STS, 17 de Febrero de 2001
| Ponente | PECES MORATE, JESUS ERNESTO |
| ECLI | ES:TS:2001:1098 |
| Número de Recurso | 349/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo, que, con el nº 349 de 1998, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Carmen García Martín, en nombre y representación de la entidad Máquinas Recreativas ICARO S.A., contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada con fecha 31 de octubre de 1997 al Consejo de Ministros por los daños y perjuicios causados a la mencionada entidad por el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego de 1990, declarado nulo e inconstitucional en la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 1996, habiendo comparecido, como demandada, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado
Con fecha 7 de agosto de 1998, la Procuradora Doña Carmen García Martín, en nombre y representación de la entidad Máquinas Recreativas ICARO S.A. presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada, con fecha 31 de octubre de 1997, al Consejo de Ministros por los daños y perjuicios causados a la mencionada entidad, al que se acompañaba copia de certificación de acto presunto y de la comunicación previa, por lo que, mediante providencia de 4 de septiembre de 1998, se acordó tener por parte a la Procuradora comparecida en la representación ostentada, publicar el anuncio prevenido en la ley y reclamar el expediente administrativo así como requerir a la Administración para que procediese a emplazar a los interesados en dicho expediente.
Recibido el expediente, mediante diligencia de ordenación de fecha 26 de octubre de 1998 se emplazó a la representación procesal de la entidad demandante para que, en el término de veinte días, formalizase la demanda, lo que efectuó con fecha 2 de febrero de 1999, alegando que la entidad demandante, con fecha 16 de marzo de 1991, autoliquidó e ingresó en concepto de gravamen complementario, establecido en el artículo 38. dos 2 de la Ley 5/90, de 29 de junio, un total de 233.250 pesetas por cada una de las 85 máquinas recreativas tipo "B" de su propiedad, ascendiendo a la cantidad de 19.826.250 pesetas (DIECINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISEIS MIL DOSCIENTAS CINCUENTA PESETAS), adjuntando como documentos probatorios del número 1 al 85 el ejemplar para el interesado de dichas autoliquidaciones, pero el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 31 de octubre de 1996 declaró inconstitucional el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio que creó el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego, y la demandante pidió al Consejo de Ministros con fecha 31 de octubre de 1997 la devolución de lo pagado por dicho concepto como un perjuicio derivado de acto del legislador y, al no recibir contestación expresa, solicitó certificación de acto presunto y dirigió al Consejo de Ministros comunicación previa, interponiendo con fecha 7 de agosto de 1998 el presente recurso contencioso- administrativo basándose esta reclamación en el artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, y en la doctrina jurisprudencial, ya que se trata de una actividad antijurídica del Poder Legislativo al aprobar una ley inconstitucional concurriendo los requisitos para que nazca la responsabilidad patrimonial, cual son el acto antijurídico, el daño a la demandante y el nexo causal, por lo que terminó con la súplica de que se reconozca el derecho de la entidad demandante a ser indemnizada por el Estado en la cantidad de 19.826.250 pesetas además de los correspondientes intereses legales de demora en concepto de responsabilidad del Estado Legislador, pidiendo en otrosí formular conclusiones sucintas, adjuntando 85 cartas de pago del gravamen complementario de la tasa de juego por importe cada una de 233.250 pesetas.
Mediante diligencia de ordenación de 9 de diciembre de 1998, se tuvo por formalizada en tiempo y forma la demanda y se ordenó entregar las actuaciones y el expediente administrativo al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase dicha demanda, lo que llevó a cabo con fecha 26 de enero de 1999, alegando que, si bien la Ley 50/90, de 29 de junio, creo un gravamen complementario sobre la tasa fiscal del juego de aplicación a las máquinas recreativas tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina, a pagar en los veinte primeros días del mes de octubre de 1990, y que el Tribunal Constitucional lo declaró inconstitucional en su Sentencia 173/1996 BOE 3-12-96 es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las leyes mientras no se desarrolle el artículo 9.3 de la CE, pues cuando una ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativa- hay que atenerse estrictamente a los términos de esta ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización, de manera que cuando una ley es declarada inconstitucional, esa declaración tiene efectos «ex nunc», y, por tanto, no es título para exigir una responsabilidad a causa de actos producidos durante la vigencia de dicha ley, sin que quepa revisar actos confirmados por sentencia judicial firme, y en este caso la Sentencia del Tribunal Constitucional no es título suficiente para la reparación que se solicita, pues sólo tiene efectos pro futuro y no permite la rescisión de la cosa juzgada, y sin que el Tribunal Supremo haya reconocido indemnización en estos casos, faltando la prueba de los requisitos para que nazca la responsabilidad patrimonial del Estado siendo la justicia un valor superior en nuestro ordenamiento, por lo que terminó con la súplica de que se desestime en todos sus extremos el recurso contencioso-administrativo.
Mediante providencia de 2 de febrero de 1999 se concedió a la parte demandante el término de quince días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 4 de marzo de 1999, reiterando los hechos y fundamentos de derecho alegados en su escrito de demanda así como lo pedido en ésta.
Por diligencia de ordenación de 9 de marzo de 1999 se tuvo por evacuado el traslado para conclusiones de la entidad demandante y se concedió al Abogado del Estado el plazo de quince días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que llevó a cabo con fecha 14 de abril de 1999, insistiendo en lo alegado en su escrito de contestación a la demanda y expresando que el Tribunal Constitucional no ha dado efecto retroactivo a su declaración de inconstitucionalidad en los recursos de Amparo que ante él se han planteado, por lo que reiteró su petición de que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Declaradas conclusas las actuaciones, se ordenó que quedasen pendientes de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, lo que se efectuó el día 19 de julio de 2000 para que tuviese lugar aquélla el día 6 de febrero de 2001, designándose Magistrado Ponente, la que se celebró oportunamente con observancia en la tramitación del proceso de las reglas establecidas por la Ley.
De los documentos aportados, consistentes en ochenta y cinco cartas de pago, debidamente cumplimentadas y selladas por la entidad colaboradora, en este caso la agencia urbana 2 del Banco de Granada S.A. en Huelva, se deduce que la entidad demandante Máquinas Recreativas ICARO S.A. ingresó, por el concepto de gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego, en la Delegación de Hacienda de Huelva la cantidad de diecinueve millones ochocientas veintiséis mil doscientas cincuenta pesetas (19.826.250 pts) en concepto de gravamen complementario de la tasa de juego correspondiente a octubre de 1990 por ochenta y cinco máquinas recreativas tipo B.
En este proceso se ha planteado idéntica cuestión a la resuelta por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 29 de febrero de 2000 (recurso 49/98), 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997), 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98) y 20 de enero de 2001 (recurso 562/98), si bien en las cuatro últimas se profundiza en las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por más que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre.
Tal invariabilidad de las situaciones jurídicas, creada por la cosa juzgada, justifica que la única vía para conseguir la reparación de los daños y perjuicios antijurídicos, causados por disposiciones o actos dictados en aplicación del precepto legal declarado inconstitucional, sea el ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, siempre que se haga valer, como expresamos en las aludidas Sentencias, dentro del plazo establecido, que se computará a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declare la nulidad de la ley por ser contraria a la Constitución.
No parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.
Es preciso insistir en el criterio mantenido en nuestras Sentencias de 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997) 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98) y 20 de enero de 2001 (recurso 562/98) en el sentido de que el hecho de no haberse agotado los recursos administrativos y jurisdiccionales para obtener la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de gravamen complementario no es obstáculo para considerar antijurídico el daño causado y, por consiguiente, para ejercitar con éxito la acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto inconstitucional del legislador, si bien nos parece necesario abundar, como ya hicimos en estas últimas sentencias, en la cuestión relativa a los efectos invalidantes que sobre las disposiciones y los actos administrativos tiene la declaración de inconstitucionalidad de la ley a cuyo amparo se dictaron, ya que el defensor del Estado ha invocado repetidamente en este proceso la exclusiva eficacia ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos.
No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 -recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prefigura un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho.
Aunque la demandante no impugnó ni administrativa ni jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, tenía a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, estaba legitimada para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también puede, como ha hecho, utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.
En síntesis, si no existe el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en el proceso terminado con nuestra Sentencia de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del legislador, dentro del plazo legalmente establecido.
Es estimable, y así lo hemos decidido en las mencionadas Sentencias resolutorias de idéntica cuestión, la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día que se efectuaron los respectivos ingresos, en este caso el 15 de marzo de 1991 (como se acredita con las correspondientes cartas de pago), hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre, 27 de diciembre de 1999 y 5 de febrero , 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio, 30 de septiembre de 2000 y 20 de enero de 2001) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Novena de la mencionada Ley 29/1998, de 13 de julio.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 37 a 79 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y 67 a 72, y Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Carmen García Martín, en nombre y representación de la entidad Máquinas Recreativas ICARO S.A., contra la denegación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada al Consejo de Ministros con fecha 31 de octubre de 1997 por acto del legislador, y, con estimación íntegra de las pretensiones deducidas por la mencionada Procuradora en la indicada representación, debemos condenar y condenamos a la Administración del Estado a que pague a la entidad Máquinas Recreativas ICARO S.A. la cantidad de diecinueve millones ochocientas veintiséis mil doscientas cincuenta pesetas (119.158,1623 euros) más los intereses legales de dicha suma a partir del día 15 de marzo de 1991, en que se efectuaron los respectivos ingresos, hasta la fecha de notificación de la presente sentencia, los cuales se calcularán, si fuese preciso, en ejecución de ésta, incrementándose la cantidad total resultante con el interés legal del dinero desde el día de notificación de esta nuestra sentencia hasta su completo pago, sin perjuicio, en caso de incumplimiento, de aumentar dicho interés legal en dos puntos de concurrir las circunstancias previstas para ello, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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