La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
| Autor | Alejandro David Leiva López |
| Cargo | Profesor ayudante doctor en el Departamento Derecho Público I y Ciencia Política, Área de Derecho Administrativo, de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) |
| Páginas | 185-197 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR POR LEYES
INCONSTITUCIONALES O CONTRARIAS AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Alejandro David Leiva López*
Resumen
Una de las novedades más destacadas que trajo consigo la Ley 40/2015 fue la regulación de la denominada responsabilidad
patrimonial del Estado legislador, siendo esta un mecanismo que se activa cuando los particulares sufren daños en sus
bienes o derechos como consecuencia de la aplicación de leyes que, con posterioridad, son declaradas contrarias a la
Constitución española o al derecho de la Unión Europea. Así pues, en el presente trabajo, desde la perspectiva de la
regulación de esta materia en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), analizamos la más reciente doctrina
del Tribunal Supremo, que parece caminar hacia la exibilización de los requisitos procesales que deben cumplirse por
parte del perjudicado para poder ejercitar la acción de responsabilidad. Asimismo, examinamos la posición adoptada
por la Comisión Europea en relación con los requisitos que la norma española exige al ciudadano para poder ejercitar la
acción de responsabilidad por un daño provocado como consecuencia de una ley declarada contraria al derecho europeo.
Palabras clave: Ley 40/2015; responsabilidad patrimonial; revisión de ocio; Tribunal Supremo español; Comisión
Europea.
THE PATRIMONIAL LIABILITY OF THE LEGISLATING STATE FOR UNCONSTITUTIONAL
LAWS OR LAWS CONTRARY TO THE LAW OF THE EUROPEAN UNION
Abstract
One of the most outstanding novelties that Law 40/2015 brought with it was the regulation of the so-called “patrimonial
liability” of the legislating state, this being a mechanism that is activated when individuals suffer damage to their
property or rights as a result of the application of laws that, subsequently, are declared contrary to the Spanish
Constitution or to European Union law. Thus, in the present work, from the perspective of the regulation of this matter
in the Law of the Legal Regime of the Public Sector (LRJSP), we analyse the most recent doctrine of the Supreme Court,
which seems to move towards the relaxation of the procedural requirements that must be complied with by the injured
party in order to exercise the liability action. Likewise, we examine the position adopted by the European Commission
in relation to the requirements that Spanish regulations ask of citizens for them to be able to exercise the liability action
for damage caused as a result of a law declared contrary to European law.
Key words: Ley 40/2015; patrimonial liability; ex ofcio review; Spanish Supreme Court; European Commission.
* Alejandro David Leiva López, profesor ayudante doctor en el Departamento Derecho Público I y Ciencia Política, Área de Derecho
Administrativo, de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC). Paseo de los Artilleros, 38, 28032 Madrid. alejandro.leiva@urjc.es.
Artículo recibido el 01.02.2021. Evaluación ciega: 09.03.2021 y 22.03.2021. Fecha de aceptación de la versión nal: 28.03.2021.
Citación recomendada: Leiva López, Alejandro David. (2021). La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes
inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 185-197. https://doi.org/10.2436/
rcdp.i63.2021.3605.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 186
Sumario
1 Aspectos generales
2 La reducción progresiva de la responsabilidad patrimonial. La jurisprudencia cambiante del Tribunal
Supremo
3 Primera regulación legislativa de la responsabilidad patrimonial
4 En especial: la situación actual de la responsabilidad patrimonial por leyes contrarias a derecho
4.1 Reciente exibilización de criterios: la STS de 22 de octubre de 2020
4.1.1 Cuestiones generales
4.1.2 Sobre la posibilidad de solicitar la revisión de ocio
4.1.3 Sobre el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial
4.2 Sobre la posible vulneración de los principios de equivalencia y efectividad: procedimiento por
incumplimiento de la Comisión Europea contra el Reino de España
4.2.1 Aspectos generales y antecedentes
4.2.2 Procedimiento por incumplimiento de la Comisión contra el Reino de España
5 Conclusiones
6 Bibliografía
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 187
1 Aspectos generales
En la actualidad, la actividad pública es muy amplia y diversa, lo que provoca el surgimiento de unos daños
o perjuicios para los ciudadanos que, en muchas ocasiones, no tienen por qué ser soportados por estos.1
Para hacer frente a estas frecuentes situaciones, se dene el principio de responsabilidad patrimonial de los
poderes públicos, en aras de garantizar la reparación de los daños antijurídicos causados. Como es sabido, se
distinguen tres formas distintas de responsabilidad: del Estado Administración, del Estado juez y del Estado
legislador. Las dos primeras vinieron reconocidas de forma explícita en la propia Constitución española,
y fueron desarrolladas en la normativa de régimen jurídico de las Administraciones y de procedimiento
administrativo común y en la normativa del poder judicial, pero la responsabilidad del Estado legislador,
al menos hasta el 2015, solo podía tener una cobertura legal genérica en el artículo 9.3 de la CE,2 aunque
cabe signicar que ha sido objeto de un amplio desarrollo jurisprudencial. Esta situación ha provocado que
una amplia posición doctrinal solo admita la responsabilidad patrimonial cuando existen leyes declaradas
inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea.
En este orden de cosas, una de las novedades más destacadas que trajo consigo la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP),3 fue la regulación de la denominada
responsabilidad patrimonial del Estado legislador, siendo esta un mecanismo que se activa cuando los
particulares sufren daños en sus bienes o derechos como consecuencia de la aplicación de leyes que, con
posterioridad, son declaradas contrarias a la Constitución española o al ordenamiento jurídico europeo. Este
instrumento es de gran importancia, ya que se observa con frecuencia que una ley, tras permanecer vigente
durante varios años antes de ser declarada inconstitucional o contraria al derecho de la Unión, provoca
numerosos perjuicios a los ciudadanos.
La responsabilidad del Estado español como consecuencia de los daños causados por leyes contrarias a
derecho constituye la principal novedad, desde la entrada en vigor de la Carta Magna en 1978, en materia de
responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. Sobre esta obligación de indemnizar que tiene el Estado,
se ha pronunciado en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo español, si bien cabe destacar que sus primeras
interpretaciones fueron más extensivas que su más reciente doctrina y que la regulación vigente contenida en
la LRJSP. Así, el artículo 32 de la LRJSP (apartados 4 y 5) recoge, por primera vez, una referencia expresa a la
responsabilidad del Estado legislador, y en particular cuando tiene lugar como consecuencia de la aplicación de
leyes contrarias a la Constitución española o contrarias al derecho europeo.4 En el presente trabajo, analizamos
la regulación de esta materia en la LRJSP y la más reciente doctrina del Tribunal Supremo, que parece caminar
hacia la exibilización de los requisitos procesales que deben cumplirse para poder ejercitar la acción de
responsabilidad. Asimismo, examinamos la posición adoptada por la Comisión Europea en relación con los
requisitos que la norma española exige al ciudadano para poder ejercitar la acción de responsabilidad por un
daño provocado como consecuencia de una ley declarada contraria al derecho europeo.
1 En el sentido del artículo 32.1 de la Ley 40/2015, cuando se reere a los “[...] daños que el particular tiene el deber jurídico de
soportar de acuerdo con la Ley”.
2 “3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.” [el subrayado es del autor]
3 BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.
4 “4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su
indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia rme desestimatoria de un recurso contra la
actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá
su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia rme desestimatoria de un recurso contra
la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea
posteriormente declarada”.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 188
2 La reducción progresiva de la responsabilidad patrimonial. La jurisprudencia cambiante
del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo, alineándose con lo que venía defendiendo una contundente posición doctrinal,5 creó
esta gura de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de daños causados por
leyes que son declaradas contrarias a derecho con posterioridad, lo que en aquel momento sentó un importante
precedente judicial en relación con leyes contrarias a la Constitución Española o, por extensión, al derecho
de la Unión Europea. Los pronunciamientos surgieron con ocasión de la declaración de inconstitucionalidad6
de un gravamen complementario sobre la tasa scal que, en los años noventa, gravaba los juegos de suerte,
envite o azar,7 y que obligaba a las empresas operadoras a ingresar determinadas cantidades al tesoro público.
Así, esta inconstitucionalidad8 provocó que el Tribunal Supremo diese entrada a la responsabilidad por leyes
contrarias a derecho, a través de numerosas sentencias, entre las que cabe destacar: SSTS de 29 de febrero, de
13 de junio, de 15 de julio, de 30 de septiembre y de 27 de diciembre de 2000. Por medio de estas sentencias,
el Alto Tribunal declaró que los ciudadanos afectados por este gravamen podrían solicitar una indemnización
por los perjuicios que les hubiese causado la norma declarada, con posterioridad, inconstitucional. Esto
permitió que también obtuviesen una compensación económica aquellos afectados que nunca solicitaron
la devolución del gravamen o que, tras solicitarlo, no tuvieron la fortuna de que los tribunales a los que
acudieron hubiesen planteado una cuestión de inconstitucionalidad o de que no se hubiese puesto n a los
procedimientos judiciales. Por tanto, estos ciudadanos afectados, a pesar de no poder impugnar las resoluciones
administrativas o judiciales, sí podrían ejercitar una acción de responsabilidad —independiente de la acción
de impugnación—, lo que les permitiría obtener indemnizaciones por los perjuicios ocasionados por la norma
declarada inconstitucional. Así las cosas, el afectado no tenía que asumir la carga de defenderse contra una
ley inconstitucional impugnando los actos que se dictan en aplicación de esta y que le provocan daños en sus
bienes o derechos. De forma que el hecho de que los actos dictados sobre la base de una norma declarada
inconstitucional siguiesen produciendo efectos no impedía que los daños causados fuesen indemnizables;
con lo cual se distinguía entre la impugnación del acto y la acción de responsabilidad. Esta acción debía ser
ejercitada en el plazo de un año, a contar desde la publicación en el Boletín Ocial del Estado (BOE) de la
sentencia que declara la inconstitucionalidad.
Cabe significar que esta responsabilidad se reconoció en términos más amplios —para reconocer la
indemnización basta con que se declare que la actuación administrativa es contraria a la Constitución o a
la normativa europea— que aquella prevista para casos similares, en los que se exige que la ilegalidad sea
resultado de una infracción del deber de cuidado exigible —es decir, se exige una ilegalidad cualicada, por
culpa o negligencia, que constituya una “infracción sucientemente caracterizada”—, como sucede en casos
de: responsabilidad por daños causados por un acto administrativo declarado ilegal o responsabilidad de las
instituciones comunitarias y de los Estados miembros por daños causados por vulneración del ordenamiento
jurídico comunitario (Doménech, 2010: 230-231).
Sin embargo, la doctrina mayoritaria (Doménech, 2018: 416) se posicionó en contra de esta jurisprudencia,
bajo el entendimiento de que no es razonable indemnizar todos los daños ocasionados por una ley antes de ser
declarada inconstitucional o contraria al derecho europeo, ya que el amplio espacio de tiempo que tiene lugar
entre la causación del daño y el pago de la indemnización —que, en ocasiones, pueden ser décadas— diculta
el pago por parte de la Administración. Además, esta posición judicial tan amplia resultaba incompatible
con el principio de seguridad jurídica, sobre cuya base se conguran conceptos tan importantes como la
prescripción y la rmeza de resoluciones administrativas y judiciales. Por ello, se defendía que, en realidad, los
ciudadanos perjudicados por una actuación administrativa antijurídica —entendida como aquella que provoca
un daño que no están obligados a soportar— deben estar obligados a impugnarla, para obtener así una tutela
judicial de sus derechos. En este contexto, el propio Tribunal Constitucional señaló que el reconocimiento
5 Destacadamente, Garrido (1997b: 303-322; 1997b: 173-188), junto a otros autores, venía defendiendo que una ley declarada
inconstitucional debe generar un derecho a indemnizar para quienes se hubiesen visto afectados por su aplicación.
6 Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre de 1996 (BOE núm. 291, de 3 de diciembre de 1996).
7 Artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre medidas en materia presupuestaria, nanciera y tributaria (procedente del
Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre). BOE núm. 156, de 30 de junio de 1990.
8 A mayor abundamiento sobre la sentencia del Tribunal Constitucional citada, véase Segú (1997: 1778-1783).
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 189
de este principio, en estos términos, podría quebrantar el necesario equilibrio entre la consecuencia de una
declaración de inconstitucionalidad y la garantía de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), subrayando que
debía existir un adecuado equilibrio entre las situaciones consolidadas judicialmente y algunas excepciones
que permitan una revisión del pasado.9 Por tanto, esta doctrina del Tribunal Supremo podía ocasionar que el
Tribunal Constitucional, a la vista del impacto negativo que esa responsabilidad patrimonial ampliamente
interpretada podía tener sobre la seguridad jurídica, se hubiese visto presionado a desestimar las peticiones
de inconstitucionalidad que le fueran sometidas a su consideración.
Con motivo de estas posiciones detractoras, que ponían de maniesto las negativas consecuencias prácticas
que se podían ocasionar, a esta doctrina del Tribunal Supremo de principios de siglo le continuaron
pronunciamientos judiciales que buscaban quitar amplitud a este principio de responsabilidad patrimonial del
Estado legislador. En primer lugar, el Alto Tribunal (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre
de 2003) señaló que no cabría indemnización para daños causados por leyes inconstitucionales cuando el
Tribunal Constitucional declarase, en sus sentencias anulatorias de estas leyes, que solo es posible considerar,
a los efectos de reconocer indemnizaciones, las situaciones que no hubiesen adquirido rmeza, al haber sido
impugnadas y no haber recibido aún resolución administrativa o judicial rme. Por tanto, entendió que no
cabía exigir responsabilidad patrimonial cuando el Tribunal Constitucional decidiese dar a su sentencia,
declaradora de la invalidez de una ley en concreto, una ecacia jurídica inmediata o ex nunc (prospectiva).
Esta nueva posición fue recibida con cierto asombro, especialmente porque los argumentos esgrimidos
parecían contradecir la tesis defendida hasta el momento: que la acción de revisión y de responsabilidad son
independientes la una de la otra, sin que la imposibilidad de ejercitar aquella impida ejercer esta. Por otro
lado, también el Tribunal Supremo (SSTS de 29 de enero de 2004 y de 24 de mayo de 2005) puso trabas a la
hora de reconocer la indemnización de daños causados por leyes contrarias al derecho de la Unión Europea, si
bien tuvo que recticar tras la llegada de un importante fallo europeo contenido en la Sentencia del Tribunal
de Justicia (Gran Sala), de 26 de enero de 201010, en tanto ésta declaraba que, con base en el principio de
equivalencia, es inadmisible que existan acciones procesales destinadas a reclamar indemnizaciones por
daños ocasionados por leyes contrarias al derecho europeo sometidas a un régimen menos favorable para sus
titulares que las acciones análogas previstas para reclamar el resarcimiento de un daño por existencia de una
ley declarada contraria a una constitución de un Estado miembro. Por ello, con motivo de este pronunciamiento
del Tribunal de Luxemburgo, extendió su jurisprudencia sobre leyes declaradas inconstitucionales a los casos
de daños producidos por normas declaradas contrarias al derecho de la Unión (STS de 21 de septiembre de
2010). Aunque, con posterioridad, al observarse el inquietante hecho de que en esta materia existían leyes
-—especialmente tributarias— aplicadas durante decenas de años antes de ser declaradas contrarias al derecho
europeo, el Tribunal Supremo incluyó un matiz importante en relación con estos casos: que solo sería posible
indemnizar estos daños ocasionados por una ley contraria al derecho europeo cuando la infracción fuese
“sucientemente caracterizada” (SSTS de 18 de enero, de 28 de febrero y de 12 de junio de 2012). Siendo
este matiz muy problemático en la práctica, ya que, con base en ese principio de equivalencia invocado
por el tribunal europeo, se estaría dando un trato menos favorable a los particulares afectados por daños
ocasionados por leyes contrarias al derecho europeo, respecto de aquellos que solicitan indemnizaciones por
daños provocados por leyes declaradas inconstitucionales (Cobreros, 2015: 58). En este sentido, conociendo el
precedente, resulta más que previsible que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea vuelva a pronunciarse
invocando el principio de equivalencia y, en consecuencia, exigiendo la igualdad de trato.
3 Primera regulación legislativa de la responsabilidad patrimonial
La llegada de la LRJSP trajo consigo la regulación, por primera vez, de la responsabilidad del Estado legislador
como consecuencia de las lesiones en bienes y derechos del ciudadano ocasionadas por la aplicación de leyes
contrarias a la Constitución española y al derecho de la UE (artículo 32.3, párrafo segundo).
En primer lugar, cabe recordar que, para que surja el deber de indemnizar en estos casos, deben observarse
los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial; lo que exige, por un lado, que el daño sea efectivo,
9 Véase la STC 159/1997, de 2 de octubre de 1997. BOE núm. 260, de 30 de octubre de 1997.
10 Asunto C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL contra Administración del Estado, ECLI:EU:C:2010:39.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 190
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (artículo 32.2) y,
por otro, que la aplicación de la ley en cuestión haya ocasionado un daño que el ciudadano no tenga el deber
jurídico de soportar; esto es, un daño antijurídico (artículo 32.1).
En particular, los apartados 4 y 5 del artículo 32 de la LRJSP especican que, para ambos casos, solo se
otorgará indemnización cuando el particular afectado haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia rme
desestimatoria de un recurso que haya sido interpuesto contra la actuación administrativa que provocó el
daño, y siempre que hubiese alegado de forma expresa la inconstitucionalidad o la infracción del derecho
europeo posteriormente declaradas. Por tanto, se observa que esta primera regulación aparece en términos muy
restrictivos, lo que podría dicultar que los ciudadanos perjudicados obtengan compensaciones indemnizatorias
cuando sufran daños como consecuencia de la aplicación de normas inconstitucionales o contrarias al derecho
de la Unión. En este punto, podríamos estar ante una redacción de la norma intencionada, ya que con ello se
estaría evitando que se tenga que hacer frente a elevadas reparaciones de daños, como ya sucediese con el
conocido “céntimo sanitario”11, cuyas cuantías indemnizatorias ascendieron a más de 1.600 millones de euros.
Además, estos requisitos estarían provocando un indeseable aumento de la litigiosidad como consecuencia de
la interposición de recursos por parte de ciudadanos afectados, con la única nalidad de evitar que se pierda
la posibilidad de una futura acción de responsabilidad para el caso de que la norma en cuestión sea declarada
inválida. Asimismo, como han sostenido algunos autores (Doménech, 2018: 424), resulta incomprensible que
se admita la inimpugnabilidad de un acto rme resultado de la aplicación de la ley inconstitucional a la vez
que se reconoce la posibilidad de indemnizar por daños patrimoniales causados como consecuencia de ese acto
rme. Así, se estaría impidiendo esta revisión de un acto rme a la vez que se reconocería que el decremento
patrimonial que provoca ese acto es antijurídico —no debe ser soportado— y, por tanto, indemnizable. No
deben existir, por tanto, dos acciones —de revisión y de responsabilidad— independientes, sino que debe
jarse un procedimiento de revisión por medio del cual el afectado pueda obtener el restablecimiento y una
indemnización por los daños sufridos. Además, estas exigencias procesales podrían estar separándose de la
doctrina del Tribunal Constitucional,12 que ha señalado que una interpretación judicial formalista que rechace
de plano una solicitud por no haberse agotado con carácter previo los recursos pertinentes podría ser contraria
a la tutela judicial efectiva (Fernández, 2020: 66).
A los requisitos anteriores (artículo 32.4 y 5) se deben añadir otros adicionales13 para el caso de daños
provocados como consecuencia de ley declarada contraria a la normativa de la UE (artículo 32.5): i) que la
norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares; ii) que el incumplimiento deba estar sucientemente
caracterizado, es decir, que exista culpa o negligencia por parte de la Administración; y iii) que exista una
relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que soporta la Administración
responsable, por atribución expresa del derecho europeo, y el daño provocado en los particulares. Esto viene
a hacer extensiva la doctrina del Tribunal Supremo (SSTS de 18 de enero, de 28 de febrero y de 12 de junio,
de 2012), que pone de maniesto la misma problemática suscitada entonces: que se establecen unos requisitos
más restrictivos que los previstos para acciones análogas por medio de las cuales se reclama responsabilidad
como consecuencia de daños por declaración de inconstitucionalidad de leyes. Como consecuencia de ello,
coincidiendo con varios autores (Galán, 2015: 7-8) y con la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (caso C-118/08),14 se estaría vulnerando el principio de equivalencia. Asimismo, se podría
estar vulnerando el principio de efectividad, en tanto esta regulación restrictiva podría estar dicultando o, en
ocasiones, imposibilitando que los perjudicados obtengan la tutela efectiva de sus derechos e intereses dañados.
Cuestión esta que podría solventarse si los tribunales españoles pusieran en duda la compatibilidad del precepto
con el derecho de la Unión, a través del planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Luxemburgo,
11 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 27 de febrero de 2014, asunto C-82/12, Transportes Jordi Besora, S.L.
contra Generalitat de Catalunya, ECLI:EU:C:2014:108. En esta sentencia se concluye que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas
de Determinados Hidrocarburos vulnera la normativa comunitaria: la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992,
relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales (DO L 76, de 23 de
marzo de 1991).
12 STC 194/1997, de 11 de noviembre. BOE núm. 297, de 12 de diciembre de 1997.
13 Sobre el desarrollo de los requisitos necesarios para que se genere responsabilidad del Estado como consecuencia de los daños
causados a particulares por la infracción del derecho europeo, véase la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta), de 29 de julio
de 2019, asunto C-620/17, Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe contra Fvárosi Törvényszék.
14 A mayor abundamiento sobre el fallo europeo del caso C-118/08, en Martín (2010: 1847-1860) y Cortés (2010: 579-640).
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 191
en términos similares a los planteados en relación con el caso C-118/08 (Cobreros, 2016: 338-339). Sobre
este último punto —la posible vulneración de los principios de efectividad y equivalencia— profundizamos
más adelante en el presente trabajo, para lo que realizamos un examen detallado del procedimiento por
incumplimiento que la Comisión Europea ha iniciado contra el Reino de España.
En otro orden de cosas, la LRJSP, en su artículo 34.1 (párrafo II), dene un importante límite temporal para
ambos supuestos, puesto que dispone que solo se van a indemnizar los daños que se hayan producido en el
plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de la norma con rango de ley o la falta de sujeción a la normativa europea. Eso sí, el precepto añade el inciso
“salvo que la sentencia disponga otra cosa”, de modo que deja abierta la posibilidad de que la propia sentencia
que declara la invalidez de la ley (dictada por el Tribunal Constitucional o por el Tribunal de Justicia de la
UE) contemple una ecacia jurídica prospectiva (ex nunc), tal y como venía sosteniendo el Tribunal Supremo
en las sentencias ya citadas (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre de 2003).
4 En especial: la situación actual de la responsabilidad patrimonial por leyes contrarias a
derecho
4.1 Reciente exibilización de criterios: la STS de 22 de octubre de 2020
4.1.1 Cuestiones generales
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 22 de octubre de 2020 (rec. 1384/2020), se pronunció sobre el
recurso de casación número 6717/2019, interpuesto contra la sentencia n.º 303/19, de 2 de julio, de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, conrmatoria en apelación (394/19) de
la sentencia n.º 20/19, de 31 de enero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de San Sebastián,
que desestimó el P.O. 396/18, deducido frente al acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de
Guipúzcoa que le denegó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada como consecuencia de
la liquidación del IRPF correspondiente al ejercicio de 2007, practicada en aplicación del artículo 30.2 de la
Norma Foral 10/06, declarado nulo en STC 203/16, de 1 de diciembre (BOE de 1 de enero de 2017).
4.1.2 Sobre la posibilidad de solicitar la revisión de ocio
En relación con la materia que nos ocupa, el Alto Tribunal se ha pronunciado sobre el contenido del artículo
32.4 de la LRJSP, en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado legislador: “Si la lesión es
consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su
indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia rme desestimatoria
de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la
inconstitucionalidad posteriormente declarada”.
Este precepto permite obtener indemnizaciones por las lesiones derivadas de un acto dictado en aplicación
de una ley que posteriormente es declarada inconstitucional, si bien condiciona la acción de responsabilidad
patrimonial a que el letrado invoque en el proceso contencioso administrativo la posible inconstitucionalidad
de la ley aplicada. Por tanto, es necesario invocar la posible inconstitucionalidad en el litigio en cuestión,
si se quiere obtener una indemnización por los daños causados por la ley aplicada, para el caso de que
posteriormente aparezca una sentencia que declare la inconstitucionalidad.
Sobre este punto, la sentencia en cuestión establece que la ley goza de presunción de constitucionalidad,
lo que convierte en una carga desproporcionada para el particular el tener que alegar obligatoriamente la
inconstitucionalidad posteriormente declarada. Esta exigencia estaría provocando, por tanto, una “situación
de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable”. Por este motivo, entiende el Alto Tribunal que,
a los efectos de obtener la sentencia rme desestimatoria, no solo es posible el recurso directo contra la
actuación administrativa, sino que también será admisible que el acto administrativo sea rme y consentido
(al no haberse recurrido) y que, con posterioridad, se solicite contra este una revisión de ocio, pudiendo
aducirse esa posible inconstitucionalidad en el recurso interpuesto contra la desestimación de la revisión de
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 192
ocio.15 Es decir, que el artículo 32.4 de la LRJSP, a los efectos de permitir instar válidamente la acción de
responsabilidad, debe comprender todas las formas de impugnación —y no solo el recurso directo contra la
actuación administrativa— que permitan al interesado manifestar su disconformidad con el acto que le provoca
el daño y que den lugar al control jurisdiccional que reeje una sentencia rme.16
Por tanto, acertadamente, se exibiliza el criterio establecido al permitirse que se cumpla el requisito del
artículo 32.4 de la LRJSP utilizando la vía de la revisión de ocio, en cualquier momento,17 siempre que se
obtenga una sentencia rme fruto del recurso interpuesto, en su caso, contra la desestimación de esa revisión
de ocio. En la práctica, esto permite que posibles afectados que no recurrieron en plazo la actuación que
provoca el daño, tras tener una mayor información acerca de la posible declaración de inconstitucionalidad
de la ley con base en la cual se les provocó el daño, puedan acceder a otro mecanismo de impugnación, que
puede ser utilizado en cualquier momento, a los efectos de poder ejercitar la acción de responsabilidad y
obtener una indemnización por los daños sufridos.
Cabe signicar que esta posibilidad de plantear la revisión de ocio se contempla solo para casos en que la
sentencia del Tribunal Constitucional declare la nulidad total y de pleno derecho del precepto o preceptos
que provocan el daño en cuestión (como sucede en el caso de la sentencia de 22 de octubre de 2020), ya que,
de declararse la nulidad parcial de los preceptos, como se puso de maniesto en la sentencia del Tribunal
Supremo de 6 de marzo de 2020 (rec. 5923/2018), no sería admisible revisar de ocio actos rmes por haber
sido consentidos al tiempo de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
4.1.3 Sobre el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial
La sentencia del Tribunal Supremo también se pronuncia sobre el párrafo II del artículo 34.1 de la LRJSP, el
cual establece que en los casos de responsabilidad patrimonial por ley declarada inconstitucional, “[...] serán
indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de
la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley [...], salvo que la sentencia
disponga otra cosa”. Este precepto planteaba dos problemas de base: que los perjudicados carecen de acciones
que les permitan obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ley, y que las sentencias del Tribunal
Constitucional llegan con frecuencia tras un largo periodo de tiempo. Estas circunstancias convierten en muy
probable que la sentencia que declara la inconstitucionalidad llegue más de cinco años después de producido
el daño, lo que impide ejercitar la acción de responsabilidad.
Así pues, sobre este extremo, el Tribunal Supremo ha vuelto a utilizar un criterio exible para evitar que se
dé esta indeseada circunstancia en la que el afectado podría perder la posibilidad de ver resarcidos los daños
sufridos. En particular, la sentencia viene a delimitar qué debemos entender por “daños producidos” atendiendo
a la realidad del daño, lo que permite descartar que el espacio temporal de referencia sea el momento en
que estos daños se generaron materialmente. Sobre este punto, el tribunal especica que, en realidad, deberá
tenerse en cuenta la fecha en que se dictó la resolución judicial desestimatoria a que se reere el artículo 32.4
de la LRJSP, a los efectos de computar ésta como día inicial de ese plazo de cinco años denido en el artículo
15 FJ 2.º: “Entre estas formas de impugnación se encuentra la solicitud de revisión de ocio de los actos nulos de pleno derecho por
responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la
resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación
que ocasionó el daño, que colma el requisito que ja el artículo 32.4 de la Ley 40/2015”.
16 FJ 2.º: “Los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito previsto en el artículo 32.4 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista
en dicho precepto, comprende todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de maniesto la disconformidad
del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control
jurisdiccional plasmado en una sentencia rme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de
pronunciamiento por el Tribunal Constitucional”.
17 Artículo 106.1 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: “1. Las
Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de ocio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto n a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos
en el artículo 47.1”.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 193
34.1 (párrafo II) de la LRJSP.18 Con ello se retrasa la fecha de materialización del daño real, lo que permite
dar mayor margen al afectado para ejercitar la acción de responsabilidad e impide la prescripción.
Eso sí, no debemos olvidar que habrá que estar a lo que la sentencia de inconstitucionalidad determine en cada
caso, pudiendo invocar su doctrina prospectiva (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre de
2013), dando ecacia jurídica inmediata al fallo judicial. Por tanto, la nueva doctrina casacional, que busca
auxiliar al ciudadano afectado, estará subordinada a que la sentencia que declara la inconstitucionalidad no
se pronuncie sobre sus efectos en términos más restrictivos en cuanto a extensión y límites temporales.
4.2 Sobre la posible vulneración de los principios de equivalencia y efectividad: procedimiento por
incumplimiento de la Comisión Europea contra el Reino de España
4.2.1 Aspectos generales y antecedentes
Como hemos señalado, el artículo 32 de la LRJSP especica que, para casos de lesiones como consecuencia
de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional (apartado 4) o contraria al derecho
de la UE (apartado 5), solo se puede ejercitar la acción de responsabilidad si se ha obtenido sentencia rme
desestimatoria de un recurso interpuesto contra la actuación administrativa que provocó el daño, y siempre
que se hubiese esgrimido de forma expresa esa inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la Unión.
Estos son dos requisitos procesales comunes a ambos supuestos. Sin embargo, el artículo 32.5 de la LRJSP
contempla una nota diferenciadora: unos requisitos adicionales para supuestos de lesiones provocadas como
consecuencia de la aplicación de una norma legal contraria al derecho europeo, que tienen su origen en la
jurisprudencia europea.19
Reconocer la acción de responsabilidad a afectados por normas declaradas contrarias al derecho europeo
(STS de 21 de septiembre de 2010, por exigencias de la citada STJUE de 26 de enero de 2010) supuso un
gran avance y permitió equiparar estos casos a los de responsabilidad por daños provocados por normas
declaradas inconstitucionales. A pesar de ello, con posterioridad, el Alto Tribunal (SSTS de 18 de enero, 28
de febrero y 12 de junio de 2012) incluyó la exigencia adicional de que la infracción sea “sucientemente
caracterizada”. Y nalmente, en el 2016, la LRJSP incluyó requisitos adicionales —que la norma conera
derechos a los particulares, que haya incumplimiento “sucientemente caracterizado” y que exista relación
de causalidad directa—, lo que ha suscitado un controvertido debate acerca de su adecuación al principio de
equivalencia, en cuanto se estarían deniendo unos requisitos más restrictivos que los previstos para acciones
de responsabilidad para reclamar daños provocados por leyes contrarias a la Constitución española. Asimismo,
se pone en duda la adecuación de los dos requisitos procesales a que nos hemos referido supra —obtener
sentencia rme desestimatoria y haber alegado la infracción del derecho de la UE— al principio de efectividad,
ya que estaría convirtiendo en imposible o extremadamente difícil ejercitar la acción de responsabilidad.
Sobre esto último cabe recordar que, según la doctrina del TJUE (sentencia de 16 de diciembre de 1976,
asunto 33/76, Rewe-Zentralnanz eG y Rewe-Zentral AG contra Landwirtschaftskammer für das Saarland,
ECLI:EU:C:1976:188), los Estados miembros no pueden regular requisitos procesales y plazos que hagan
imposible o extremadamente difícil que los ciudadanos ejerciten los derechos que le conere el derecho de
la Unión Europea ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Así pues, desde la perspectiva del régimen sustantivo, se estaría vulnerando el principio de equivalencia, en
cuanto se reclaman unas condiciones no exigidas para las reclamaciones semejantes de responsabilidad por
leyes declaradas inconstitucionales. Por tanto, resultaría improcedente cualquier regulación de las condiciones
sustantivas de esta responsabilidad, ya que, en aplicación del principio de equivalencia, se debe aplicar el
derecho interno que regula las reclamaciones semejantes —responsabilidad por leyes inconstitucionales—
18 FJ 3.º en relación con el artículo 32.4 de la LRJSP: “[...] cuando el precepto se reere a ‘daños producidos’ está aludiendo
a aquellos incuestionables y denitivos que no están sujetos o pendientes de revisión. [...] cuando el daño se imputa a un acto
administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial
derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías —para corregir o evitar la efectividad del perjuicio utilizadas por
el interesado [...] no puede referirse la producción del daño consolidado y denitivo a un acto pendiente de decisión judicial [...]”.
19 Tomando como punto de partida la Sentencia del Tribunal de Justicia, de 5 de marzo de 1996, asuntos acumulados C-46/93 y
C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland y The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte:
Factortame Ltd y otros, ECLI:EU:C:1996:79.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 194
(Guichot, 2016: 94-95). Por su parte, desde la óptica del régimen procesal, y en relación con el principio de
efectividad, resulta incomprensible condicionar el derecho a la indemnización a una sentencia comunitaria que
declare la infracción del derecho de la UE, para después limitar este derecho a aquellos supuestos, anteriores
en el tiempo, en que se pretendió —infructuosamente— hacer valer el derecho europeo ante los tribunales
nacionales. En este sentido, debe acudirse a la máxima de que el derecho de la Unión Europea goza de primacía
y efecto directo (Ruiz, 2016: 2801).
En este orden de cosas, a nuestro juicio, el examen acerca de la compatibilidad del artículo 32.5 de la LRJSP
con estos principios —equivalencia y efectividad— debe ser acometido con rmeza por el Tribunal de Justicia
Europeo. Destacadamente, la urgencia de acometer este examen se evidencia habida cuenta del procedimiento
por incumplimiento abierto contra el Reino de España por parte de la Comisión Europea, que ha cristalizado
en una fase contenciosa que puede dar lugar a una sentencia condenatoria por parte del Tribunal de Justicia
Europeo. Y ello con independencia de que los tribunales españoles, a petición de una parte afectada o de
ocio, planteen la correspondiente cuestión prejudicial. Por tanto, se espera, llegado el momento, una respuesta
condenatoria del Tribunal de Luxemburgo, tal y como sucedió en su sentencia de 2010.
4.2.2 Procedimiento por incumplimiento de la Comisión contra el Reino de España
La Comisión Europea advirtió esta posible vulneración del principio de efectividad —por existir dos nuevos
requisitos procesales que dicultan ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial— y del principio
de equivalencia —por existir requisitos adicionales para ejercitar la acción de responsabilidad por daños
como consecuencia de leyes contrarias al derecho de la Unión,20 y que no se prevén para el caso de daños
provocados por leyes declaradas inconstitucionales—. Así pues, en junio del 2017, la Comisión decidió incoar
un procedimiento de infracción contra el Reino de España por medio del envío de una carta de emplazamiento
a las autoridades competentes.21
La norma española señala que solo puede reclamarse indemnización por daños ocasionados como consecuencia
de una norma declarada contraria al derecho de la Unión cuando el incumplimiento esté “sucientemente
caracterizado”; esto es, cuando el incumplimiento del derecho europeo que provoca el daño no constituye
una ilegalidad grave y maniesta, no siendo suciente cualquier tipo de ilegalidad. En este orden de cosas, la
Comisión ha entendido que ello es contrario al principio de equivalencia, ya que no se contempla tal exigencia
a la hora de ejercitar acciones de responsabilidad por daños provocados como consecuencia de la aplicación
de leyes declaradas inconstitucionales. No se exige, por tanto, ninguna valoración sobre la gravedad de la
infracción cuando se trata de una ley declarada inconstitucional.
Las autoridades competentes españolas contestaron a la mencionada carta de emplazamiento manifestando
su disconformidad y defendiendo que los preceptos de la LRJSP eran compatibles con el derecho de la
Unión. Por su parte, la Comisión, rechazando de plano esta posición, emitió un dictamen motivado, en enero
del 2018, en el que reproducía lo ya advertido en la carta de emplazamiento. A su vez, este dictamen fue
contestado en marzo del 2018, y a ello le sucedieron numerosas comunicaciones entre la Comisión y las
autoridades españolas, sin que se haya conseguido alcanzar un acuerdo entre las partes. Así, tras esta fallida
fase precontenciosa, la Comisión decidió llevar al Reino de España ante el Tribunal de Justicia Europeo, de
conformidad con lo establecido en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con
lo cual se inició la fase contenciosa.
Por tanto, habrá que estar a lo que decida el Tribunal de Luxemburgo, que con mucha probabilidad ofrecerá
una interpretación análoga a la ya mantenida en una etapa anterior en relación con esta materia. Por tanto,
es previsible que se exija a las autoridades españolas la modicación de la norma en cuestión, en aras de
garantizar que existen las mismas exigencias para ejercitar las acciones de responsabilidad por daños como
consecuencia de leyes declaradas inconstitucionales y por aquellas declaradas contrarias al derecho de la
Unión. Así pues, si nalmente se declara el incumplimiento, se tendrá que proceder a la modicación de
la regulación de la responsabilidad por leyes declaradas inconstitucionales —para endurecerla— o de la
responsabilidad por leyes contrarias al derecho de la Unión —para suprimir esos requisitos adicionales—
20 Sobre esta materia, cabe destacar García (2017: 320-337).
21 Véase la nota de prensa de la Comisión Europea.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 195
(Cobreros, 2020: 107). En este punto, cabe signicar que, en tanto llega el pronunciamiento del Tribunal de
Justicia Europeo, las partes afectadas por este tipo de daños pueden solicitar a los tribunales españoles que
eleven la cuestión prejudicial, y con ello lograr que se suspendan sus procesos judiciales. Asimismo, cabe la
posibilidad de que los propios tribunales de justicia españoles eleven la cuestión prejudicial de ocio, cuando
la materia resulte determinante para resolver el litigio que les ocupe.
5 Conclusiones
Primera. La LRJSP (artículo 32) ha regulado, por primera vez, la responsabilidad del Estado legislador
como consecuencia de las lesiones en bienes y derechos del ciudadano provocados por la aplicación de leyes
inconstitucionales y contrarias al derecho de la Unión. Para ambos casos se dene un importante requisito
procesal para poder ejercitar la acción de responsabilidad (artículo 32, apartados 4 y 5): el particular debe
haber obtenido, en cualquier instancia, sentencia rme desestimatoria de un recurso que haya sido interpuesto
contra la actuación administrativa que provocó el daño, y siempre que se hubiese alegado de forma expresa
la inconstitucionalidad o la vulneración del derecho europeo posteriormente declaradas. Se observa que esta
primera regulación aparece en términos muy restrictivos, lo que podría dicultar que los perjudicados obtengan
indemnizaciones cuando sufran daños provocados por la aplicación de normas inconstitucionales o contrarias
al derecho de la Unión Europea. En este punto, podríamos estar ante un cambio normativo intencionado,
ya que con ello se estaría evitando que se tenga que hacer frente a elevadas reparaciones de daños, como
ya sucediese con el conocido “céntimo sanitario”. Este requisito procesal estaría provocando un indeseable
aumento de la litigiosidad como consecuencia de la interposición de recursos por parte de los afectados, con
la única nalidad de evitar que se pierda la posibilidad de una futura acción de responsabilidad en caso de
que la norma en cuestión sea declarada inválida. En este orden de cosas, el Tribunal Supremo, a través de la
sentencia de 22 de octubre de 2020, se ha pronunciado para exibilizar este requisito procesal, en relación
con las lesiones de bienes y derechos provocados por la aplicación de leyes declaradas inconstitucionales. Ha
entendido el Alto Tribunal que, a los efectos de obtener la sentencia rme desestimatoria, no solo es posible el
recurso directo contra la actuación administrativa, sino que también será admisible que el acto administrativo
sea rme y consentido (al no haberse recurrido) y que, con posterioridad, se solicite contra este una revisión
de ocio, pudiendo aducirse esa posible inconstitucionalidad en el recurso interpuesto contra la desestimación
de la revisión de ocio. Por tanto, a nuestro juicio acertadamente, se exibiliza el criterio establecido, al
permitirse cumplir con el requisito del artículo 32.4 de la LRJSP utilizando la vía de la revisión de ocio,
en cualquier momento, siempre que se obtenga una sentencia rme fruto del recurso interpuesto contra la
desestimación de esa revisión de ocio. En la práctica, esto permite que posibles afectados que no recurrieron
en plazo la actuación que provoca el daño, tras tener una mayor información acerca de la posible declaración
de inconstitucionalidad de la ley con base en la cual se les provocó el daño, puedan acceder a otro mecanismo
de impugnación, que puede ser utilizado en cualquier momento, a los efectos de poder ejercitar la acción de
responsabilidad y obtener una indemnización por los daños sufridos.
Segunda. La LRJSP también ha introducido, en su artículo 34.1 (párrafo II), el plazo de prescripción de la
acción de responsabilidad patrimonial. Estableció que solo se indemnizarían los daños producidos en los cinco
años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad. Esto planteó dos
problemas: que los afectados no podrían ejercer acciones para obtener la declaración de inconstitucionalidad
de una ley y que las sentencias del Tribunal Constitucional llegaran habitualmente tras grandes dilaciones. Es
por ello que no sería de extrañar que el fallo judicial se demorase más de cinco años después de provocado el
daño, lo que podría impedir que se ejercitara la acción de responsabilidad. Así las cosas, el Tribunal Supremo,
en la sentencia citada de 2020, ha exibilizado este criterio, tratando así de garantizar que los daños sufridos
no se vean afectados por las dilaciones. El alto tribunal subraya que los daños producidos deben atender a
la realidad del daño, lo que permite descartar que el momento de referencia sea aquel en que los daños se
produjeron materialmente. Es por ello que debe tomarse como referencia la fecha en que se dicta la sentencia
rme desestimatoria, computando el plazo de cinco años desde ese momento. Por tanto, se retrasa el día en
que se materializa el daño, permitiendo al perjudicado ejercitar la acción de responsabilidad e impidiendo la
prescripción de la misma. Aunque en este punto no debemos olvidar que habrá que estar a lo que disponga cada
sentencia de inconstitucionalidad, ya que éstas pueden invocar la doctrina prospectiva (STS de 1 de julio, de 8
de julio y de 18 de septiembre de 2013), lo que otorga ecacia jurídica inmediata a la sentencia. En denitiva,
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 196
esta exibilización denida por el Tribunal Supremo solo será de aplicación cuando el fallo constitucional no
se pronuncie en términos más restrictivos en relación con la extensión y los límites temporales.
Tercera. Esta exibilización de criterios del Tribunal Supremo es bien recibida, pero la regulación de esta
materia sigue siendo mejorable, en cuanto no deberían existir dos acciones —de revisión y de responsabilidad
patrimonial— independientes. Más bien debería existir un procedimiento de revisión a través del cual el
ciudadano afectado pueda ver resarcidos los daños sufridos. Un procedimiento de revisión que debería
ajustarse a las limitaciones previstas en la ley, y cuyo efecto debería estar condicionado por la gravedad de
cada caso en particular. No es de recibo, por tanto, que se admita, por una parte, la existencia de un acto rme
—inimpugnable— resultado de la aplicación de una ley declarada inconstitucional y, por otra, la existencia
de una acción de responsabilidad que permita obtener una indemnización por los daños causados por un acto
rme. Si se admite que el acto rme es antijurídico, debe preverse una revisión del mismo.
Cuarta. Para el supuesto especíco de daños provocados como consecuencia de una ley declarada contraria
al derecho de la Unión Europea se van a exigir, además de los requisitos procesales anteriores, los siguientes
(artículo 32.5 LRJSP): i) que la norma en cuestión atribuya derechos a los particulares; ii) que el incumplimiento
esté sucientemente caracterizado, lo que lleva aparejada la existencia de culpa o negligencia por parte de la
Administración; y iii) que haya una relación de causalidad directa entre el daño provocado a los particulares
y el incumplimiento de la obligación por parte de la Administración. Así pues, se estaría vulnerando el
principio de equivalencia, al observarse unos requisitos más restrictivos que aquellos exigidos para casos
de responsabilidad derivada de daños provocados por leyes contrarias a la Constitución Española, ya que se
exige que el daño provocado constituya una ilegalidad maniesta y grave. Asimismo, se estaría vulnerando
el principio de efectividad, ya que estos requisitos más restrictivos dicultan o, incluso, imposibilitan que los
afectados reciban la tutela efectiva de sus derechos e intereses. Por ello, la Comisión Europea decidió incoar
un procedimiento de infracción, para posteriormente, tras el desencuentro con las autoridades españolas en la
fase precontenciosa, llevar el asunto a la fase contenciosa ante el Tribunal de Justicia Europeo (ex artículo 258
TFUE). Por tanto, habrá que estar a lo que decida el Tribunal de Luxemburgo, que con mucha probabilidad
ofrecerá una interpretación análoga a la ya mantenida en el pasado. Por tanto, es previsible que se exija a las
autoridades españolas la modicación de la norma en cuestión, en aras de garantizar que existen las mismas
exigencias para ejercitar las acciones de responsabilidad por daños como consecuencia de leyes declaradas
inconstitucionales y por aquellas declaradas contrarias al derecho de la Unión. Además, no podemos olvidar
que, en tanto se sustancia el fallo del Tribunal de Justicia Europeo, los perjudicados por estos daños pueden
solicitar a los tribunales españoles que planteen la cuestión prejudicial, lo que permite que los procesos
judiciales se suspendan. Aunque también existe la posibilidad de que los tribunales planteen de ocio la
cuestión prejudicial cuando la materia sea determinante para resolver el litigio.
6 Bibliografía
Cobreros Mendazona, Edorta. (2015). La exigibilidad del requisito de la violación sucientemente caracterizada
al aplicar en nuestro ordenamiento el principio de la responsabilidad patrimonial de los estados por
el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Revista de Administración Pública, 196, 11-59.
Cobreros Mendazona, Edorta. (2016). La pertenencia a la Unión Europea y su repercusión en la responsabilidad
patrimonial. Revista de Administración Pública, 200, 315-339.
Cobreros Mendazona, Edorta. (2020). Culpabilidad, funcionamiento de los servicios y antijuridicidad en la
responsabilidad patrimonial de la Administración y una referencia a la de los demás poderes del Estado.
Revista de Administración Pública, 213, 93-108.
Cortés Martín, José Manuel. (2010). Tribunal de Justicia de la Unión Europea: Jurisprudencia del TJUE,
enero-abril 2010. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 36, 579-640.
Doménech Pascual, Gabriel. (2010). Responsabilidad patrimonial de la Administración por actos jurídicos
ilegales. Revista de Administración Pública, 183, 179-231.
Alejandro David Leiva López
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 197
Doménech Pascual, Gabriel. (2018). La menguante responsabilidad patrimonial del Estado por leyes contrarias
a Derecho. Corts: Anuario de derecho parlamentario, 31, 411-430.
Fernández Valverde, Rafael. (2020). La responsabilidad patrimonial derivada del acto administrativo. Revista
de Administración Pública, 213, 49-67.
García de la Rosa, Carlos. (2017). Responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del derecho de
la UE en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Revista Española de Derecho
Administrativo, 184, 320-337.
Galán Vioque, Roberto. (2015). A vueltas con la regulación de la responsabilidad del Estado Legislador: un
nuevo intento introducido en el Proyecto de Ley de Régimen jurídico del sector público de limitar el
alcance de la responsabilidad del Estado Legislador, esta vez en su vertiente del ilícito legislativo.
Documentación Administrativa, 2, 1-8.
Garrido Falla, Fernando. (1997a). La responsabilidad patrimonial del Estado: ¿hasta dónde debe indemnizar?
Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 74, 303-322.
Garrido Falla, Fernando. (1997b). Los límites de la responsabilidad patrimonial: una propuesta de reforma
legislativa. Revista Española de Derecho Administrativo, 94, 173-188.
Guichot, Emilio. (2016). La responsabilidad del Estado Legislador por infracción del Derecho de la Unión
Europea en la jurisprudencia y en la legislación española a la luz de los principios de equivalencia y
efectividad. Revista Española de Derecho Europeo, 60, 49-101.
Martín y Pérez de Nanclares, José. (2010). Case C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
v. Administración del Estado, Judgment of the Court of Justice (Grand Chamber) of 26 January 2010.
Common market law review, 47(6), 1847-1860.
Ruiz López, Miguel Ángel. (2016). Problemas de concordancia del régimen interno y comunitario de la
responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. En José María Baño León (coord.), Memorial para
la reforma del Estado: Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado (vol. 3, p. 2783-
2805). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Segú Villuendas, Enrique. (1997). Inconstitucionalidad de la Ley 5/1990. Responsabilidad del Estado
legislador. La Ley: Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 1, 1778-1783.
