STS, 2 de Noviembre de 2005

D. Esteban interpuso recurso de apelación contra el Auto dictado, en fecha 14 de Septiembre de 1999, por el Departamento 2º de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, por el que se acordaba rechazar la acción pública núm. B-1/1999, presentada por Dª Barbara P. Rodríguez Vargas, en representación de D. Esteban, con archivo de las actuaciones.

Con fecha 28 de Abril de 2000, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas dictó Auto, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "La Sala acuerda desestimar el recurso de apelación nº 5/00 interpuesto por Dª Barbara P. Rodríguez Vargas en nombre y representación de D. Esteban, contra el Auto de 14 de noviembre de 1999 dictado en la Acción Pública B-1/99, debiéndose en consecuencia confirmar la resolución recurrida, con imposición de costas al recurrente."

Contra el citado auto, de 28 de Abril de 2000, la representación procesal de D. Esteban preparó recurso de casación e, interpuesto éste, suplicó sentencia por la que se declare haber lugar al mismo, casando y anulando la resolución impugnada, modificando las declaraciones contenidas en ella, en el sentido de declarar que es competencia del Tribunal de Cuentas la tramitación de la acción pública presentada por el Sr. Esteban y que no procede su archivo, con expresa imposición de costas a la parte recurrida.

El recurso se articuló sobre la base de los siguientes motivos:

Al amparo del art. 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el art. 82.1.1º de la Ley 7/88, de 5 de Abril, sobre Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por haber habido defecto en el ejercicio de la jurisdicción contable.

Al amparo de los artículos 88,1c) de la Ley Jurisdiccional y 88,3 de la Ley 7/1988, al no haberse practicado las pruebas documentales solicitadas en el escrito por el que se ejercía la acción pública.

Al amparo de los art. 88.1d) y 82.1,5º de la Ley 7/88, por inaplicación indebida del art. 38,1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas e infracción del art. 56 de la Ley de Funcionamiento, al no practicarse prueba alguna.

El Abogado del Estado se opuso al recurso, por medio de escrito presentado el 3 de Diciembre de 2001, interesando sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, desestimado el recurso de casación interpuesto, con imposición de costas al recurrente por ser preceptivas.

El Ministerio Fiscal, en escrito de 20 de Diciembre de 2001, consideró procedía declarar no haber lugar al recurso de casación.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 25 de Octubre de 2005, tuvo lugar en esa fecha el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce,

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales es conveniente exponer los antecedentes y hechos que se deducen de las actuaciones y que son los siguientes:

I) Don Esteban presentó escrito, el 18 de Agosto de 1998, ante el Tribunal de Cuentas, Sección de Fiscalización, Departamento Sexto, Comunidades Autónomas, en el que a los efectos de obtener una acción pública, tras referirse a una liquidación deudora practicada por la Caja de Ahorros de Plasencia, por importe de 61.586.472 ptas., en donde figuraba como titular de las cuentas números 1.276, 103, 2503, 2595, 2531 y 21260, y todo ello en concepto de diversos préstamos que la entidad bancaria le había concedido, para la construcción de una urbanización en la localidad de Baños de Monte Mayor (Cáceres), exponía que la liquidación no coincidía con lo declarado por la entidad bancaria al Servicio Central de Pagos del Banco de España, y que como consecuencia del impago la Caja le embargó diversos apartamentos y parcelas, adjudicándoselos por 60.110.000 ptas., el 15 de Septiembre de 1988. Asimismo, comunicaba la existencia de una transferencia proveniente del Estado, correspondiente al ejercicio 1983, a la Junta de Extremadura, Caja de Ahorros de Plasencia, a la cuenta nº 162, de 13.000.000 ptas., para la construcción de la Urbanización Monte Mayor, que correspondía al proyecto, de su propiedad, de 112 viviendas y 1.080,00 m2 de plantas comerciales y garajes, presentado en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, el 24 de Agosto de 1982, y por importe de 425.621.057 ptas. más gastos de la obra de urbanización y obras auxiliares.

II) Remitido el escrito, con la documentación aportada, al Presidente de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, el Departamento 2º, acordó requerir, el 30 de Septiembre de 1998, al Sr. Esteban para que manifestase si el escrito tenía carácter de denuncia o, por el contrario, pretendía ejercer acción pública.

III) El 13 de Noviembre de 1998, el Sr. Esteban solicitó del Jefe de Archivos del Tribunal de Cuentas certificación de los extractos correspondientes a todos los movimientos efectuados, en los periodos comprendidos desde Enero de 1973 hasta Diciembre de 1987, en las cuentas de que era titular en la Caja de Ahorros de Plasencia, así como si se efectuó, en el mes de Mayo de 1983, por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, una transferencia por un importe de 13.000.000 ptas., a nombre de la Junta de Extremadura para la construcción de la Urbanización Montemayor, siendo tomadora de la misma la Caja de Plasencia, y si también, con fecha 10 de Junio de 1983, se efectuó otra transferencia por el mismo organismo por un importe de 317.870.249 ptas. señalando quien recibió la misma.

En relación al escrito presentado, la Subdirectora Jefe del Archivo General del Tribunal de Cuentas certificó el 22 de Marzo de 1999 que:

"1º. En relación con su petición de los extractos correspondientes a todos los movimientos efectuados en los periodos comprendidos desde Enero de 1973 hasta Diciembre de 1987, ambos inclusive; cuenta nº 1276, cuenta nº 103, cuenta de crédito nº 2503; cuenta de crédito nº 2595, cuenta de crédito nº 2531 y cuenta de crédito nº 21.260, le comunico que no se ha encontrado documentación alguna al respecto en este Archivo General.

2. ) En relación con la posible transferencia efectuada por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, del mes de Mayo de 1983, por un importe de 13.000.000 ptas., en favor de la Junta de Extremadura, le informo igualmente que no consta documentación alguna relativa a la misma en este Archivo General.

3. ) Por lo que respecta a la transferencia efectuada por la citada Dirección General del Tesoro y Política Financiera, con fecha 10 de Junio de 1983, y por un importe de 317.870.249 ptas., adjunto le remito fotocopia compulsada de la única documentación localizada al efecto. Orden de pago correspondiente al ejercicio presupuestario 1982, relativa a la subvención a favor de la Sociedad Estatal de Promoción de Equipamiento del Suelo S.E.P.E.S. dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por el importe antes citado, para financiar parcialmente sus gastos de funcionamiento (R.D.L. 12/1980) y pagado por transferencia con fecha 10 de Junio de 1983."

   IV). Tras diversas suspensiones, el 22 de Abril de 1999, la Letrada Dª Barbara P. Rodríguez Vargas, en representación de D. Esteban, presentó escrito por el que se ejercitaba la acción pública contra el Tribunal de Cuentas y la Administración del Estado (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, actualmente Ministerio de Fomento, Dirección General de Arquitectura y Vivienda), suplicando, tras proponer la práctica de prueba, que, en su día, condene a los mismos a abonarle, por perjuicios, la suma de 814.649.615 ptas., cantidad en la que se fijaba prudencialmente, sin perjuicio de lo que en su día se pudiese acordar en ejecución de sentencia.

   Se basaba en los siguientes hechos.

1. ) Con fecha 17 de Octubre de 1987, se le presentó una liquidación de 61.586.472 ptas., en calidad de deudor por la Caja de Ahorros de Plasencia, en concepto de los préstamos y movimientos existentes en ese momento en sus cuentas, que procedía de las cantidades dispuestas e ingresadas, más los intereses correspondientes, existiendo una diferencia de 23.897.593 ptas. entre lo declarado y lo no declarado por la entidad al departamento del Servicio de la Central de Riesgo del Banco de España, más las hipotecas de los compradores por valor de 8.800.000 ptas. y la liquidación que se le efectuó también con fecha 17 de Octubre de 1987, de 28.888.879 ptas., en concepto de intereses, lo que hacia un total de 61.586.472 ptas.

2. ) No obstante, y a pesar de que dicha liquidación no se ajustaba a la realidad de los movimientos de sus cuentas, le fueron embargados todos los solares pertenecientes a la Urbanización Monte Mayor, pendientes de construir en la segunda fase, y parte de los apartamentos ya construidos en la primera fase, por un importe total de 60.110.000 ptas., parcelas y apartamentos que fueron adjudicados a la entidad bancaria con fecha 15 de Septiembre de 1988.

3. ) Que en las declaraciones totales presentadas por la entidad bancaria en el Servicio de la Central de Riesgo del Banco de España, en el periodo comprendido entre 1973 al 1987, figura la cantidad de 161.500.000 ptas., como dispuesta e ingresada, perteneciente a sus cuentas bancarias.

4. ) Que ante las anomalías existentes en sus cuentas y las irregularidades entre lo declarado y lo no declarado por la Caja de Ahorros al Banco de España, había solicitado, sin éxito, del Director General de Inspección de Cajas de Ahorros del Banco de España y de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, los movimientos de los extractos de sus cuentas, lo que determina que presentase ante el Tribunal de Cuentas, con fecha 18 de Agosto de 1998, el escrito que consta en las Diligencias Preliminares, mediante el que se pone en conocimiento del mismo las anomalías existentes en sus cuentas, y las irregularidades entre lo declarado y lo no declarado por la Caja de Ahorros, habida cuenta que la Ley obliga a remitir al Servicio Central de Riesgo del Banco de España las cuentas de cada titular.

5. ) Que al existir una notable diferencia, a su entender, entre las cuantías declaradas y no declaradas, que en su día será determinado por un perito designado al efecto, ello puede ser constitutivo de un delito castigado en el vigente Código Penal, así como la falta de fiscalización en las hipotecas por parte del Tribunal de cuentas, también prevista en los arts. 43, 45, 75, 76 y 77 de la Ley que regula dicho organismo.

6. ) Que se ha intentado solicitar las cuentas ante el Tribunal de Cuentas, habiéndose contestado, en fecha 22/3/99, que no se ha encontrado documento alguno en el Archivo General, por lo que, habida cuenta lo antes alegado, formula acción pública contra los organismos que figuran referenciadas en el encabezamiento del escrito.

7. ) Que lo único que se le ha facilitado por el Tribunal de Cuentas ha sido una certificación en la que consta que se efectuó una transferencia por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera en el mes de Mayo de 1983, por un importe de 13.000.000 ptas., en favor de la Junta de Extremadura, sin que conste documentación relativa a la misma en el Archivo, y otra transferencia efectuada, con fecha 10 de Junio de 1983, por un importe de 317.870.249, adjuntándose a dicha certificación una orden de pago correspondiente al ejercicio presupuestario de 1982, relativa a la subvención en favor de SEPES, dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para financiar parcialmente sus gastos de funcionamiento, pudiéndose observar en ambos documentos una serie de irregularidades, que en su día determinará un perito experto, al figurar, por un lado, un pago cuya fecha se efectuó el día 17-11-82 y un sello en el que se puede leer literalmente pago por transferencia O.M. 5 de Julio de 1975 Banco Central, y, en el segundo documento, una tercera fecha de 20-12-82, observándose una serie de irregularidades con relación a las fechas, no quedando concretadas cuando en realidad se efectuó la transferencia a que se refieren dichos documentos, al faltar las órdenes que se lleven a cabo de pago.

   5. Presentado el escrito, el Departamento 2º de la Sección de Enjuiciamiento, por providencia de 29 de Abril de 1999, acordó visto su contenido y el art. 56.3 de la Ley 7/1988, dar traslado al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para alegaciones, evacuándose el trámite, manifestándose, por el primero, que procedía el archivo de la acción pública, toda vez que la cuestión suscitada no tenía relación alguna con la responsabilidad contable y, por el Ministerio Fiscal, que los hechos que afectaban a la Caja de Ahorros, sin perjuicio de estar prescritos, se refieren a posibles perjuicios económicos sufridos por un particular, sin que pueda apreciarse menoscabo en fondos públicos, por lo que la Jurisdicción no sería competente, y respecto a las posibles irregularidades en las fechas que figuran en la orden de pago y transferencia efectuada el 10 de Junio de 1983, de existir, habrían prescrito y en cualquier caso no serían constitutivas de responsabilidad contable, por lo que el Tribunal de Cuentas tampoco sería competente.

   6. La representación del Sr. Esteban, en escrito presentado el 18 de Mayo de 1999, manifestaba que, debido a un error de transcripción en su anterior escrito, se había omitido que la acción pública se dirigía contra el Departamento de Fiscalización del Tribunal de Cuentas y contra la Dirección General de Arquitectura y Vivienda del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

   7. El Consejero de Cuentas, en el Auto, de 14 de Septiembre de 1999, acordó rechazar la acción pública presentada, entendiendo que los hechos denunciados eran únicamente los relativos a la falta de coincidencia de la liquidación deudora practicada por la Caja de Ahorros de Plasencia con lo declarado por esta entidad al Servicio Central de Pagos del Banco de España, por lo que, al no referirse éstos a posibles daños y perjuicios en bienes y derechos de titularidad pública, sino a un presunto menoscabo ocasionado en el patrimonio particular del actor como consecuencia de una posible actuación irregular de la Caja de Ahorros referida, consideraba que el Tribunal de Cuentas no resultaba competente.

   8. El recurso de apelación interpuesto contra el referido Auto se fundamentó en la insuficiente labor instructora en la primera instancia y en la vulneración de la normativa presupuestaria y contable reguladora del sector público, refiriéndose no sólo a las irregularidades producidas por la Caja de Ahorros de Plasencia, en relación con las cantidades declaradas sobre sus cuentas de crédito al Servicio Central de Riesgo del Banco de España, (que, a su juicio, comportaban consecuencias también públicas, al tener que rendir cuentas al Ministerio de Hacienda y, por tanto, al Estado, debiendo fiscalizar toda la contabilidad pública el Tribunal de Cuentas), sino también a la utilización de sus documentos privados para la obtención de subvenciones públicas a través de SEPES, sin que se cumpliera la finalidad para la que se creó la entidad y llegando a disponer de cantidades superiores a las permitidas legalmente.

   IX). Finalmente, el Auto recurrido desestima el recurso de apelación, argumentando que la responsabilidad que, en su caso, pudiera llegar a exigirse por los hechos que afectan a la liquidación deudora practicada y a su falta de coincidencia con lo declarado por la entidad bancaria al Banco Central, "no encajaría dentro de la configuración legal de responsabilidad contable, pues aún denunciándose una posible infracción legal, como efectivamente se denuncia, la ausencia de la condición de gestor de fondos públicos en la entidad financiera pretendidamente eliminaría de inmediato la posibilidad de declarar responsabilidades contables, si bien, a mayor abundamiento, no se denuncia ni se aprecia por la Sala la existencia de ilícito contable alguno, esto es, la violación de alguna norma reguladora del régimen presupuestario y de contabilidad de las entidades integrantes del sector público, sin que tampoco se aprecie que se haya producido un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable en los fondos públicos. Por otro lado, la posible responsabilidad que se predica respecto del Tribunal de Cuentas, fundamentada en no haber fiscalizado los hechos que en opinión del actor son generadores de aquélla, sin perjuicio de carecer de base y de rigor en su planteamiento, nos trasladaría en todo caso a una pretendida responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyo conocimiento escapa a los órganos de enjuiciamiento contable."

   En definitiva, el Tribunal de Cuentas entiende que los hechos denunciados no cumplían los requisitos exigidos por la ley y por la jurisprudencia de la Sala de Apelación, para que una conducta sea generadora de responsabilidad contable, y, por tanto, para que la jurísdicción contable pueda conocer de ella.

En el primer motivo del recurso se denuncia que ha existido defecto en el ejercicio de la jurisdicción contable, habida cuenta que en el presente caso debieron ser examinadas las cuentas para comprobar, si efectivamente ha existido o no acción u omisión atribuible a una persona que tuviera a su cargo el manejo de fondos públicos, pues el Ministerio de Fomento participó en los hechos denunciados; por otro lado, se señala que la Caja de Ahorros de Plasencia, aunque es actualmente un ente privado, tiene relevancia e influye como tal en el interés general de los españoles.

El segundo motivo, se refiere a la falta de práctica de las pruebas documentales solicitadas en el escrito por el cual se ejercía la acción pública, al objeto de que el Tribunal verificase la contabilidad efectuada no sólo por la Caja de Ahorros de Plasencia, sino también las operaciones contables realizadas por el Ministerio de Fomento, que es un ente de carácter público, estando también implicada en estas operaciones contables la Junta de Extremadura, que percibe una transferencia de 13.000.000 ptas. de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, que ha desaparecido o no se conoce su curso, existiendo otra transferencia de 317.870.249 ptas., que corresponde al presupuesto de 1982.

Finalmente, en el tercer motivo, en base a los hechos denunciados, y por afectar a fondos públicos, se denuncia la inaplicación del art. 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, y la infracción del art. 56 de la Ley de Funcionamiento.

Frente a los motivos invocados, opone el Abogado del Estado que el recurso es inadmisible, por consecuencia de su carencia manifiesta de fundamento (art. 93.2.d de la Ley Jurisdiccional ) y, aún, de razón de ser, por cuanto constituye una acabada demostración de la más absoluta ignorancia jurídica, al indicar que "la acción pública se dirige contra el propio Tribunal de Cuentas, que el Banco de España es una entidad bancaria de carácter privado; que la Caja de Ahorros aunque es actualmente un ente privado tiene relevancia e influye como tal en el interés general de los españoles; que han efectuado los órganos de lo contable una interpretación amplia del art. 38 de la Ley Orgánica 2/82, lo que, sorprendentemente, da a entender que en una interpretación restrictiva el presente caso seria competencia de su jurisdicción, y que se han violado preceptos normativos con rango de ley y conceptos doctrinales" y todo ello unido a la petición de indemnización que formula, en cuantía de 900 millones.

La causa de inadmisión del art. 93 d) de la Ley Jurisdiccional permite a la Sala poder dar por concluido el recurso, mediante un auto en el que se deberá examinar el fondo del mismo, y los motivos en que se funda, cuando aparezca que no tiene posibilidades de prosperar por falta manifiesta de fundamento, con lo que se anticipa la solución, sin necesidad de sustanciación. Ahora bien, habiéndose admitido a trámite el recurso por la Sala, sin apreciar la causa invocada, procede ahora pronunciarse en la sentencia sobre los motivos aducidos.

La acción pública contable, reconocida en el art. 47-3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de Mayo, y desarrollada en el art. 56 de la Ley 7/1988, de 5 de Abril, se otorga con la finalidad de permitir el planteamiento de responsabilidades contables, debiendo, en su virtud, presentar indicios de dicha clase de responsabilidad los hechos en los que se sustente la acción planteada.

El art. 56-2 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas dispone que si no se hubiera iniciado procedimiento jurisdiccional contable -como ocurre en este caso- se llevará a cabo mediante escrito en debida forma, en el que deberán individualizarse los supuestos de responsabilidad en que, en su caso, se haya podido incurrir, con referencia concreta a las cuentas, actos, omisiones o resoluciones susceptibles de determinarla, así como con referencia igualmente concreta a los preceptos legales que se consideren supuestamente infringidos.

La resolución impugnada analiza con detalle los elementos que configuran la responsabilidad contable, llegando a la conclusión que los hechos denunciados no cumplen los requisitos exigidos por la Ley para que una conducta sea generadora de responsabilidad contable y, por tanto, para que la jurisdicción contable pueda conocer de ella, pronunciándose, asimismo, sobre la posible responsabilidad que se predica respecto del Tribunal de Cuentas.

Esta resolución contempla sólo la posible actuación irregular de la Caja de Ahorros de Plasencia, sobre la que indudablemente no es posible acoger la pretensión esgrimida, dado que los hechos en que apoya no pueden dar lugar a la exigencia de responsabilidad contable, dado el carácter privado de las Cajas de Ahorros.

Sin embargo, la resolución recurrida guarda silencio sobre la posible transferencia efectuada por la Dirección General del Tesoro, del mes de Mayo de 1983, por un importe de 13.000.000 ptas., en favor de la Junta de Extremadura, y sobre las irregularidades que también se denuncian en relación a la transferencia efectuada a SEPES, en el año 1983, por un importe de 317.870.249 ptas. por el concepto de subvención para financiar parcialmente sus gastos de funcionamiento, referidas a la existencia de tres fechas de pago distintas.

Pues bien, respecto de estos hechos tampoco es posible acoger la pretensión que se deduce, dado que el escrito inicial presentado no se ajusta a los requisitos previstos en el art. 56.2, al recoger simples afirmaciones genéricas e imprecisas, no aludiendo a los preceptos presuntamente vulnerados y que podrían dar a una responsabilidad de naturaleza contable, debiendo señalarse, en todo caso, que las cuestionadas fechas de la segunda transferencia tienen su justificación, pues aluden "al pago propuesto", al "páguese" y al "sello de pagado de la Dirección General del Tesoro".

Expuesto lo anterior, los motivos de casación invocados no pueden prosperar.

En primer lugar, no es cierto que el Tribunal haya actuado con defecto de jurisdicción, pues el único pronunciamiento que se exigía del órgano decisor, en el momento inicial, era en torno a la admisión o no de la acción pública interpuesta, lo que tenía que resolverse necesariamente respondiendo si se cumplían o no los requisitos exigidos en el art. 56.2 de la Ley de Funcionamiento, quedando fuera de lugar en ese momento la cuestión referente a la existencia o no de responsabilidad contable, cuya solución es más propia de la resolución que enjuicia el fondo del asunto.

Es cierto que, por el principio pro accione, la aplicación de las normas que rigen el acceso a la jurisdicción debe ser efectuada del modo más favorable al ejercicio de la acción, pero también lo es que la intención del legislador es evitar que prosperen intentos de poner en marcha una administración de justicia sin fundamentación seria.

Por otra parte, ante la resolución adoptada por el órgano contable, ya no resultaba precisa la práctica de la prueba documental solicitada, distinguiendo, precisamente el legislador, ante la posibilidad de que no dispongan de la documentación necesaria, para concretar con rigor los hechos, quienes ejercitan el derecho ante la jurisdicción contable, según exista o no procedimiento jurisdiccional iniciado, al prevenir, en caso negativo, la necesidad de practicar las llamadas actuaciones previas como soporte necesario de investigación, pero todo ello tras la admisión a trámite de la acción ejercitada.

Finalmente, deben rechazarse las infracciones de los preceptos legales que se denuncian, toda vez que la existencia de responsabilidad contable exige la concurrencia de los siguientes elementos a) acción u omisión contraria al ordenamiento jurídico presupuestario o contable; b) producción de un daño en los fondos públicos a consecuencia de dicho comportamiento; c) la realización de todo lo anterior por una persona encargada de la gestión o manejo de los fondos públicos; y d) la concurrencia de dolo o culpa grave en la conducta del posible responsable, requisitos que no concurren en ese caso.

Las razones expuestas obligan a desestimar el recurso interpuesto, con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.