, aparte de otros requisitos, está cerrado el cauce de la casación ordinaria (por todas, sentencia de 14 de enero de 1995).

La interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina en lugar del recurso de casación general u ordinario constituye una irregularidad que reviste caracteres de notable gravedad, por cuanto ambos recursos tienen un ámbito de aplicación y un régimen de requisitos y de procedimiento notablemente diferente. Dicha irregularidad no puede ser subsanada (en el caso de que el recurrente no haya preparado en tiempo recurso de casación ordinario, hecho que no consta a esta Sala haberse producido), pues para permitir la sanación sería necesario, o bien conceder a la parte un plazo suplementario para articular su pretensión impugnatoria con arreglo a la modalidad ordinaria ampliando el periodo de tiempo concedido estrictamente por la ley para formular la referida pretensión impugnatoria y burlando con ello, en perjuicio de las partes recurridas, el principio de invariabilidad de las resoluciones judiciales, o bien atribuir al recurso presentado el tratamiento propio de un recurso de casación en su modalidad general, lo que llevaría consigo (con independencia de la indefensión que podría generar para las partes recurridas el diferente procedimiento y ámbito de uno y otra modalidad casacional) omitir el plazo de preparación de éste, que es mucho más breve que el de interposición del recurso que realmente se ha interpuesto, con lo que se vulneraría también el principio de seguridad jurídica e invariabilidad de las decisiones judiciales.

En consecuencia, aparece como proporcionada la declaración de inadmisibilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina que prevé la ley para los casos en los cuales es admisible el recurso de casación en su modalidad ordinaria, como resulta de manera evidente en el caso enjuiciado.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario. Si bien, la Sala haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo artículo, señala como cifra máxima de dichas costas por honorarios de letrado la de 1000 euros, sin perjuicio de que pueda reclamar de su cliente los que resulten procedentes.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,