STS, 10 de Noviembre de 2008
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2008:7067 |
| Número de Recurso | 6658/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de noviembre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 6658/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña SONIA CASQUEIRO ALVAREZ, en nombre y representación del Concello DE MONFERO (A CORUÑA), contra la sentencia de 12 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de del Tribunal Superior de Galicia, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 432/2003. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo adoptado en fecha 20 de diciembre de 2002 por el Pleno del Ayuntamiento de Monfero, aprobando el Presupuesto Municipal para el Ejercicio 2003, en cuyo anexo de Personal se hacen figurar los complementos de destino reconocidos a funcionarios de carrera que, en varios casos, superan los intervalos fijados, para cada grupo, en el artículo 71.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, debemos declarar y declaramos nulo tal Acuerdo en el concreto particular referido a los niveles de complemento de destino fijados para los puestos de Secretario-Interventor, Administrativo y Auxiliar Administrativo, respectivamente, por ser contrario al ordenamiento jurídico. Todo ello sin hacer imposición de las costas procesales".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Concello DE MONFERO se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba suplicando a la Sala que se casara la sentencia recurrida "(...), y declare ser ajustado a derecho el Acuerdo del Ayuntamiento de Monfero de 2-12-2002 que aprueba el Presupuesto Municipal para el Ejercicio 2003, en el concreto particular referido a los niveles de complemento de destino fijados para los puestos de Secretario-Interventor, Administrativo y Auxiliar administrativo, debatido en el transcurso de estos Autos, con imposición de costas"
El Abogado del Estado formalizo su oposición, por escrito, en el que tras exponer los fundamentos jurídicos que tuvo por pertinente, acabó solicitando de la Sala la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 29 de octubre de 2008.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La sentencia recurrida considera en su fundamento jurídico tercero que "el Acuerdo municipal recurrido, no resulta ajustado a derecho; así, al establecer un nivel de complemento destino 28 para el puesto de Secretario-Interventor (Grupo B), un nivel 23 para el de Administrativo (Grupo C) y un nivel 19 para el de Auxiliar Administrativo (Grupo D), está sobrepasando los límites que, para tal concepto, se establecen en el artículo 71.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, que los fija en 26, 22 y 18, respectivamente, para los puestos de Secretario-Interventor, Administrativo y Auxiliar Administrativo".
En el fundamento jurídico cuarto, la sentencia recurrida sostiene lo siguiente:
" El Ayuntamiento demandado afirma que el señalamiento de aquel complemento en los niveles aludidos encuentra amparo normativo en el Decreto de la Consellería de Presidencia y Administración Pública de la Xunta de Galicia 93/1991, de 20 de marzo, dictado en desarrollo de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia, aplicable, según su artículo 3.2°, al personal de la Administración Local en lo que no esté reservado a la legislación del Estado, por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, promoción profesional y promoción interna de la Administración Autonómica de Galicia que, en su artículo 1º.3, dispone que en lo no reservado a la legislación del Estado se aplicará al personal de la Administración Local y, en su artículo 19, señala como niveles máximos para los Grupos B, C y D: 28, 25 y 20, respectivamente. Ninguna razón acompaña a la postura de la parte demandada por cuanto dicha representación olvida que si bien el artículo 3.2 de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia, establece que en lo que no esté reservado a la legislación del Estado se aplicará dicha Ley al personal de la Administración Local, el examen de la normativa en la materia revela que lo relativo al intervalo de niveles de los funcionarios locales está reservado a la regulación estatal. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo único del Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero, por el que se modificó el artículo 3º del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, en lo relativo al complemento de destino de los funcionarios de la Administración Local, según cuyo apartado 1 "los intervalos de niveles de puestos de trabajo de los funcionarios de Administración Local serán los que en cada momento se establezcan para los funcionarios de la Administración del Estado".
Y dicha conclusión no resulta enervada por el contenido de la disposición adicional única del mismo Real Decreto 158/1996, con arreglo a la cual "lo dispuesto en el presente Real Decreto es de aplicación general en todo el territorio nacional en defecto de legislación especifica dictada por las Comunidades Autónomas", pues con esta última expresión se refiere a la legislación autonómica propia de los funcionarios de la Administración Local, lo cual reenvía, en el caso de nuestra Comunidad Autónoma, al artículo 236 de la Ley gallega 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia, que en su apartado 2 establece que "las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetivos de los del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los limites legales", añadiendo el apartado 3 que "las Corporaciones Locales reflejarán anualmente en sus presupuestos la cuantía de las retribuciones de los funcionarios en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública", que lógicamente no es la autonómica. El objetivo primordial de esa ley es, como proclama su preámbulo, regular las peculiaridades que en el ámbito local se dan en nuestra Comunidad Autónoma, entre las cuales no se cuenta, como se ve, lo relativo a las retribuciones complementarias de los funcionarios de la Administración Local, pues si así fuera ese seria el lugar idóneo para señalar un intervalo de niveles propio y peculiar. Por lo demás, si en aquella disposición adicional única del Real Decreto 158/1996 se quisiera aludir a la legislación general de la función pública autonómica lo hubiera dicho expresamente, lejos de lo cual habla de "legislación especifica", que necesariamente se refiere a la propia de la Administración Local.
La mencionada conclusión se ve corroborada por la restante normativa reguladora del régimen local, ya no sólo por la remisión a la legislación del Estado en el artículo 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las bases del régimen local, sino sobre todo por el tenor del artículo 93.2 de la misma Ley 7/85 (coincidente con el artículo 153.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en cuanto dispone que "las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos- Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de sus límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado". Y todavía se remarca más en el artículo 129.1.a del mencionado Real Decreto Legislativo 781/1986 en el que se atribuye al Gobierno, a propuesta del Ministro de Administración Territorial, el establecimiento de los límites máximos y mínimos de las retribuciones complementarias de los funcionarios de Administración Local, lo que dio lugar a la promulgación del Real Decreto 861/1986 posteriormente reformado por el Real Decreto 158/1996 antes examinado.
La mencionada regulación conduce inexorablemente al artículo 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, siendo evidente que a través de esa normativa se trata de mantener un criterio unificador respecto a los niveles de complemento de destino de los funcionarios de la Administración del Estado en relación con los de la Administración Local. En consecuencia procede estimar el recurso promovido y anular el Acuerdo Plenario de fecha 20 de diciembre de 2002 en el concreto particular antes aludido".
Frente a la tesis mantenida por la sentencia recurrida, la recurrente sostiene que la sentencia vulnera la normativa y jurisprudencia relativa a aquélla, en particular, al entender de aplicación el artículo 71.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, que aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado. Por el contrario la recurrente mantiene que es de aplicación el Decreto de la Conselleria de la Presidencia y Administración Pública de la Xunta de Galicia, número 93/1991, de 20 de marzo, que aprueba el Reglamento de Provisión de puestos de trabajo, promoción profesional y promoción interna de la Administración Autonómica de Galicia, a cuyo contenido se ajustan los complementos de destino del Secretario Interventor Grupo b (28), del Administrativo Grupo C (23) y del Auxiliar Administrativo (Grupo D) (19) que figuran en los Presupuestos impugnados.
Recuerda la recurrente que el artículo 24 de la Ley 30/1984, de carácter básico, dispone que las cuantías de las retribuciones básicas reguladas en la Ley, así como las de las pagas extraordinarias serán iguales, en todas las Administraciones públicas, para cada uno de los grupos de clasificación, y que dichas cuantías, como las de los complementos de destino asignados a cada puesto de trabajo y los específicos y de productividad, en su caso, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, y figurar en los Presupuestos de las demás Administraciones Públicas. Sin embargo, como sostiene la actora, no se establece como norma básica la materia de los intervalos de niveles de los puestos de trabajo, ni que tengan que ser igual en todas las Administraciones Publicas.
Por su parte, el artículo 93 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local establece en su apartado 1 que las retribuciones básicas de los funcionarios locales tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función pública. Sin embargo, al regular en el apartado 2 las retribuciones complementarias, dice que (...) " se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado". De esta norma se deduce que el Estado puede fijar, para los funcionarios locales, la cuantía global de sus retribuciones complementarias, dentro de unos límites máximos y mínimos, y que estas no necesariamente tienen que coincidir con las del resto del personal de la función pública, pues esta coincidencia se exige sólo para las retribuciones básicas.
El Estado, en cumplimiento de dicha normativa reguló los niveles máximos de complemento de destino para los funcionarios de la Administración Local a través de los anexos del Real Decreto 861/1986 de 25 de abril, precepto que se consideraba aplicable por su especialidad con preferencia al Real Decreto 28/1990 (Reglamento General de Provisión de puestos de trabajo y Promoción Profesional de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, hoy sustituido por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ).
Sin embargo, el Real Decreto 861/1986 ha sido modificado por el Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero, que deroga los anexos de aquél, y dispone en su artículo 3, párrafo 1 que:" Los intervalos de los niveles de puestos de trabajo de los funcionarios de Administración Local serán los que en cada momento se establezcan para los funcionarios de la Administración del Estado". De conformidad con este precepto sería aplicable el artículo 71.1 del Real Decreto 364/1995, como sostiene la sentencia recurrida.
La Exposición de Motivos del Real Decreto 158/1996, de 2 de febrero no deja lugar a dudas de que su intención es unificar las percepciones salariales entre los funcionarios de la Administración del Estado y los de la Administración Local. Así, se dice que:
"La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, con la consideración de bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, estructuró su sistema retributivo y los criterios generales para la determinación de su cuantía. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, por su parte, estableció que las retribuciones básicas de los funcionarios locales tendrán la misma estructura y cuantía que las del resto de la Función Pública y que las complementarias habrán de atenerse a los máximos y mínimos que fije la Administración del Estado teniendo en cuenta para ello la estructura y criterios de valoración objetiva por las que se rijan las del resto de los funcionarios públicos.
La indicada concreción de límites fue realizada por el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, en cuanto a la determinación de niveles máximos y mínimos de complemento de destino, que siguió el criterio de extremar la similitud con los que, para los funcionarios de la Administración del Estado, fijó en Real Decreto 2617/1985, de 9 de diciembre.No obstante, las normas promulgadas con posterioridad para estos últimos, los Reales Decretos 28/1990, de 15 de enero, y 364/1995, de 10 de marzo, han modificado sustancialmente los intervalos de nivel de este personal, sin que ello haya tenido el correspondiente reflejo en la Función Pública Local. Se plantea así la necesidad de restablecer la equiparación y similitud retributiva de ambos grupos de funcionarios, así como la de evitar que en el futuro vuelvan a surgir nuevas diferencias".
Sin embargo, es ese mismo Real Decreto 158/1996, el que en su Disposición adicional única, dispone que:" Lo dispuesto en el presente Real Decreto es de aplicación general en todo el territorio nacional en defecto de legislación específica dictada por las Comunidades Autónomas".
Sostiene la recurrente que, en consecuencia, es de aplicación el Decreto de la Conselleria de la Presidencia y Administración Pública de la Xunta de Galicia, número 93/91, de 20 de marzo, DOG, de 25 de marzo de 1991 (que desarrolla la Ley de 4/1988 de la Función Pública de Galicia, aplicable según su artículo 3.2º al personal de la Administración local en lo que no está reservado a la legislación del Estado) que aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, promoción profesional y promoción interna de la Administración autonómica de Galicia, y que en su artículo 1.3 dispone que en lo no reservado a la legislación del Estado se aplicará al personal de la Administración Local. De conformidad con lo dispuesto en su artículo 19 los niveles objeto de discusión serían correctos.
Sin embargo, acierta la sentencia cuando subraya que el carácter supletorio del Real Decreto 158/1996, no viene referido a la legislación autonómica en general, sino a la específica; y tratándose de un Real Decreto, el de 1996, dirigido a regular las retribuciones de los funcionarios de las Administraciones Locales, es evidente que la legislación específica no puede ser la que regula las retribuciones de los funcionarios de la Comunidad Autónoma, que pueden ser diferentes, salvo en las básicas y extraordinarias a las de los locales, sino la legislación local de la Comunidad Autónoma. Y de otra parte, nos encontramos con una materia que el propio artículo artículo 93 de la Ley 7/1985, reserva al Estado, por lo que el titulo de aplicación de la legislación autonómica no vendría dado por lo que dispone el artículo 3.2º del Decreto de la Conselleria de la Presidencia y Administración Pública de la Xunta de Galicia, número 93/91, de 20 de marzo, DOG, de 25 de marzo de 1991, sino el de la Disposición Adicional del Real Decreto 158/1996.
En consecuencia, hay que rechazar la alegada vulneración del ordenamiento jurídico, o de las sentencias de este Tribunal citadas por la recurrente y referidas a supuestos jurídicos distintos, donde la normativa a aplicar no era precisamente la que ahora se discute, por lo que no se debe dar lugar al recurso de casación planteado, y en consecuencia, al desestimarse por completo el mismo, procede la imposición de costas a la parte recurrente que, en base a la habilitación que se contiene en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, limitamos, en cuanto al máximo de los honorarios de la parte contraria a la cantidad máxima de 1500 euros.
No ha lugar al recurso de casación número 6658/2004, interpuesto por la Procuradora Doña SONIA CASQUEIRO ALVAREZ, en nombre y representación del Concello DE MONFERO (A CORUÑA), contra la sentencia de 12 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de del Tribunal Superior de Galicia, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 432/2003. Ha lugar a la condena en costas de la parte recurrente en los términos del último fundamento jurídico de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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