Resolución ANME/DTSA/001/18 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 14-05-2019
| Fecha | 14 Mayo 2019 |
| Número de expediente | ANME/DTSA/001/18 |
| Tipo de proceso | Análisis de mercados -ANME- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
ANME/DTSA/001/18/M1-2003
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
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RESOLUCIÓN POR LA CUAL SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, A LAS
AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN DE OTROS
ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA Y AL ORGANISMO DE
REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS EL
PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DEL
MERCADO MAYORISTA DEL SERVICIO PORTADOR DE DIFUSIÓN DE LA
SEÑAL DE TELEVISIÓN (MERCADO 18/2003), LA DESIGNACIÓN DEL
OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN
DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS
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SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidenta de la Sala
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 14 de mayo de 2019
Visto el procedimiento de definición y análisis del mercado mayorista del servicio
portador de difusión de la señal de televisión, la SALA DE SUPERVISIÓN
REGULATORIA acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 1 de octubre de 2018, la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)
acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis del mercado mayorista
del servicio portador de difusión de la señal de televisión (mercado 18/2003), la
designación del operador con poder significativo de mercado y la imposición de
obligaciones específicas, así como la apertura del trámite de información pública.
El citado acto fue publicado en el BOE número 242, de 6 de octubre de 2018.
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Segundo.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
agentes: la Asociación Española de Televisiones Privadas Digitales Terrestres
(ASETv
1
); la Asociación de Operadores de Telecomunicaciones Unired
(Unired
2
); Atresmedia Corporación de Medios de Comunicación, S.A.
(Atresmedia); Cellnex Telecom, S.A. (Cellnex); Radiodifusión Digital, S.L.
(Radiodifusión Digital) y Telefónica de España, S.A.U. (Telefónica)
Tercero.- Informe de la Sala de Competencia
de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(LCNMC) y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por
el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC
ha emitido informe sin observaciones.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel),
incorpora a la legislación sectorial nacional el marco normativo europeo sobre
comunicaciones electrónicas. En particular, la Directiva Marco
3
y la Directiva de
Acceso
4
regulan el procedimiento de definición y análisis de mercados y las
obligaciones que podrán imponer las Autoridades Nacionales de
Reglamentación (ANR) a los operadores identificados con poder significativo de
mercado
5
.
Con fecha 9 de octubre de 2014, la Comisión Europea adoptó la Recomendación
relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de
1
La asociación ASETv reúne a los siguientes prestadores del servicio de comunicación
audiovisual: Radio Blanca; Real Madrid TV; Unedisa y 13 TV.
2
La asociación Unired está en la actualidad compuesta por los siguientes miembros, que operan
en distintos ámbitos geográficos: Axión (red nacional con cobertura TDT en Andalucía); Itelazpi
(País Vasco); Retegal (Galicia); Telecom CLM (Castilla-La Mancha); Aragón Telecom (Aragón);
Ibetec (Islas Baleares) y Nasertic (Navarra).
3
Directiva 2002/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa a un
marco regulador común de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por
la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
4
Directiva 2002/19/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa al acceso
a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión,
modificada por la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009.
5
Según dispone el artículo 125 de la Directiva (UE) 2018/1972 de 11 de diciembre de 2018 por
la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (2018 DOUE
L321/36), la Directiva Marco y la Directiva de Acceso quedarán derogadas con efectos a partir
del 21 de diciembre de 2020. El procedimiento de cooperación con la Comisión Europea en el
ámbito de los procedimientos de revisión ex ante de los mercados de referencia está recogido,
entre otros, en los artículos 32 y 33 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
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las comunicaciones electrónicas susceptibles de regulación ex ante de
conformidad con la Directiva Marco (Recomendación de 2014)
6
.
Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, se
consideran a priori susceptibles de regulación ex ante, no figura el mercado
mayorista del servicio portador de difusión de la señal de televisión
7
. Por tanto,
para que dicho mercado pueda ser objeto de regulación ex ante, será preciso
verificar el cumplimiento de tres criterios acumulativos: (i) la presencia de
barreras a la entrada importantes y no transitorias, (ii) una estructura del mercado
que no tiende hacia una competencia efectiva dentro del horizonte temporal
pertinente, y (iii) la legislación en materia de competencia por sí sola resulta
insuficiente para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s) detectada(s).
Por su parte, los artículos 13 y 70.2 de la LGTel, así como el artículo 6 de la
LCNMC, reconocen a este organismo las facultades de: (i) definir y analizar los
mercados de referencia, (ii) determinar los operadores con poder significativo en
el mercado, e (iii) imponer, mantener, modificar o suprimir las obligaciones
específicas a dichos operadores.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, dicho procedimiento debe
realizarse en un plazo de tres años, contado desde la adopción de una medida
anterior relativa a ese mercado, y en el plazo de dos años tras la adopción de la
Recomendación o cualquier actualización de la misma para mercados no
notificados previamente a la Comisión Europea. En el análisis llevado a cabo por
la ANR, deberán tenerse en cuenta las Directrices establecidas por la Comisión
Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el
mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas de la UE (Directrices
8
).
Por último, el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas,
acceso a las redes y numeración (Reglamento de Mercados), aprobado por Real
Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, desarrolla, a través de sus artículos 2 a
5, el procedimiento a seguir por esta Comisión para la identificación y análisis de
los mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de
servicios de comunicaciones electrónicas, y el contenido de las obligaciones que
potencialmente pueden ser impuestas a los operadores que posean poder
significativo en cada mercado considerado.
6
DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014.
7
A este respecto, el citado mercado de referencia (mercado 18) fue retirado de la lista de
mercados susceptibles de regulación ex ante en la Recomendación de 17 de diciembre de 2007,
relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las
comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con
la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco común de las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
8
DOUE C159/1 de 7 de mayo de 2018.
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Por tanto, la CNMC resulta competente para revisar el mercado mayorista del
servicio portador de difusión de la señal de televisión (mercado 18/2003), con
objeto de determinar si el mismo se desarrolla en un entorno de competencia
efectiva, identificar en su caso al operador que posee poder significativo en dicho
mercado y determinar las obligaciones específicas apropiadas que deban ser
exigibles a tales operadores.
SEGUNDO.- Notificación del proyecto de medida
Conforme al artículo 7 de la Directiva Marco, en su redacción dada por la
Directiva 2009/140/CE, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC
notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la
Comisión Europea, el ORECE
9
y a las ANR de los otros Estados miembros de la
Unión Europea, cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis de
mercados, la identificación de operadores con poder significativo de mercado y
la imposición, mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones
específicas a dichos operadores. Dichos proyectos de medida deberán ser
asimismo remitidos al Ministerio de Economía y Empresa.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el
plazo de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y notificar
la correspondiente resolución, de conformidad con el artículo 22.1.b) de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC), hasta que se notifiquen a esta Comisión las
observaciones de la Comisión Europea.
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea,
al ORECE, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea y al
Ministerio de Economía y Empresa para que en el plazo máximo de un mes
presenten sus observaciones.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente
Resolución, así como sus Anexos, relativo a la definición y análisis del mercado
mayorista del servicio portador de difusión de la señal de televisión (mercado
18/2003), la designación del operador con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, y acordar su notificación a la Comisión
9
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
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Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de otros Estados
miembros de la Unión Europea, al Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y al Ministerio de Economía y Empresa,
para que en el plazo máximo de un mes presenten sus observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 22.1.b) de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queda suspendido el
transcurso del plazo para resolver y notificar la correspondiente Resolución a los
interesados.
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I INTRODUCCIÓN ........................................................................................... 7
II LOS SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL Y TRANSMISIÓN
DE LA SEÑAL AUDIOVISUAL .......................................................................... 8
II.1 Servicios de comunicación audiovisual .............................................................. 8
II.2 Servicio de transmisión de la señal audiovisual ............................................... 10
III MERCADO MINORISTA DE LOS SERVICIOS DE TELEVISIÓN ............... 11
III.1 Plataformas para la provisión de los servicios de televisión ............................. 11
III.2 Dinámica competitiva en la prestación de los servicios de televisión ............... 13
III.3 Regulación específica para el servicio de televisión por ondas terrestres con
tecnología digital ..................................................................................................... 25
IV MERCADO DEL SERVICIO PORTADOR DE DIFUSIÓN DE LA SEÑAL DE
TELEVISIÓN POR ONDAS TERRESTRES .................................................... 28
IV.1 Definición del mercado relevante ..................................................................... 28
IV.2 Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante .......................... 36
IV.3 Análisis de la estructura del mercado y valoración de la existencia de
competencia efectiva en el mismo ........................................................................... 59
IV.4 Identificación del operador con poder significativo de mercado ....................... 59
IV.5 Análisis de las obligaciones susceptibles de ser impuestas a los operadores con
poder significativo de mercado ................................................................................ 60
ANEXO 1: OBLIGACIONES A IMPONER A CELLNEX TELECOM, S.A. ...... 78
ANEXO 2. MERCADOS GEOGRÁFICOS LOCALES ..................................... 83
ANEXO 3. DESCRIPCIÓN TÉCNICA DE LOS SERVICIOS DE COUBICACIÓN
E INTERCONEXIÓN EN CENTROS EMISORES Y REEMISORES DE TV .... 85
ANEXO 4. RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS .................................................................. 89
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I INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la cuarta revisión del mercado mayorista
del servicio portador de difusión de la señal de televisión. La tercera revisión de
este mercado fue aprobada por la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones
(CMT)
10
mediante Resolución de 30 de abril de 2013
11
.
En dicha Resolución, la CMT llegó a la conclusión de que Abertis Telecom,
S.A.U
12
(actualmente Cellnex Telecom, S.A., en adelante Cellnex) poseía poder
significativo de mercado, imponiéndose por consiguiente a este operador las
siguientes obligaciones con el objetivo de resolver los problemas de competencia
detectados en el mercado de referencia:
Obligación de acceso, consistente en:
o facilitar la coubicación u otras modalidades de compartición de
instalaciones, incluyendo edificios, mástiles y demás elementos de
infraestructura en los centros emisores y reemisores y
o ofrecer servicios de interconexión de forma optativa a la coubicación en
los centros emisores y reemisores que cumplan alguno de los siguientes
requisitos: (i) carácter insustituible de los emplazamientos, (ii) saturación
del espacio disponible y (iii) centros de la red nacional destinados a
satisfacer coberturas de población superiores al 93%.
Obligación de no discriminación.
Obligación de transparencia; concretada a través de una oferta de referencia
(ORAC).
Obligaciones de control de precios, contabilidad de costes y separación de
cuentas.
Obligación relativa a los mercados descendentes, consistente en comunicar
a esta Comisión los acuerdos firmados con las sociedades licenciatarias de
televisión en el ámbito nacional en el plazo de 10 días desde su
formalización.
El primer paso en el análisis es la definición del mercado relevante. Éste tiene
por objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de
productos y servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez
su ámbito geográfico, para a continuación examinar si existe competencia
efectiva en el mismo y, finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación
10
Organismo regulador sectorial extinguido e integrado en la actual Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (CNMC).
11
Resolución de 30 de abril de 2013 por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado
mayorista del servicio portador de difusión de la señal de televisión, la designación del operador
con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas (MTZ 2012/1442).
12
En fecha 12 de julio de 2018, Abertis Infraestructuras, S.A. comunicó la venta de todas las
acciones de que era titular en Cellnex a la sociedad italiana ConnecT S.p.A., una sociedad filial
de Edizione S.r.l.
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ex ante. Para ello, se tomarán en cuenta los criterios establecidos en las
Directrices europeas
13
.
Como se expone a continuación, el análisis del mercado afectado toma como
punto de partida el análisis de la situación existente a nivel minorista (ver Sección
III). Como paso previo a este análisis se caracterizan y distinguen los servicios
de comunicación audiovisual y los servicios de transmisión de la señal
audiovisual (ver Sección II). Los servicios de transmisión de la señal audiovisual
son los servicios de comunicaciones electrónicas, propiamente dichos. Estos
servicios son necesarios para la prestación de los servicios de comunicación
audiovisual y comprenden, entre otros, el servicio portador de difusión de la señal
de televisión, que es el servicio que está sujeto a obligaciones regulatorias de
carácter ex-ante y constituye el mercado de referencia que es objeto de revisión
en el marco del presente expediente (ver sección IV).
II LOS SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL Y TRANSMISIÓN
DE LA SEÑAL AUDIOVISUAL
II.1 Servicios de comunicación audiovisual
La Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (LGCA)
define los servicios de comunicación audiovisual como “aquellos cuya
responsabilidad editorial corresponde a un prestador del servicio y cuya principal
finalidad es proporcionar, a través de redes de comunicaciones electrónicas,
programas y contenidos con objeto de informar, entretener o educar al público
en general, así como emitir comunicaciones comerciales”.
La LGCA distingue las siguientes modalidades del servicio de comunicación
audiovisual:
El servicio de comunicación audiovisual televisiva, que se presta para el
visionado simultáneo de programas sobre la base de un horario de
programación.
El servicio de comunicación audiovisual televisiva a petición, que se presta
para el visionado de programas y contenidos en el momento elegido por el
espectador y a su propia petición sobre la base de un catálogo de programas
seleccionado por el prestador del servicio de comunicación audiovisual.
El servicio de comunicación audiovisual televisiva en movilidad o «televisión
en movilidad», que se presta para el visionado de programas y contenidos
en un dispositivo móvil.
El servicio de comunicación audiovisual radiofónica, que se presta para la
audición simultánea de programas y contenidos sobre la base de un horario
de programación.
Los servicios de comunicación audiovisual radiofónica a petición, que se
presta para la audición de programas y contenidos en el momento elegido
13
Directrices de la Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso
significativo en el mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas de la UE (2018/C159/01).
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por el oyente y a su propia petición sobre la base de un catálogo de
programas seleccionado por el prestador del servicio de comunicación.
El servicio de comunicación audiovisual radiofónica en movilidad o «radio en
movilidad», que se presta para la audición de programas y contenidos en un
dispositivo móvil.
La LGCA introdujo un nuevo modelo de regulación aplicable al conjunto del
sector audiovisual, basado en el principio de liberalización en la prestación de
los servicios de comunicación audiovisual. Dichos servicios ya no son calificados
como servicios públicos sino como servicios de interés general que se prestan
en régimen de libre competencia (pero con las restricciones derivadas de la
escasez del espectro radioeléctrico disponible, en particular, para la emisión por
vías terrestres). De conformidad con la propia LGCA, los servicios de
comunicación audiovisual prestados por las Administraciones Públicas
mantienen en todo caso la consideración de servicio público.
La LGCA supuso, asimismo, la desaparición de las concesiones administrativas
para la gestión indirecta del servicio público de televisión, que han sido
sustituidas por un régimen de licencias administrativas otorgadas por concurso
por la autoridad audiovisual competente en cada ámbito territorial. Asimismo, la
LGCA amplió la duración de las licencias, que pasan de tener 10 a 15 años de
duración.
II.1.1 Operadores de televisión
A partir de la definición de prestador de servicio de comunicación audiovisual de
la LGCA, el prestador del servicio de comunicación audiovisual televisiva (en
adelante, operador de televisión) se puede definir como la persona física o
jurídica que tiene el control efectivo, esto es, la dirección editorial, sobre la
selección de los programas televisivos y contenidos y su organización en un
canal o en un catálogo de programas. El arrendatario de una licencia de
comunicación audiovisual tendrá la consideración de prestador de servicio.
Los operadores de televisión se pueden distinguir en función de:
La tecnología de transmisión: (i) Ondas hertzianas terrestres (Televisión
Digital Terrestre), (ii) satélite, (iii) cable, (iv) televisión IP y OTT (por sus siglas
en inglés de Over-The-Top),
El modelo de negocio de acceso a los contenidos de servicio: (i) en abierto
y (ii) de pago.
La naturaleza jurídica: (i) públicos y (ii) privados
El ámbito de cobertura del servicio de comunicación audiovisual televisiva:
(i) estatal, (ii) autonómico y (iii) local.
A este respecto, resulta importante destacar que los operadores que proveen
servicios de comunicaciones electrónicas (tales como servicios de banda ancha
o telefonía) pueden constituirse, asimismo, como operadores de televisión. Estos
agentes pueden, por consiguiente, comercializar conjuntamente servicios de
comunicaciones electrónicas y una oferta de canales de televisión que en sus
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contenidos incluyan películas cinematográficas, películas o series para
televisión, dentro de una oferta empaquetada.
II.1.2 Servicios de televisión de pago y en abierto
Tal y como recoge asimismo la LGCA, los servicios de comunicación audiovisual,
que se ofrecen a los usuarios finales, pueden emitirse en abierto o en la
modalidad de pago. En lo que respecta a los servicios de comunicación
audiovisual televisiva (en adelante, servicios de televisión), los servicios de
televisión en abierto y de pago se han configurado como dos mercados
separados, aunque relacionados, en virtud de las diferencias en el modelo de
negocio y las ofertas comerciales.
Conforme a lo señalado, entre otras, en la Resolución de la CNMC de 22 de abril
de 2015 relativa a la operación de concentración Telefónica/DTS
14
, los
operadores de televisión de pago obtienen sus ingresos principalmente de las
cuotas abonadas por sus clientes mientras que los operadores de televisión en
abierto obtienen sus ingresos principalmente de los anunciantes, en función de
sus cuotas de audiencia.
Como características distintivas adicionales, los servicios de televisión de pago
incorporan en su oferta un mayor número de contenidos premium, menor
publicidad, y deben establecer una relación contractual directa con el cliente,
dada la necesidad de satisfacer un pago para acceder a los contenidos.
II.2 Servicio de transmisión de la señal audiovisual
Los prestadores de servicios de comunicación audiovisual requieren de una red
de comunicaciones electrónicas que transmita y difunda la señal audiovisual y
permita, de esta forma, la distribución de los servicios de comunicación
audiovisual a los usuarios finales.
Las redes de comunicaciones electrónicas proporcionan, por tanto, el canal
necesario para la distribución de los servicios de comunicación audiovisual. Se
pone así de manifiesto la estrecha interrelación que existe entre los servicios de
comunicaciones electrónicas y los servicios de comunicación audiovisual,
constituyendo la transmisión de la señal audiovisual a través de redes de
comunicaciones electrónicas una actividad que forma parte del ámbito de
aplicación de la LGTel
15
.
A estos efectos, la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
(LGTel) excluye en su artículo 1 del ámbito de aplicación de la Ley “los servicios
que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, las actividades que consistan en el ejercicio del
control editorial sobre dichos contenidos y los servicios de la Sociedad de la
Información, regulados en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la
Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico, que no consistan, en su
14
Expediente C/0612/14.
15
Se describen en detalle en la sección III.1.
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totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de
comunicaciones electrónicas”
16
.
III MERCADO MINORISTA DE LOS SERVICIOS DE TELEVISIÓN
De acuerdo con el Considerando (7) de la Recomendación de mercados, “el
punto de partida para la identificación de los mercados mayoristas que pueden
ser objeto de regulación ex ante es el análisis de los mercados minoristas
correspondientes”. Para ello es preciso tener en cuenta la demanda y, en su
caso, la sustituibilidad de la oferta desde una perspectiva de futuro a lo largo de
un horizonte temporal dado. Por su parte, el Considerando (10) de la
Recomendación de mercados señala que “[s]i el mercado minorista en cuestión
no es realmente competitivo desde una perspectiva de futuro en ausencia de
regulación ex ante, deben evaluarse el mercado o los mercados mayoristas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con el artículo 16 de la
Como la dinámica competitiva en la prestación de los servicios de transmisión
de la señal de televisión –por los operadores de comunicaciones electrónicas a
los operadores de televisión– está estrechamente condicionada por el modo en
que los usuarios finales acceden a los servicios de televisión, el objetivo de esta
sección es describir la dinámica existente en el mercado aguas abajo, esto es,
el mercado minorista de los servicios de televisión, atendiendo en particular a:
las diferentes plataformas que transmiten la señal de televisión para la
recepción, por parte de los usuarios finales, de los servicios de televisión (ver
sección III.1).
la demanda y uso de dichas plataformas por parte de los usuarios finales y
la oferta comercial dirigida a los mismos (ver sección III.2).
Se describe asimismo la regulación específica relativa a la provisión del servicio
de televisión en abierto por ondas terrestres con tecnología digital en los distintos
ámbitos geográficos, ya que esta modalidad de transmisión es objeto de
regulación ex ante en la actualidad a nivel mayorista (ver sección III.3).
III.1 Plataformas para la provisión de los servicios de televisión
Se exponen, a continuación, las características principales de las plataformas
existentes, esto es, de las redes de comunicaciones electrónicas (e
infraestructuras asociadas) que transmiten la señal de televisión hasta las
dependencias de los usuarios finales.
Plataforma satelital
Consiste en el transporte de la señal de televisión hasta la estación terrenal de
subida emplazada en el tele-puerto o centro de comunicaciones para su
transmisión al satélite y posterior difusión hacia las antenas parabólicas ubicadas
en los hogares de los usuarios.
16
El subrayado es añadido.
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Esta tecnología permite alcanzar coberturas geográficas muy amplias mediante
inversiones comparativamente menores a las necesarias en otros sistemas de
difusión. Asimismo, permite disponer de gran ancho de banda, lo que facilita la
emisión de servicios de calidad muy elevada, tales como televisión en alta
definición (HDTV) o ultra-alta definición (UHDTV).
No obstante, requiere la instalación de antenas específicas orientadas al satélite,
así como equipos de recepción ad hoc en todos los hogares. Además, el carácter
unidireccional de la tecnología requiere el establecimiento de un canal de retorno
mediante la conexión del descodificador a la red de acceso fija para la prestación
de servicios interactivos (contratación de canales y programas de pago,
aplicaciones de tele-compra, banca electrónica, información y ocio, etc.)
Plataforma de Televisión Digital Terrestre
En la plataforma de Televisión Digital Terrestre (en adelante, TDT) las señales
audiovisuales se emiten, mediante ondas hertzianas, por medio del espectro
radioeléctrico ubicado en la banda UHF. A diferencia de otras modalidades, la
prestación del servicio de TDT se realiza bajo el régimen de licencia (nacional,
autonómica o local, según su ámbito de cobertura), por lo que el número de
operadores que prestan este servicio está predefinido.
La difusión de la señal se lleva a cabo mediante la explotación de un conjunto de
emplazamientos denominados centros emisores y reemisores. Dichos
emplazamientos constan de una o varias torres donde se emplazan los sistemas
radiantes del operador, así como de una serie de infraestructuras e instalaciones
asociadas: casetas para albergar los equipos de telecomunicaciones, caminos
de acceso, sistemas de alimentación eléctrica y acondicionamiento, etc.
La plataforma de TDT, como ocurre en la plataforma satelital, es de naturaleza
unidireccional. Es por ello que para la inclusión de funcionalidades interactivas
es necesario, como en el caso anterior, habilitar un canal bidireccional mediante
la conexión del descodificador a la red de acceso fija.
Plataforma de televisión por cable
El servicio de televisión por cable se presta mediante redes híbridas fibra-coaxial.
Estas redes constan, habitualmente, de un segmento troncal de fibra óptica y un
tramo final o de acceso hasta cada usuario mediante cable coaxial. El despliegue
de estas plataformas requiere inversiones importantes y conlleva elevados
costes fijos y hundidos, por lo que los operadores deben alcanzar unos índices
de penetración significativos para obtener un retorno de la inversión.
La plataforma de cable presenta también un gran ancho de banda para la
emisión de servicios de muy alta calidad. Esta característica, junto con el carácter
bidireccional de la red, facilitan la comercialización de servicios de
comunicaciones electrónicas mediante ofertas de servicios empaquetados
(banda ancha, voz y TV).
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Plataforma de televisión IP
La red de acceso fija basada en par de cobre o fibra óptica permite la distribución
de señales de televisión, sobre conexiones de banda ancha, por medio del
protocolo IP. Para ello puede recurrirse al par de cobre convencional empleando
la capacidad adicional de transmisión de datos que permiten las tecnologías
xDSL, o bien a la red de acceso basada en portadores de fibra óptica (FTTx).
Estas tecnologías permiten la simultaneidad con otros servicios de voz y datos,
pudiéndose comercializar ofertas de servicios empaquetados.
No obstante, la limitada capacidad de transmisión del par de cobre dificulta la
provisión de servicios televisión en alta o ultra-alta definición. La provisión eficaz
de tales servicios pasa por (i) la reducción de la longitud de los bucles de
abonado y la utilización de tecnologías de alta eficiencia (VDSL2+) o bien (ii) el
uso de redes de acceso basadas en fibra óptica.
Plataforma OTT
Los operadores OTT llevan a cabo la transmisión de vídeo, audio y otros
contenidos a través de Internet sin la implicación de los operadores tradicionales
en el control o la distribución del contenido, en contraposición con los servicios
de televisión por IP que proveen los operadores de comunicaciones electrónicas
utilizando diferentes canales y con una calidad garantizada.
La plataforma OTT puede prestar una variedad de servicios tales como la
difusión audiovisual (televisión por Internet, radio por Internet, vídeo a la carta o
música), pero también comunicaciones electrónicas (llamadas de voz sobre IP y
mensajería instantánea) y otros servicios de computación en la nube
(aplicaciones web y almacenamiento en la nube).
Los contenidos emitidos por estas plataformas pueden visualizarse en cualquier
dispositivo con conexión a Internet, tales como televisores, ordenadores, tablets
o teléfonos móviles.
Los operadores OTT soportan un coste inferior a los sistemas tradicionales de
difusión, puesto que, con carácter general, no deben pagar cuotas a los
operadores para utilizar sus redes, ni han de desarrollar nuevos circuitos de
distribución. Ahora bien, al llevarse a cabo la distribución de los contenidos a
través de redes ajenas, la calidad del servicio está ligada al correcto
funcionamiento de estas últimas, y, en particular, al tratamiento del tráfico
originado por este tipo de contenidos. La financiación de este servicio se suele
obtener de la publicidad o de los sistemas de suscripción.
III.2 Dinámica competitiva en la prestación de los servicios de televisión
Desde la tercera revisión del mercado de referencia se ha producido una mejora
notable en términos (i) de disponibilidad efectiva de plataformas aptas para la
provisión de servicios de televisión, gracias al intenso despliegue de redes de
acceso de nueva generación (en adelante, redes NGA) y, (ii) de ofertas
comerciales existentes de estos servicios de televisión, en especial, en lo que
respecta a la televisión de pago.
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Estos cambios por el lado de la oferta han provocado a su vez cambios por el
lado de la demanda. En concreto, los usuarios finales han aumentado su
consumo y gasto en servicios de televisión (i) a través de la contratación de
ofertas empaquetadas convergentes de banda ancha, que incluyen el servicio
de televisión IP de pago (en sus múltiples modalidades) y (ii) en productos OTT.
Ahora bien, esta tendencia no se ha traducido aún en una reducción drástica del
importante peso relativo de la plataforma de TDT, en términos de audiencia e
ingresos publicitarios. A pesar de que las ofertas empaquetadas mencionadas
incluyen por defecto la oferta de canales en abierto, la plataforma de TDT sigue
aglutinando la mayor parte de la audiencia de dicha oferta. El gran liderazgo de
la plataforma de TDT sigue siendo un rasgo diferencial del mercado español
dentro del entorno europeo.
A continuación, se analizan en detalle los diferentes elementos que configuran
la dinámica competitiva en la prestación de los servicios de televisión.
Despliegue a gran escala de redes NGA y desarrollo de la plataforma
de televisión IP
La plataforma que ha experimentado una mayor progresión con respecto a la
situación del mercado existente en el momento de la tercera revisión es la
plataforma de televisión IP.
Los operadores de comunicaciones electrónicas han acometido importantes
inversiones en el despliegue y expansión de la cobertura de las redes de acceso
de nueva generación basadas en la tecnología de fibra
17
desde el inicio de 2013.
Como se observa en la siguiente gráfica, en el periodo 2013-2018, el número
total de accesos FTTH instalados se ha multiplicado por catorce hasta alcanzar
los 45 millones en diciembre 2018 (se situaba por debajo de los cuatro millones
en diciembre de 2012). En ese mismo periodo, la plataforma de cable apenas
añadió 650 mil nuevos accesos contando más de diez millones de accesos de
cable en el cuarto trimestre de 2018.
17
En concreto, en redes de fibra hasta el hogar (FTTH, por sus siglas en inglés).
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Gráfico 1: Accesos NGA instalados (en términos de UU.II)
18
Fuente: CNMC
Para poner en perspectiva este resultado, cabe destacar que España se sitúa
entre los países con mayor cobertura de redes FTTH de la Unión Europea,
siendo sólo superada por Portugal, Letonia y Lituania
19
. En junio de 2017, la
cobertura de redes FTTH superaba el 70%, mientras que la media europea se
situaba en el 27% y en Francia no alcanzaba el 30%, en Italia apenas superaba
el 20% y en Alemania y el Reino Unido era inferior al 10%.
Según las cifras más recientes de coberturas individuales de las redes de banda
ancha, la red de fibra de Telefónica contaba en diciembre de 2018 con
[CONFIDENCIAL EXCEPTO TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL].
Como muestra el siguiente gráfico la red FTTH de Telefónica se ha erigido en la
mayor red NGA. Esta tendencia ha ido acompañada, sin embargo, de un fuerte
despliegue por parte de sus competidores, en especial, Orange, que ha
desbancado a Vodafone del segundo lugar que ocupaba gracias a la adquisición
de la red de cable de ONO. Cabe destacar, asimismo, que Masmóvil, el cuarto
operador convergente de escala nacional que comenzó su actividad comercial a
18
A la hora de interpretar el número total de accesos NGA instalados debe tenerse los
solapamientos entre las redes NGA ya que una misma UU.II. puede estar cubierta por varias
redes NGA y, por tanto, varios accesos NGA instalados estarían asociados a una misma UU.II.
Por esta razón, no se puede inferir que el número de UU.II. conectadas a una red NGA es igual
al número total de accesos NGA instalados.
19
Informe de la Comisión Europea. Connectivity Broadband market developments in the EU.
Europe's Digital Progress Report 2018 https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/connectivity
3.237.431
6.171.161
15.053.841
22.657.037
31.103.107
36.972.761
45.064.625
13.415.163
16.581.824
25.784.098
33.497.093
41.986.158
47.861.065
55.889.334
0
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
0
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
IV/2012 I/2013 II/2013 III/2013 IV/2013 I/2014 II/2014 III/2014 IV /2014 I/2015 II/2015 III/2015 IV /2015 I/2016 II/2016 III/2016 IV/2016 I/2017 II/2017 III/2017 IV/2017 I/2018 II/2018 III/2018 IV/2018
FTTH FTTN HFC (DOCSIS 3.0) Total
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finales de 2016 ya dispone de una red propia FTTH de más de 5,7 millones de
accesos instalados.
Gráfico 2: Número de accesos NGA instalados por operador (en términos de UU.II)
Fuente: CNMC
Más importante aún, fruto no sólo de este esfuerzo inversor sino también de (i)
las obligaciones de carácter ex-ante impuestas a Telefónica en el marco de la
segunda
20
y tercera revisión
21
de los mercados mayoristas de banda ancha
22
y
20
Resolución de 22 de enero de 2009 por la que la CMT aprueba la definición y el análisis del
mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido
o completamente desagregado) en una ubicación fija y el mercado de acceso de banda ancha al
por mayor, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de
obligaciones específicas (MTZ 2008/626)
21
Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que el Consejo de la CNMC aprueba la definición
y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados
de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder significativo
de mercado y la imposición de obligaciones específicas (ANME/DTSA/2154/14/MERCADOS 3a
3b 4).
22
En el marco de la tercera revisión la CNMC decidió:
mantener las obligaciones vigentes desde la revisión de 2009 como las de facilitar el acceso
a su red de infraestructura civil (conductos y postes) a terceros operadores a precios
orientados a costes e
imponer a Telefónica obligaciones adicionales como las de (i) prestar un servicio de acceso
desagregado virtual a su red de fibra (el servicio NEBA local) en todo el territorio nacional
excepto en 66 municipios, (iii) eliminar la limitación de velocidad de descarga del servicio
mayorista de acceso (indirecto) de banda ancha dirigido al segmento residencial (el NEBA
15.777.779
16.441.577
17.143.265
17.785.777 18.230.495 18.726.025
19.288.098
19.915.680 20.413.135 20.947.684
21.499.137
22.012.574
7.409.564
8.335.301
9.004.960
9.610.043 10.023.55810.707.385
11.323.151
11.955.903 12.215.341
12.713.137
13.305.028
13.829.239
9.315.606 9.659.456
10.306.786
10.935.914 11.065.330 11.092.255
11.075.308
11.070.912 11.071.890 11.076.850 11.077.218 11.074.647
1.894.661 1.901.703 1.905.781 1.912.942 1.917.280 1.921.334
2.349.173 2.353.496 2.356.838 2.363.890 2.365.241 2.375.584
867.938 867.938 868.324 1.497.896 2.008.271
3.740.001
4.521.000 4.767.000
5.793.563
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
I/2016 II/2016 III/2016 IV/2016 I/2017 II/2017 III/2017 IV/2017 I/2018 II/2018 III/2018 IV 2018
Movistar Orange Vodafone Euskaltel Grupo MASMOV!L Resto
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(ii) los acuerdos comerciales de co-inversión y acceso mayorista suscritos entre
los operadores con redes NGA
23
, la cobertura de redes NGA de los operadores
es bastante mayor que la accesible mediante su red propia.
Por todo ello, los usuarios finales disponen, en la actualidad, de redes
alternativas para el acceso a los servicios de televisión en el seno de la
plataforma de televisión IP con un alcance muy superior al que contaban en
2013.
Despegue de la televisión de pago gracias a la comercialización de
ofertas empaquetadas sobre la plataforma de televisión IP
Este despliegue en redes de fibra se ha visto acompañado por la proliferación de
ofertas empaquetadas, que incluyen no sólo servicios de comunicaciones
electrónicas (como los servicios de acceso de banda ancha sobre redes fijas y
móviles, así como, de telefonía fija y móvil) sino también servicios de TV de pago
(en sus diferentes modalidades, dependiendo de la naturaleza del contenido –
Premium y no Premium).
Los operadores de comunicaciones electrónicas se han apoyado, además, en la
incorporación de contenidos atractivos para enriquecer los servicios de televisión
de pago (incluidos en las ofertas empaquetadas). Por ejemplo, gracias a los
compromisos asumidos por Telefónica en el marco de la operación de
concentración DTS/Telefónica
24
, los operadores alternativos han incorporado
contenidos Premium mediante la oferta mayorista de canales propios de
Telefónica.
El siguiente gráfico muestra el fuerte impacto que estas ofertas empaquetadas
han tenido en el segmento de la televisión de pago. El número de abonados de
televisión de pago creció más de un 75% entre diciembre de 2013 (en el que
alcanzó su punto más bajo con menos de cuatro millones de abonados) y 2018,
fibra) en las centrales locales de Telefónica no competitivas y (ii) ofrecer un servicio
mayorista de acceso de banda ancha de alta calidad en todo el territorio nacional.
Las condiciones técnicas y económicas del nuevo servicio NEBA local fueron aprobadas
mediante resoluciones de la Sala de Supervisión Regulatoria (SSR) de la CNMC de 18 de enero
de 2017 y 6 de marzo de 2018, respectivamente.
23
En marzo de 2017, febrero de 2018, julio de 2018 y febrero de 2019 Telefónica suscribió
sendos acuerdos con Vodafone, Orange, Digi y Masmóvil respectivamente, para prestarles un
servicio de acceso mayorista a su red FTTH en zonas reguladas y no reguladas. En septiembre
de 2018, Vodafone alcanzó un acuerdo con Masmóvil para compartir el despliegue de sus
respectivas redes FTTH. Con anterioridad (i) en octubre de 2012 Telefónica y Jazztel habían
suscrito el primer acuerdo de co-inversión para conectar conjuntamente 3 millones de UU.II
mediante una red FTTH, (ii) con posterioridad, en marzo de 2013, Vodafone y Orange
suscribieron un acuerdo, en virtud del cual los dos operadores se comprometían a desplegar
conjuntamente un red FTTH a 2 millones de UU.II y Vodafone a prestar a Orange un servicio de
acceso indirecto a 1 millón de UU..II conectadas a la red de cable coaxial del primero y (iii)
finalmente en octubre de 2016 Orange y Masmóvil alcanzaron un acuerdo que contemplaba la
compartición de infraestructuras para el despliegue de sus redes FTTH y la prestación por parte
de Orange de un servicio mayorista de acceso en condiciones comerciales.
24
Resolución de 22 de abril de 2015 por la que el Consejo de la CNMC autoriza la operación de
concentración económica Telefónica/DTS (expediente C/0612/14).
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con cerca de tres millones de nuevos abonados. La televisión IP, ofrecida sobre
las redes de fibra, se erigió en el principal artífice de este cambio de tendencia,
al sumar 3,7 millones de abonados entre el cuarto trimestre de 2013 y 2018. Así,
en diciembre de 2018 el número total de abonados se situaba en 6,8 millones, lo
que implica que en torno al 37% de los hogares en España disponen de un
servicio de televisión de pago.
Gráfico 3: Número de abonados de televisión de pago por plataforma
Fuente: CNMC
Cabe destacar asimismo que las ofertas de televisión de pago incluyen
generalmente los canales que se emiten en abierto y a los que los usuarios
finales acceden habitualmente por medio de la plataforma de TDT. Este hecho
mostraría la fuerte preferencia de los espectadores por los canales en abierto
25
.
Procede por otra parte recordar que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 11
y 31 LGCA, los operadores de televisión tienen el derecho de acceder a los
servicios de comunicaciones electrónicas para la emisión de canales y catálogos
de programas (i) con las limitaciones derivadas de las capacidades técnicas y (ii)
de acuerdo, asimismo, con lo establecido en la normativa sectorial de
telecomunicaciones y servicios de comunicaciones electrónicas. Por su parte, la
Corporación de Radiotelevisión Española (en adelante, CRTVE) y los
licenciatarios del servicio de TDT de ámbito estatal facilitarán la cesión de sus
canales principales de televisión en abierto, en las condiciones fijadas en la
propia LGCA.
25
Ofrecidos sobre las plataformas de televisión IP, satelital y de cable.
395.855 565.006 708.167 798.642 854.466 913.148 786.586 817.154
1.990.972
2.862.936
3.428.730
3.998.087
4.562.684
3.562.076
3.809.381
4.021.839 4.077.604
4.296.434 4.405.810
4.077.101
3.845.378
5.059.971
5.535.413
6.062.364
6.569.227
6.780.268
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
IV/2006 IV/2007 IV/2008 IV/2009 IV/2010 IV/2 011 IV/2012 IV/2013 IV/2014 IV/2015 IV/2016 IV/2017 IV/20 18
Televisión IP T elevisión por cable Televisión satélite Televisión terrestre Televisión online T otal
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En resumen, se está así configurando un nuevo escenario en el que los usuarios
finales acceden, de manera creciente, a los servicios de televisión a través de
esta nueva plataforma de televisión IP y en el que la televisión de pago juega un
papel cada vez más preponderante.
Entrada e importancia creciente de la plataforma OTT
En paralelo al desarrollo de las redes NGA, ha emergido una plataforma
alternativa para la provisión de servicios de televisión como es la plataforma
OTT, que permite al espectador disfrutar de los mismos cuando éste lo
demande
26
.
Es posible identificar dos tipos de plataformas OTT: i) plataformas de distribución
de contenidos Premium de pago y ii) plataformas de distribución de contenidos
gratuitos. Las plataformas de distribución de contenidos Premium de pago son
aquellas que, mediante una subscripción mensual, permiten al espectador ver
contenidos bajo demanda. Entre estas destacan Netflix, HBO, Amazon Prime
Video, Yomvi, Filmin, Cineclick y Rakuten (antigua Wuaki). Por otro lado, las
plataformas de distribución de contenidos gratuitos son aquellas que ponen a
disposición de los espectadores ciertos contenidos bajo demanda, sin ninguna
contraprestación económica a cambio. Dentro de estas destacan las plataformas
online, asociadas a los canales TDT, que distribuyen el contenido emitido en
abierto mediante el sistema bajo demanda.
Gracias a su versatilidad, los operadores OTT se han convertido en una opción
de consumo cada vez más relevante para los usuarios finales. Ahora bien, según
el Panel de Hogares de la CNMC de junio de 2018, todavía más del 65% de los
hogares con conexión de banda ancha no utilizan una plataforma OTT de pago
para ver contenidos audiovisuales online.
26
Su modelo de negocio se ha desarrollado gracias a la tecnología digital la cual permite la
compactación, almacenamiento y distribución de contenidos audiovisuales. En concreto, permite
que el espectador pueda elegir un contenido específico dentro de un archivo digital que posee el
operador. El usuario final hace esta selección a través de aparatos interactivos como el
ordenador, el móvil o el televisor interactivo. El contenido elegido es transmitido individualmente
al aparato del usuario para que lo disfrute cuando lo desee.
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Tabla 1: Uso de plataformas de pago para ver contenidos audiovisuales online (% hogares)
II/2016
IV/2016
II/2017
IV/2017
II/2018
No uso
89,3%
88,0%
77,5%
70,2%
66,3%
Rakuten/Wuaki
1,1%
1,3%
0,8%
1,0%
0,9%
Netflix
1,8%
3,4%
7,3%
9,1%
12,5%
Movistar+ en dispositivos / Yomvi
7,8%
7,6%
12,6%
13,5%
13,4%
Vodafone TV online
-
-
-
5,9%
5,8%
App Orange TV
-
-
-
2,8%
4,5%
HBO
-
-
2,6%
2,3%
2,9%
Amazon Prime Video
-
-
1,1%
3,5%
4,0%
beIN CONNECT / TotalChannel
0,2%
0,2%
1,2%
0,8%
2,3%
Filmin
0,1%
0,2%
0,1%
-
-
Otras
0,5%
0,6%
0,9%
0,3%
0,7%
Fuente: Panel hogares CNMC. Nota: Respuesta múltiple.
Audiencia en términos agregados y uso de plataformas alternativas
A pesar del destacable desarrollo de las nuevas plataformas de televisión IP y
OTT, los datos de audiencia no muestran todavía grandes cambios en el patrón
de consumo. Los espectadores siguen mostrando una clara preferencia por la
plataforma TDT y, en concreto, por los canales que se emiten en abierto. De
hecho, como se ha explicado, los canales en abierto se emiten también en las
plataformas de pago.
De acuerdo con los datos disponibles a diciembre de 2018 el mercado muestra
cierto grado de estabilidad en términos de audiencias, constatándose una
continuidad si se observa la evolución de la distribución de las audiencias por
tipo de plataforma (tal y como recoge el gráfico siguiente) con una reducción
inferior a 6 p.p. en la audiencia de la plataforma de TDT entre 2014 y 2018, que
se mantiene aún en un nivel elevado (por encima del 75%).
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Gráfico 4: Audiencia
27
por plataforma (en %)
Fuente: Kantar Media
El consumo de los canales en abierto no parece, por tanto, haberse reducido de
manera acusada con la aparición de nuevos formatos de distribución de
contenidos.
En consonancia con los datos de audiencia por plataforma, las cifras de consumo
de televisión son estables en el tiempo, con un descenso de poco más de 20
minutos (por espectador y día) entre 2014 y 2018, lo que permite concluir que
los espectadores siguen conectándose a las plataformas tradicionales de
distribución de contenidos, sin revelar importantes modificaciones en su patrón
de consumo que modifiquen las conclusiones a este respecto.
27
Calculado como el porcentaje de espectadores que ven un programa o una franja sobre el total
de personas que están viendo la televisión en el momento considerado.
82,7 83,0 81,9 80,6 80,9 80,2 80,4 80,7 79,2 78,5 78,6 78,5 77,2 76,8 77,3 77,0 76,6 76,4 76,2 76,3
4,1 3,7 3,3 3,3 3,4 3,6 3,3 3,0 3,0 3,0 2,9 2,7 2,9 2,8 2,7 2,9 2,8 2,7 2,4 2,4
13,2 13,2 14,9 16,1 15,6 16,1 16,3 16,2 17,7 18,4 18,5 18,8 19,9 20,3 20,0 20,1 20,6 20,9 21,3 21,3
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
I-14 II- 14 III-14 IV-14 I-15 II-15 III- 15 IV-15 I- 16 II-16 III-16 IV-16 I-17 II-17 III-17 IV-17 I-18 II-18 III-18 IV-18
TDT Satélite Cable/ TV- IP
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Gráfico 5: Consumo total del servicio de televisión (minutos/espectador/día)
Fuente: Kantar Media
Los ingresos por publicidad de los radiodifusores privados que emiten canales
en abierto, por su parte, crecieron cerca de un 25% entre 2013 y 2017 y solo en
el último año han disminuido, si bien en menos de un 2%. Desde el punto de
vista de los ingresos totales por publicidad de los radiodifusores privados, que
dependen directamente de la audiencia, no se observa tampoco una merma en
el valor del mercado de la TDT.
263
237
208
247 258
231
207
243 248
231
202
239 243
222
200
233 240
220
188
219
239 235 230 225
217
0
50
100
150
200
250
300
I-14 II- 14 III-14 IV-14 I-15 II-15 III-15 IV-15 I-16 II-16 III-16 IV-16 I-17 II-17 III-17 IV-17 I-18 II-18 III-18 IV-18
Audiencia trimestral Audiencia media anual
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Gráfico 6: Ingresos publicitarios de los operadores de televisión (en millones de euro)
Fuente: CNMC
A la hora de acceder a los servicios de televisión, los usuarios finales optan de
manera mayoritaria por la plataforma de TDT. El último Eurobarómetro de 2017
28
estima en 80% el porcentaje de hogares que reciben el servicio de televisión a
través de esta plataforma. La gran importancia que esta plataforma tiene en
España sólo se observa en el seno de la UE en Grecia e Italia.
En la mayoría de los países de la UE existen plataformas alternativas a la
TDT como el satélite y las redes de cable con una presencia muy relevante.
Por ejemplo, en Holanda y Bélgica, el cable (digital y analógico) es con
diferencia la plataforma más relevante, con una cuota del 70% y la TDT solo
es utilizada por un 10% de los hogares. En Portugal, el cable digital también
es la principal plataforma con una cuota próxima al 60% y la TDT no alcanza
el 25%. Por su parte, Austria (seguido por Irlanda) es el país líder en uso del
satélite, con un 53% (46%), mientras que la TDT solo es utilizada por el 9%
(10%) de los hogares.
Francia, donde la plataforma de TDT ha tenido históricamente una fuerte
presencia, como en el caso del mercado español, se sitúa como líder
europeo en lo que respecta al uso de la plataforma de televisión IP para
28
Special Eurobarometer 462. E-Communications and the Digital Single Market. Report.
Fieldwork: April 2017. Publication: July 2018. Survey requested by the European Commission,
Directorate-General for Communications Networks, Content & Technology and co-ordinated by
the Directorate-General for Communication.
1.342,2
1.464,9
1.554,3
1.640,7 1.665,1 1.638,8
118,8
121,7
130,3
120,2 111,3 102,5
44,1
40,6
36,6
29,9 65,1 96,3
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Radiodifusores privados en abierto R adiodifusores públicos en abierto Operadores de television de pago
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acceder a los servicios de televisión con una participación relativa cercana
al 60%. Este porcentaje en el caso español se sitúa en el 10%.
Tabla 2: Plataformas de acceso a los servicios de televisión por parte de los usuarios
finales
Fuente. Eurobarómetro 462.
Nota: En un hogar puede haber varias plataformas. La muestra está formada por todos los ha
respondido que tiene televisión en el hogar
La excepcionalidad del mercado español en el seno de la UE, derivado del gran
peso de la plataforma de TDT, se observaba en el marco de la tercera revisión
del mercado 18.
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Si estos resultados se comparan, asimismo, con los correspondientes al anterior
Eurobarómetro de 2015
29
se observa que la participación relativa de la TDT ha
bajado 10 p.p. Esta tendencia viene a confirmar las previsiones que se contenían
en el informe de la DTSA sometido a consulta pública, en el que se señalaba que
el desarrollo más reciente de plataformas alternativas de TV debería traducirse
en un menor peso de la TDT, pero no en una pérdida de su claro liderazgo,
debido al dominio que ostentaba a principios de 2015 y su todavía elevado nivel
de audiencia.
En conclusión, el aumento de la audiencia asociada a las plataformas de
televisión IP y cable y su previsible tendencia al alza no son todavía de una
magnitud suficiente para cuestionar el claro dominio que la plataforma de la TDT
todavía detenta.
III.3 Regulación específica para el servicio de televisión por ondas
terrestres con tecnología digital
Aunque la LGCA ha liberalizado los servicios de comunicación audiovisual, que
pasan a ser considerados servicios de interés general, es importante señalar que
las empresas licenciatarias de dichos servicios siguen asumiendo una serie de
obligaciones, tal y como las mismas aparecen configuradas en la normativa
sectorial específica.
En particular, los operadores de televisión en abierto de titularidad pública y
privada están obligados, tanto en virtud de la normativa específica, como de sus
respectivas licencias, a emitir por medio de ondas terrestres, esto es, a través de
la plataforma de TDT. El ámbito geográfico en el que estos licenciatarios del
servicio de TDT (en adelante, radiodifusores) pueden ofrecer sus servicios está,
asimismo, determinado por los procesos de licitación en que dichos operadores
de televisión hayan tomado parte (nivel estatal, autonómico o local).
TDT Nacional
El régimen jurídico para la prestación del servicio de televisión por ondas
terrestres con tecnología digital (equivalentemente, el servicio de TDT) se rige,
con carácter general, por la LGCA y el resto de normativa sectorial
30
.
En particular, el Real Decreto 805/2014, de 19 de septiembre, por el que se
aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan
determinados aspectos para la liberación del dividendo digital (en adelante,
PTNTDT), dispone que el servicio de TDT se prestará mediante ocho múltiples
29
Special Eurobarometer 438. E-Communications and the Digital Single Market. Report.
Fieldwork: October 2015. Publication: May 2016. Survey requested by the European
Commission, Directorate-General for Communications Networks, Content & Technology and co-
ordinated by the Directorate-General for Communication.
30
Desde el apagón analógico de 3 de abril de 2010 únicamente se presta el servicio de televisión
por medio de tecnología digital, habiendo cesado su prestación mediante la tecnología analógica.
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digitales
31
para las emisiones de cobertura estatal (7) y autonómica (1). Seis de
los múltiples digitales previstos en el plan técnico (RGE1, RGE2, MPE1, MPE2,
MPE3 y el múltiple de cobertura autonómica MAUT) estaban basados en los
correspondientes múltiples digitales que ya estaban en servicio, incluyéndose en
el plan dos nuevos múltiples digitales de cobertura estatal (MPE4 y MPE5).
A nivel estatal, la asignación de los siete múltiples disponibles para la provisión
del servicio de TDT se ha llevado a cabo de la siguiente forma:
Tabla 3: Distribución de los múltiples digitales
RGE1
RGE2
MPE1
MPE2
MPE3
MPE4
MPE5
CRTVE
CRTVE
Net TV
Atresmedia
Televisión
Mediaset
España
Atresmedia
Televisión
Atresmedia
Televisión
CRTVE
CRTVE
Net TV
Atresmedia
Televisión
Mediaset
España
Mediaset
España
Mediaset
España
CRTVE
Grupo
Secuoya
Veo
Televisión
Atresmedia
Televisión
Mediaset
España
Mediaset
España
Real Madrid
Televisión
CRTVE
Radio
Blanca
Veo
Televisión
Atresmedia
Televisión
Mediaset
España
13 TV
Fuente. CNMC. Elaboración propia
Es decir, en el ámbito nacional, además de CRTVE, existen otros ocho
radiodifusores que prestan en la actualidad el servicio de TDT en abierto:
Atresmedia, Grupo Secuoya, Mediaset, Net TV, Radio Blanca, Real Madrid
Televisión, Veo Televisión y 13 Televisión. La siguiente tabla muestra los canales
en abierto que los radiodifusores de ámbito estatal emiten por medio de los
múltiples asignados.
31
Un múltiple digital o múltiplex es una señal digital emitida en un canal o frecuencia
radioeléctrica, que permite la multiplexación (mezcla) de varias fuentes, es decir, la incorporación
de las señales correspondientes a varios canales de televisión y radio.
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Tabla 4: Distribución de los canales de ámbito nacional
32
Fuente. Consejo Audiovisual de Cataluña (CAC). Boletines de información sobre el mercado audiovisual
en Cataluña.
En cumplimiento del PTNTDT, los radiodifusores especificados en la tabla han
debido alcanzar en el múltiple digital en el que se ubica su licencia una cobertura
de, al menos, el 96 por ciento de la población
33
.
TDT Autonómica y Local
Las Comunidades Autónomas y Ciudades autónomas y los Entes Locales han
asignado, a su vez, los múltiples recogidos en el PTNTDT y el Plan Técnico
Nacional de la Televisión Digital Local
34
(en adelante, PTNTDL), respecto a su
ámbito geográfico.
A este respecto, el PTNTDT establece en su artículo 6 que cada Comunidad
Autónoma dispondrá de un múltiple digital de cobertura autonómica
35
. Cada
Comunidad Autónoma podrá determinar los canales digitales del múltiple digital
autonómico que serán explotados por el servicio público de comunicación
audiovisual televisiva de cobertura autonómica y los que serán explotados por
empresas privadas en régimen de licencia.
Por su parte, el PTNTDL supuso la aplicación práctica del mandato previsto en
la Ley 41/1995, por el que se produjo una primera distribución del territorio
32
Radio Blanca, adjudicataria de una de las licencias de TDT de ámbito nacional, es propietaria
de DKISS.
33
En el caso de CRTVE, la cobertura debe alcanzar al menos al 98% de la población en lo que
se refiere al múltiple digital RGE1 (96% en el caso del múltiple digital RGE2).
34
Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la
Televisión Digital Local.
35
Dos múltiples digitales en el caso de Cataluña.
7 Canales
públicos
25 Canales
privados
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nacional en demarcaciones
36
. En cada una de estas demarcaciones se
encuadraba un canal múltiple con la capacidad de difusión de, al menos, cuatro
programas de televisión digital. Este PTNTDL fue modificado por el Real Decreto
2268/2004
37
que redistribuyó las demarcaciones. Por su parte, el PTNTDT
recogió en su plan técnico los canales de la televisión digital local que se vieron
afectados por la reordenación del espectro necesaria para la liberación del primer
dividendo digital y los nuevos canales planificados para su sustitución.
Respecto a la difusión de la señal, el artículo 1 del PTNTDL limita la zona de
servicio de cada canal múltiple de televisión digital local a los términos
municipales de las localidades que integran su ámbito de cobertura, esto es, a
cada demarcación. De esta manera, los radiodifusores locales se encuentran
limitados, tanto por la regulación como por sus licencias, a difundir la señal a
través de ondas hertzianas terrestres dentro de su demarcación. El cumplimiento
de esta normativa sobre dominio público radioeléctrico requiere, por tanto, que
los radiodifusores locales (i) hagan uso de centros que estén localizados dentro
de la correspondiente demarcación (ii) tengan especial cuidado con la potencia
radiada definida para evitar interferencias entre licenciatarios.
IV MERCADO DEL SERVICIO PORTADOR DE DIFUSIÓN DE LA SEÑAL DE
TELEVISIÓN POR ONDAS TERRESTRES
IV.1 Definición del mercado relevante
En el marco de la tercera revisión se definió el mercado del servicio portador de
difusión de la señal de televisión por ondas terrestres como aquél que incluye las
actividades técnicas consistentes en la puesta a disposición del público mediante
servicios de comunicaciones electrónicas como canal de distribución, por vía de
ondas terrestres, de contenidos audiovisuales elaborados por los operadores de
televisión.
Los oferentes del servicio de referencia son operadores de comunicaciones
electrónicas (en adelante, operadores portadores de la señal) que lo prestan
mediante (i) medios propios, (ii) servicios mayoristas regulados (esto es, en virtud
de las obligaciones ex ante impuestas hasta el momento por la CNMC,
accediendo a determinados elementos de la red del operador declarado con
poder significativo de mercado) o (iii) haciendo un uso combinado de medios
propios y servicios mayoristas regulados. Bajo cualquiera de estas alternativas,
el demandante del servicio portador de difusión de la señal de televisión por
ondas terrestres es el mismo: el radiodifusor
38
.
Ahora bien, los servicios mayoristas de acceso regulados se han impuesto a un
nivel superior al mercado de referencia. En particular, los servicios regulados de
co-ubicación e interconexión constituyen el insumo que un operador portador de
36
El número de demarcaciones asciende en la actualidad a 291 (Ver Anexo 2).
37
Real Decreto 2268/2004, de 3 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 439/2004,
de 12 de marzo, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital local.
38
Licenciatario del servicio del TDT en un determinado ámbito geográfico, según se ha explicado
en la sección III.3
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la señal alternativo (en adelante, operador alternativo) precisa para prestar el
servicio incluido en el mercado de referencia.
A continuación, se analiza si se han producido cambios en el mercado que
requieran una modificación de la definición del mercado relevante.
IV.1.1 Definición del mercado relevante de producto
El servicio portador permite la distribución de la señal audiovisual, y más
concretamente de la señal de televisión
39
, desde las ubicaciones en que el
radiodifusor produce la señal de televisión hasta su recepción por parte de los
usuarios finales. El servicio portador puede, por tanto, describirse como el
conjunto de actividades técnicas gracias a las cuales los radiodifusores ponen a
disposición del público sus contenidos audiovisuales mediante el uso de
servicios de comunicaciones electrónicas como canal de distribución.
Ahora bien, dado que la señal de televisión se puede difundir por otras
tecnologías, además de las ondas terrestres, cabe preguntarse si el servicio
portador prestado sobre la plataforma de TDT constituye un mercado separado,
tal y como se concluyó en la tercera revisión o, por el contrario, debería definirse
un mercado que incluyera todas las plataformas precitadas (o, cuanto menos,
alguna(s) de ellas). Esta cuestión se aborda a continuación.
IV.1.1.1 Sustituibilidad entre plataforma de TDT y las otras plataformas
Los radiodifusores tienen en gran medida reglamentada la forma en que deben
difundir sus contenidos. Como se ha indicado en la sección III.3, deben alcanzar
una cobertura de, al menos, el 96% de la población (98% en el caso del múltiple
RGE1 de CRTVE) en el múltiple digital en el que se ubican sus licencias
40
. Desde
el punto de vista del operador portador de la señal, el Real Decreto 945/2005
41
y la Orden ITC/2476/2005
42
especifican, por su parte, las modalidades técnicas
conforme a las que se prestará el servicio.
De esta forma, aunque es técnicamente viable la difusión de los contenidos
audiovisuales mediante diferentes tecnologías –y, por tanto, podría plantearse la
sustitución de la plataforma de TDT por otra plataforma (por ejemplo, la
plataforma de televisión IP, habida cuenta del gran incremento en la cobertura
de las redes NGA)– la normativa vigente determina que los radiodifusores
(licenciatarios del servicio de TDT) emitan obligatoriamente por ondas terrestres,
39
En las anteriores revisiones de los mercados de referencia, se concluyó que el servicio de
difusión sonora y el servicio de difusión de la señal de televisión constituyen dos mercados
diferenciados. En España, la provisión de servicios de comunicaciones electrónicas para la
transmisión de la señal sonora no ha estado en ningún momento sometida a regulación ex ante,
por lo que este tipo de servicios no serán objeto de análisis en el presente informe.
40
Artículos 2.4 y 4.4 del PTNTDT.
41
Real Decreto 945/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de
prestación del servicio de televisión digital terrestre.
42
Orden de 29 de julio, por la que se aprueba el Reglamento técnico y de prestación del servicio
de televisión digital terrestre.
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utilizando las frecuencias que a tal efecto les han sido otorgadas, esto es, emitan
a través de la plataforma de TDT. Este hecho limita cualquier posibilidad de
sustitución entre tecnologías por parte de los demandantes, que, en cualquier
caso, deberán optar por la modalidad terrestre para la retransmisión de sus
contenidos.
Por otra parte, en la medida en que la demanda del servicio portador de la señal
de televisión viene determinada por la demanda de los radiodifusores, estos
últimos no considerarán sustitutiva ninguna tecnología de difusión alternativa que
no lo pueda ser a su vez para los usuarios finales.
Dicho de otro modo, en ausencia de tales restricciones regulatorias, la elevada
audiencia de la plataforma de TDT (ver sección III.2) limitaría los incentivos de
los radiodifusores a optar exclusivamente por plataformas alternativas. La
tendencia de mercado muestra de hecho que los radiodifusores, en especial
aquéllos que emiten en abierto, difunden sus contenidos audiovisuales por más
de una plataforma. Sirva de ejemplo, que los canales emitidos en abierto forman
parte de la oferta televisiva que incluyen los operadores de comunicaciones
electrónicas en sus ofertas empaquetadas.
Por las razones expuestas, se concluye que, desde el punto de vista de los
radiodifusores, (algunas de) las plataformas alternativas pueden llegar a jugar un
papel complementario, pero no sustitutivo de la plataforma de TDT durante el
horizonte temporal contemplado en la presente revisión.
Una vez excluidas las tecnologías alternativas de la definición del mercado
relevante de producto, cabe valorar si los servicios que integran el servicio
portador de la señal de televisión prestado sobre la plataforma de TDT forman
parte del mismo mercado o, por el contrario, se debe separar el servicio portador
de difusión de la señal de televisión por ondas terrestres de los restantes
servicios, tal y como se concluyó en la tercera revisión.
IV.1.1.2 Sustituibilidad entre el servicio portador de difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres y otros servicios
El servicio portador de la señal de televisión por ondas terrestres integra una
serie de servicios complementarios entre sí, siendo los más relevantes a los
efectos del análisis del mercado de referencia, el servicio portador de difusión de
la señal de televisión y el servicio de transporte de dicha señal
43
, que se
describen a continuación. Cabe, por consiguiente, preguntarse si el mercado de
referencia sólo comprende un único servicio mayorista como el servicio portador
43
Existen igualmente una serie de servicios adicionales, tales como el servicio de gestión del
múltiple digital, que aseguran en su conjunto la provisión de un servicio global a los
radiodifusores. En relación con este servicio de gestión, en los múltiples digitales pueden convivir
las señales de varios canales de televisión y servicios asociados, lo que requiere de la realización
de determinadas labores técnicas que aseguren su correcta gestión. Dichas labores pueden
encomendarse a un operador tercero, o bien llevarse a cabo de manera conjunta entre
radiodifusores que comparten el múltiple.
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de difusión de la señal de televisión por ondas terrestres o, por el contrario,
debería incorporar servicios adicionales como el servicio de transporte.
Gracias al servicio portador de difusión de la señal de televisión, los operadores
portadores de la señal aseguran una comunicación punto a multipunto, a partir
de la cual la señal de televisión se transmite desde los centros emisores hasta
los usuarios finales que reciben la señal de televisión en sus hogares.
Para la provisión del servicio de difusión de la señal de televisión por ondas
terrestres en un ámbito nacional, resulta necesario desplegar (o acceder a) un
significativo número de centros emisores a partir de los cuales se difundirá la
señal, así como, acometer una importante inversión en equipos. Las
necesidades de emplazamientos y equipos disminuyen conforme se desciende
en el ámbito geográfico (autonómico, local).
En lo que se refiere al servicio de transporte de la señal de televisión, a partir del
mismo se produce la comunicación punto a punto de la señal audiovisual, desde
los centros de producción donde se elabora el contenido audiovisual hasta los
centros emisores, a partir de los cuales se difunde por vía terrestre la señal de
televisión a los usuarios finales.
Dentro de la cadena de valor del servicio de transporte, puede distinguirse entre
el transporte de contribución (a través del cual la señal audiovisual se transmite
desde el centro de producción del radiodifusor hasta las cabeceras de red) y el
transporte de distribución (a través del cual la señal audiovisual se transmite
desde las cabeceras de red hasta los centros emisores).
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Gráfico 7: Los servicios de transporte y portador de difusión de la señal de televisión
La prestación del servicio de transporte puede llevarse a cabo a partir de
diferentes tecnologías, tales como fibra o cable, radio-enlaces o satélites,
principalmente en sus primeras etapas (transporte de contribución). En lo que se
refiere al transporte de distribución de la señal de televisión, el satélite es una
tecnología particularmente apta para su provisión. Un operador presente en este
nivel deberá normalmente contar, por consiguiente, con la capacidad satelital
suficiente, e instalar equipos de recepción de la señal satelital en los centros
emisores, a partir de los cuales se llevará a cabo la difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres.
La práctica decisional, hasta la fecha, de la autoridad sectorial de
comunicaciones electrónicas, así como de la autoridad nacional de
competencia
44
, ha venido a confirmar que los servicios portador de difusión y
transporte de la señal de televisión constituyen dos mercados de producto
diferenciados. Así, por ejemplo, desde el lado de la oferta, los competidores del
principal operador activo en la prestación de los servicios de transporte y
portador de difusión de la señal de televisión (Cellnex) son diferentes, según se
analice el servicio de transporte o el servicio portador de difusión.
44
Ver por ejemplo Resolución de 19 de mayo de 2009 (expediente 646/08 Axión/Abertis);
Resolución de 8 de febrero de 2012 (expediente S/0207/09 Transporte Televisión).
Centros de
producción
Red de
distribución
terrestre
Cabecera
de red
Red de
distribución
satélite
Red de
recogida
Red de
difusión
Servicio por tador
de difusión de la
señal de televisión
Servicio tra nsporte
de distribución de la
señal de televisión
Servicio transporte
de contrib ución de
la señal de televisión
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Resulta en todo caso indudable que los servicios de transporte y portador de
difusión están estrechamente relacionados entre sí, resultando servicios
complementarios, hasta el punto que ambos servicios suelen comercializarse de
forma conjunta (aunque nada obsta a que se puedan comercializar, asimismo,
de manera separada). En el caso concreto de la difusión de la señal de televisión
por ondas terrestres, el servicio de transporte de distribución deberá garantizar
la transmisión de la señal desde las cabeceras de red hasta todos y cada uno de
los centros emisores de la red terrestre a partir de los cuales se produce la
difusión de la señal de televisión
45
.
En definitiva, en línea con las revisiones anteriores del mercado, se concluye que
el mercado del servicio portador de difusión de la señal de televisión por ondas
terrestres constituye un mercado de referencia a los efectos de la regulación ex
ante y diferente al mercado de transporte.
Será, por consiguiente, dicho mercado (servicio portador de difusión de la señal
de televisión) el que será objeto de un análisis en profundidad, sin perjuicio de
las consideraciones que asimismo se formularán a la hora de establecer las
obligaciones regulatorias apropiadas en relación con los servicios de transporte,
dado el carácter complementario de los mismos con el mercado que es
susceptible de ser sometido a regulación ex ante.
IV.1.2 Definición del mercado relevante geográfico
En las sucesivas revisiones del mercado de referencia, se ha concluido que,
desde la perspectiva del mercado geográfico, resulta procedente diferenciar
entre:
1 mercado geográfico nacional
19 mercados geográficos autonómicos (incluyendo Ceuta y Melilla)
En la siguiente tabla se recogen los mercados geográficos autonómicos
existentes en España, identificándose si el prestador del servicio de difusión de
la señal de televisión por ondas terrestres al radiodifusor público de ámbito
autonómico, en cada una de dichas demarcaciones geográficas, es Cellnex o
bien un operador portador de la señal de ámbito autonómico.
45
Como se verá, dada esta estrecha vinculación entre ambos servicios, la regulación ex ante del
mercado de referencia (servicio portador de difusión de la señal de televisión) ha venido a
reconocer el derecho de los operadores que prestan servicios de transporte a co-ubicar sus
equipos en los emplazamientos del operador declarado con poder significativo de mercado, de
tal forma que –si así lo desean– los radiodifusores puedan elegir un proveedor de servicios de
transporte distinto del operador que difunde la señal de televisión.
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Tabla 5: Operador portador de la señal de televisión de ámbito autonómico
Mercados geográficos
autonómicos
Operador portador de
la señal autonómico
Andalucía
Axión
Aragón
Aragonesa de Servicios
Telemáticos (AST)
Asturias
Cellnex
Baleares
Cellnex
Canarias
Cellnex
Cantabria
-
Castilla y León
Cellnex
Castilla La Mancha
Telecom Castilla La
Mancha (CLM)
Cataluña
Cellnex
Comunidad Valenciana
Radio Television
Valenciana
Extremadura
Cellnex
Galicia
Retegal
Madrid
Cellnex
Murcia
Consorcio de
Telecomunicaciones
Avanzadas (COTA)
Navarra
Cellnex
País Vasco
Itelazpi
La Rioja
Cellnex
Ceuta
-
Melilla
-
Fuente. Requerimiento de información a Cellnex.
291 mercados geográficos locales
De acuerdo con el PTNTDL, el territorio nacional ha sido dividido en un número
determinado de demarcaciones locales establecidas en el artículo 8 de dicho
Plan, en concreto 291. De esta forma, se identifican tantos mercados geográficos
locales como demarcaciones de dicho ámbito se hayan definido en el territorio
nacional.
Esta definición del mercado geográfico se mantiene ya que la situación
regulatoria que justificaba la anterior separación geográfica de los mercados no
ha cambiado.
Así, desde el punto de vista de la demanda, cabe diferenciar tres tipos de
demandantes en función de la licencia de TDT de que disponen: nacional,
autonómica y local. A estos efectos, cabe recordar que los radiodifusores de
ámbito local y autonómico no pueden emitir más allá de la demarcación territorial
para la cual se les ha otorgado la licencia, y adicionalmente dicha licencia está
vinculada a una cobertura geográfica y poblacional concreta.
Aplicando el test del monopolista hipotético, ante un incremento reducido,
significativo y no transitorio de los precios del servicio de difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres de ámbito nacional, los radiodifusores de ámbito
nacional no comenzarían a adquirir servicios de difusión de ámbitos autonómicos
o locales o viceversa. Por otra parte, los precios de los servicios de difusión se
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fijan en función de la extensión que alcanzan. Es decir, los precios de las ofertas
de difusión nacional son significativamente superiores a los precios que puedan
fijarse en el nivel autonómico y local. Igualmente, los precios de los servicios de
difusión autonómica son superiores a aquéllos ofertados a los radiodifusores
locales.
Desde el punto de vista de la oferta, ante un potencial incremento de los precios,
los operadores portadores de la señal de ámbito autonómico o local no
comenzarían a prestar el servicio nacional en un corto plazo de tiempo y sin
incurrir en unos costes elevados. Para que un operador portador de la señal de
ámbito autonómico o local pudiese prestar el servicio de difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres de ámbito nacional necesitaría acometer las
inversiones necesarias para construir una red con cobertura en todo el territorio
nacional, con el consiguiente coste y requerimientos temporales del despliegue.
En sentido inverso, si bien es cierto que, desde el punto de vista tecnológico
(equipos) y de infraestructuras de una red nacional, estos elementos se podrían
utilizar para prestar servicios autonómicos o locales, habría que realizar
determinadas adaptaciones en cuanto a la potencia, cobertura y configuración
de las redes para prestar los servicios en un ámbito territorial inferior.
Existe, en todo caso, una cierta sustituibilidad asimétrica entre los niveles
locales, autonómicos y nacional, que, por ejemplo, ha permitido a un operador
portador de la señal de ámbito nacional como Cellnex prestar servicios en
ámbitos geográficos más reducidos. Esta sustituibilidad de carácter asimétrico
ha de ser tenida en cuenta a la hora de valorar la competencia que, en particular,
dicho agente puede ejercer en los mercados autonómicos y locales, o que los
operadores autonómicos pueden ejercer en los mercados locales.
En definitiva, en línea con las revisiones anteriores del mercado, se concluye que
los servicios de difusión de ámbito nacional, autonómico y local no son
sustitutivos y siguen constituyendo mercados geográficos separados.
IV.1.3 Conclusiones en relación con la definición del mercado
Se mantiene la definición del mercado del servicio portador de difusión de la
señal de televisión por ondas terrestres como aquél que incluye las actividades
técnicas consistentes en la puesta a disposición del público mediante servicios
de comunicaciones electrónicas como canal de distribución, por vía de ondas
terrestres, de contenidos audiovisuales elaborados por los radiodifusores. Se
trata de un mercado de producto relevante a los efectos de la regulación ex ante.
A nivel geográfico, cabe diferenciar entre: (i) 1 mercado nacional, (ii) 19
mercados autonómicos, y (iii) 291 mercados locales definidos en función de las
demarcaciones recogidas en el PTNTDL.
La definición del mercado de referencia es por tanto consistente con las
conclusiones ya alcanzadas por el regulador sectorial en la tercera ronda de
revisión del presente mercado.
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El análisis de las siguientes secciones relativas al test de los tres criterios
(sección IV.2), la estructura de mercado y la identificación de un operador con
poder significativo de mercado (secciones IV.3 y IV. 4) y los problemas de
competencia (sección IV.5.2) se centran en el mercado nacional. Por otra parte,
en línea con las revisiones anteriores de este mercado, las obligaciones
regulatorias detalladas en la sección IV.5.3 abordan los problemas de
competencia identificados en el ámbito nacional al mismo tiempo que tienen en
cuenta la situación en los ámbitos geográficos inferiores (autonómico y local)
para modular y determinar el alcance concreto de dichas obligaciones.
IV.2 Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante
IV.2.1 La Recomendación de mercados de la Comisión Europea
De acuerdo con el artículo 13.1 de la LGTel, “[l]a Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la
Comisión Europea sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión
Europea para el análisis de mercados y determinación de operadores con poder
significativo en el mercado y los dictámenes y posiciones comunes pertinentes
adoptados por el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE), definirá, previo informe del Ministerio de Industria,
Energía y Turismo y del Ministerio de Economía y Competitividad y mediante
resolución publicada en el «Boletín Oficial del Estado», los mercados de
referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones electrónicas, entre los
que se incluirán los correspondientes mercados de referencia al por mayor y al
por menor, y el ámbito geográfico de los mismos, cuyas características pueden
justificar la imposición de obligaciones específicas”.
El 11 de octubre de 2014 fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea
la Recomendación de mercados, que sustituye a las anteriores de 2003 y 2007,
y a la que hace referencia el artículo 13.1 de la LGTel.
El anexo de la Recomendación de mercados incluye una lista de mercados de
comunicaciones electrónicas que son susceptibles de regulación ex ante sin que
la Autoridad Nacional de Regulación (ANR) competente (en este caso, la CNMC)
tenga que demostrar, a través del denominado test de los tres criterios, la
necesidad de que el mercado sea regulado.
La Recomendación de mercados, en línea con la Recomendación de 2007,
excluye el mercado mayorista de servicios de transmisión de emisiones
difundidas para entregar contenidos a los usuarios finales (es decir, el mercado
18 de la Recomendación de 2003, en adelante mercado 18/2003) de la lista de
mercados susceptibles de regulación ex ante. De hecho, en el seno de la Unión
Europea el mercado 18/2003 sólo está regulado con un alcance asimilable al
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mercado español en Finlandia, Francia
46
, Polonia y Suecia. En la tabla siguiente,
se resumen las principales obligaciones impuestas a nivel regulatorio en estos
mercados. En general, en estos países se ha impuesto al operador con PSM la
obligación de dar acceso a los centros emisores basada en condiciones no
discriminatorias, transparentes y conforme a precios orientados a costes.
Tabla 6: Comparativa de la regulación del mercado 18/2013 a nivel europeo
País
Mercado relevante
Obligaciones impuestas
Finlandia
Mercado mayorista de acceso
a centros emisores, capacidad
y facilidades asociadas
Obligación de acceso a centros emisores y capacidad de
emisión en las estaciones de radiodifusión.
Publicación de la oferta de referencia para provisión del
servicio, precios orientados a costes y obligación de no
discriminación.
Francia
Mercado mayorista de
transmisión en redes de
televisión digital terrestre
Obligaciones diferenciadas en función de replicabilidad
de los centros emisores:
o Centros no replicables: Control tarifario basado
en orientación a costes.
o Centros replicables: Obligación de precios no
abusivos.
Obligación de acceso a los elementos de red, separación
contable, transparencia y no discriminación.
Polonia
Mercado mayorista nacional
de los servicios de transmisión
de TV para entrega del
contenido televisivo a los
usuarios finales.
Obligación de acceso, posibilidad de proveer servicios
adicionales.
Oferta de referencia.
No discriminación y precios mayoristas orientados a
costes.
Suecia
Mercado mayorista para la
transmisión del servicio de
trasmisión de TV gratuito
sobre la red digital terrestre
Obligaciones de provisión de acceso mayorista para
dar el servicio de transmisión, control de precios y
separación contable.
Fuente: Cullen
Por otra parte, la Recomendación de mercados establece que, al identificar
mercados distintos de los recogidos en el Anexo, las ANR han de asegurarse de
que se satisfacen acumulativamente los tres criterios preestablecidos para
determinar si un mercado puede ser objeto de regulación ex ante.
Así, de acuerdo con el apartado 11 de la Recomendación de mercados: “Los
mercados mayoristas que se enumeran en el anexo pueden tener características
que justifiquen la regulación ex ante por cumplir globalmente los tres criterios
acumulativos siguientes, que también fueron utilizados para identificar los
mercados que podían ser objeto de regulación ex ante en las versiones
anteriores de la Recomendación. El primer criterio es la presencia de obstáculos
fuertes y no transitorios al acceso al mercado. No obstante, dados el carácter
dinámico y el funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas,
es preciso, a la hora de efectuar un análisis prospectivo para identificar los
mercados pertinentes con vistas a una posible regulación ex ante, tomar también
en consideración las posibilidades de superar esos obstáculos que dificultan el
46
Con fecha 27 de noviembre de 2018, la ANR francesa ARCEP sometió a consulta pública su
propuesta de extender la regulación actualmente en vigor por un plazo adicional de dos años,
hasta el 17 de diciembre de 2020. (https://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/consultation-
projdec-prolong-adm-tnt_nov2018.pdf)
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acceso dentro del horizonte temporal pertinente. El segundo criterio se refiere a
si una estructura de mercado tiende hacia la competencia efectiva dentro del
horizonte temporal pertinente. La aplicación de este criterio implica el examen de
la situación de la competencia basada en infraestructuras o de otro tipo que
subyace a los obstáculos al acceso. El tercer criterio es que la mera aplicación
de la legislación sobre competencia no permita hacer frente de manera adecuada
a las deficiencias del mercado en cuestión. […]”.
Según el apartado 22 de la Recomendación de mercados, “las autoridades
nacionales de reglamentación deben aplicar la prueba de los tres criterios a los
mercados enumerados en los anexos de la Recomendación 2003/311/CE de la
Comisión y de la Recomendación 2007/879/CE que ya no figuran en el anexo de
la presente Recomendación en caso de que estén regulados actualmente en
función de las circunstancias nacionales, con el fin de determinar si, sobre la
base de tales circunstancias nacionales, estos mercados pueden ser objeto
todavía de regulación ex ante”. Tal es el caso del mercado 18/2003, que
actualmente se encuentra sometido a regulación ex ante en España.
En definitiva, es preciso llevar a cabo el análisis de los tres criterios para
determinar si se debe continuar regulando el mercado de referencia o si, por el
contrario, pueden levantarse las obligaciones sobre la empresa que actualmente
está identificada como operador con poder significativo de mercado.
IV.2.2 El test de los tres criterios
Como se ha visto, al identificar mercados distintos de los que figuran en el Anexo
de la Recomendación de mercados, las ANR deberán demostrar que se
satisfacen acumulativamente los tres criterios siguientes:
- La presencia de barreras de entrada, importantes y no transitorias, de tipo
estructural, legal o reglamentario.
- Una estructura del mercado que no tiende hacia una competencia efectiva
dentro del horizonte temporal pertinente, teniendo en cuenta el grado de
competencia basada en la infraestructura y de otro tipo, detrás de las barreras
de entrada.
- El hecho de que la legislación en materia de competencia por sí sola resulte
insuficiente para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s) detectada(s).
A la hora de valorar la pertinencia de mantener o suprimir la regulación del
mercado 18/2003, la CNMC debe aplicar el test de los tres criterios. Para efectuar
este análisis, se tomarán en consideración los principios generales contenidos
en la Recomendación de mercados, así como en el documento del ERG
47
“Guidance on the application of the three criteria test”
48
.
47
Actual Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE, o
BEREC atendiendo a sus siglas en inglés).
48
ERG (08) 21, junio de 2008.
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IV.2.3 Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al
mercado
En lo que respecta al primer criterio, dos tipos de barreras de entrada son
pertinentes a efectos de la Recomendación de mercados: los obstáculos
estructurales y los obstáculos legales o reglamentarios. La determinación del
carácter no transitorio de estos obstáculos debe realizarse siguiendo una
metodología “modified Greenfield approach”, es decir, teniendo en consideración
las obligaciones vigentes en los mercados mayoristas relacionados (en caso de
que las haya), pero no la regulación impuesta sobre los servicios que son objeto
de análisis.
En relación con la existencia de obstáculos estructurales, de acuerdo con el
apartado 12 de la Recomendación de mercados, “[l]os obstáculos estructurales
derivan de una situación original de la demanda o de los costes que crea unas
condiciones asimétricas entre los operadores históricos y los nuevos que
dificultan o impiden la entrada en el mercado de estos últimos”. Por ejemplo,
“puede detectarse la existencia de obstáculos estructurales considerables
cuando un mercado se caracteriza por ventajas absolutas en costes, unas
economías de escala y/o alcance sustanciales y unos elevados costes
irrecuperables. También puede existir un obstáculo estructural afín cuando la
prestación de un servicio exija un componente de red que no pueda duplicarse
técnicamente, o solo a un coste que lo haga antieconómico para los
competidores.”
En lo que se refiere a los obstáculos legales o reglamentarios, la Recomendación
señala en su apartado 13 que los mismos “no se basan en la situación
económica, sino que derivan de medidas legislativas, administrativas o de otro
tipo que repercuten directamente sobre las condiciones de entrada y/o el
posicionamiento de los operadores en el mercado pertinente. […] Los obstáculos
legales o reglamentarios que es probable desaparezcan dentro del horizonte
temporal pertinente no deben considerarse normalmente obstáculos al acceso
conformes con el primer criterio”.
IV.2.3.1 Obstáculos legales y estructurales
49
La regulación descrita en la sección III.3 impone, de forma indirecta, obstáculos
a la entrada de nuevos operadores portadores de la señal. En particular, como
se ha visto, la prestación de servicios de TDT en abierto a nivel estatal requiere
necesariamente de unos niveles de cobertura y capacidades de red muy
elevados.
En ausencia de regulación ex-ante, la prestación del servicio de difusión de la
señal de televisión por ondas terrestres (en adelante, el servicio de difusión) de
ámbito nacional, requiere el despliegue de una red de difusión de TDT con
49
Como se explica, los obstáculos estructurales están provocados, en cierta medida, por la
regulación actual que determina las condiciones de acceso a la prestación del servicio de
televisión por ondas terrestres con tecnología digital (obstáculos legales).
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cobertura nacional (en adelante, red de difusión de TDT) compuesta por un
conjunto de emplazamientos denominados centros emisores y reemisores,
desde los cuales se emite/reemite la señal (ver sección III.1).
Al igual que sucede con las redes de acceso para la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, el despliegue de una red de difusión de TDT
comporta unos elevados costes fijos de carácter hundido
50
.
Los requerimientos de cobertura impuestos por la regulación actual no hacen
sino agravar la magnitud de los mismos, ya que aumentan el número de
emplazamientos y este incremento se produce en zonas con una densidad
poblacional cada vez menor. A este respecto, para los radiodifusores en abierto
a nivel estatal, alcanzar un determinado nivel de cobertura es obligatorio, por lo
que están obligados a contratar con aquellos operadores portadores de la señal
que le garanticen su cumplimiento. Como ya se ha indicado, para la televisión
privada nacional esta cobertura es del 96%, lo que implica que el operador
portador de la señal no sólo debe prestar el servicio de difusión, sino que
obligatoriamente debe prestarlo con una cobertura mínima del 96%.
La siguiente tabla muestra el número de emplazamientos para los diferentes
requerimientos de cobertura exigidos por la regulación. Para alcanzar una
cobertura del 98% se requieren alrededor de 1.900 centros en el caso de la
televisión pública nacional (CRTVE) y unos 1.000 en el caso de la televisión
privada nacional para una cobertura del 96%. Concretamente, es la cobertura
marginal por encima del 85% de la población la que resulta especialmente
onerosa en una red de difusión de TDT y la que dificulta que pueda existir en
este mercado un operador alternativo a Cellnex.
50
Los costes hundidos se definen como aquéllos necesarios para la entrada del operador en el
mercado y que no pueden ser recuperados a la salida del mismo. Las infraestructuras asociadas
a la red de difusión de TDT no tienen un uso alternativo directo. Si bien una parte de la misma
(mástiles, equipos de alimentación eléctrica, casetas, terrenos) podría utilizarse para la
prestación de otros servicios (servicios de comunicaciones móviles, de grupo cerrado de usuarios
o trunking, de alquiler de espacio a otros operadores, etc), los equipos de transmisión de la señal
son específicos del servicio de difusión y, por tanto, constituyen un coste hundido que no puede
ser recuperado en el momento de la salida del mercado de referencia.
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Tabla 7: Número de centros emisores de red de difusión de TDT
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
Fuente: Cellnex
[FIN CONFIDENCIAL]
El importante peso de las economías de escala, consecuencia de la magnitud de
los costes fijos, se ve agravado a su vez porque el número de demandantes del
servicio de difusión (esto es, los radiodifusores) es fijo y limitado.
Cabe destacar, asimismo, las economías de alcance ya que la capilaridad y
extensión de la red del operador portador de la señal histórico le permiten
obtener eficiencias en los costes, derivadas de la compartición de las
infraestructuras para la prestación de los servicios soporte de difusión de
televisión y radio, así como, de otros servicios tales como los prestados a los
operadores de comunicaciones móviles, de grupo cerrado de usuarios o
trunking, de alquiler de espacio, etc.
Además del número de centros, las dificultades para establecer una red de
infraestructuras para prestar los servicios de referencia provienen de la
necesidad de ubicar los centros emisores y reemisores en determinadas cotas
(generalmente altas) y puntos específicos relacionados con la zona a cubrir,
dado que el parque de antenas (de usuarios) está orientado a dichos puntos, y
el coste de reorientarlas o instalar otras alternativas sería muy elevado.
Adicionalmente, en algunos casos, la instalación de otros centros en esos
lugares puede colisionar con las limitaciones del derecho de ocupación del
dominio público y/o privado del operador impuestas por la normativa reguladora
que resulta de aplicación, ya sea por razones de medioambiente, salud pública,
seguridad pública, defensa nacional u ordenación urbana o territorial. En la
práctica, esto supone que un determinado número de centros emisores en la red
existente (esto es, la red de Cellnex) son imposibles de replicar por parte de
operadores alternativos, lo que les impide ofrecer el servicio de difusión en la
totalidad del territorio nacional.
IV.2.3.2 Conclusión
En definitiva, debido a (i) la gran importancia de las economías de escala y
alcance, dados los requerimientos de cobertura regulatorios; (ii) el carácter
hundido de gran parte de los costes fijos asociados al despliegue y (iii) las
dificultades asociadas al despliegue en un número importante de
emplazamientos, la red de difusión de TDT es un recurso no fácilmente
replicable.
Existen, además, una serie de costes de cambio, que reducen los incentivos de
los radiodifusores a cambiar de operador portador de la señal y con ello limitan
la entrada de nuevos competidores. Este aspecto se aborda en detalle en la
sección siguiente (IV.2.4).
Por todo ello, el operador portador de la señal histórico, con su red de difusión
de TDT, parte con ventaja frente a cualquier operador entrante ya que puede
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utilizar sus infraestructuras para prestar servicios en todos los ámbitos
territoriales y a un gran número de múltiples, no requiriendo elevadas inversiones
adicionales para la prestación de dichos servicios y consiguiendo, de este modo,
unos costes medios menores que los que tiene que afrontar un operador en el
momento de la entrada.
Prueba de ello es que en el ámbito nacional solo existe la red de difusión de TDT
de Cellnex y la presencia de redes alternativas se limita a ámbitos geográficos
inferiores (a nivel autonómico) en los que han surgido operadores de capital
público, cuya actividad está, en general, vinculada a la provisión del servicio de
referencia a determinadas televisiones de titularidad pública de ámbito
autonómico (ver Tabla 5).
En definitiva, se concluye, al igual que ocurría en las anteriores rondas de
revisión del mercado, que se cumple el primer criterio para considerar que el
mercado de referencia es susceptible de regulación ex ante.
IV.2.4 Tendencia hacia la competencia efectiva
Como indica la Recomendación de mercados (§ 15), “aun cuando un mercado
se caracterice por unos fuertes obstáculos al acceso, pueden existir en él otros
factores estructurales que le hagan tender hacia una situación de competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente”.
En este sentido, la Comisión Europea en su Nota Explicativa adjunta a la anterior
Recomendación de 2007
51
indicó que la razón fundamental por la que se
consideró adecuado retirar este mercado de la Recomendación fue la
apreciación de un mayor nivel de competencia entre plataformas debido a la
transición desde la tecnología analógica a la digital y al hecho de que en muchos
Estados Miembros existen 3 ó 4 plataformas compitiendo en tecnología digital
frente a las 2 ó 3 plataformas que existían en tecnología analógica.
Por tanto, la aplicación de este criterio implica examinar el estado de la
competencia que hay detrás de las barreras a la entrada, esto es, si en aquellos
mercados caracterizados por altas barreras a la entrada, puede existir un número
de operadores suficiente que garantice que el mercado tiende hacia la
competencia efectiva.
IV.2.4.1 Mercado minorista de los servicios de televisión
Como se ha explicado en la sección III, los usuarios finales disponen de unas
plataformas para recibir los servicios de televisión, como las redes NGA y, en
concreto, las redes FTTH, que se encontraban en un estadio incipiente en el
marco de la tercera revisión. La fuerte expansión en términos de cobertura y el
51
Explanatory Note – Accompanying document to the Commission Recommendation on relevant
product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante
regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the
Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and
services, SEC (2007) 1483 final.
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intenso lanzamiento de ofertas comerciales empaquetadas, que integran los
servicios de conectividad de banda ancha ultrarrápida y los servicios de
televisión, han dinamizado la demanda de la televisión de pago y han abierto un
nuevo canal para el acceso a la televisión en abierto. En paralelo ha emergido la
plataforma OTT, que ha mejorado a su vez la oferta televisiva con una mayor
variedad de contenidos audiovisuales y nuevas formas de disfrutar de los
mismos.
Estos cambios en la tendencia del mercado no se han traducido aún en un
desarrollo de una competencia basada en infraestructuras más próximo al
registrado en la mayor parte de los mercados del entorno europeo. El dominio
de la plataforma de TDT junto con el gran peso (en términos de audiencia) de los
canales de la televisión en abierto configuran, sin embargo, un mercado como el
definido en la sección IV.1 y no un mercado multi-plataforma (tal y como se refirió
la Comisión Europea a este mercado en la Recomendación de 2007).
Por tanto, el análisis de la tendencia competitiva debe realizarse en el seno de
la plataforma de difusión terrestre que, en el horizonte temporal considerado,
seguirá siendo la empleada de manera prevalente por los radiodifusores en
abierto.
IV.2.4.2 Mercado mayorista del servicio portador de difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres
Con el objetivo de valorar la tendencia competitiva en el mercado de referencia
se analiza la evolución de las principales magnitudes de mercado relativas a su
tamaño, la participación relativa de cada uno de los agentes (cuotas de mercado)
y los precios. A partir del análisis de estos resultados de mercado se analiza el
poder compensatorio de la demanda y, vinculado a esta cuestión, los costes de
cambio. Por último, se calcula la rentabilidad del negocio y se estudian las
perspectivas de entrada potencial.
Tamaño del mercado
Los ingresos totales anuales derivados del servicio de difusión –que operadores
portadores de la señal como Cellnex, Axion, Itelazpi, etc., prestan a
radiodifusores como CRTVE, Atresmedia o Mediaset– apenas superaban los
200 millones de euros en 2017. En comparación con los mercados de
comunicaciones fijas y móviles, que sumaban más de 8.300 y 9.100 millones de
euros en 2017
52
, respectivamente, el tamaño del mercado de referencia es muy
pequeño.
Además, los ingresos han disminuido en más de un 13% en el periodo 2013-
2017. La fuerte reducción registrada entre 2013 y 2015 (-21,0%) no ha sido
compensada con la recuperación iniciada en 2016 con la entrada de los nuevos
radiodifusores Grupo Secuoya, Radio Blanca y Real Madrid TV (+9,6%).
52
Fuente: Informes anuales de la CNMC.
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Gráfico 8: Ingresos por el servicio portador de difusión de la señal de televisión
Fuente: CNMC
Cuotas de mercado
Cellnex mantiene su liderazgo en este mercado con una cuota estable en torno
al 85%. De hecho, en el ámbito nacional, Cellnex ostentaría una posición de
monopolista al no haber ningún competidor. La presencia de competidores se
limita al ámbito autonómico y local donde, en particular, están activos operadores
públicos en algunas Comunidades Autónomas. Debido al tamaño de Cellnex, la
evolución de los ingresos de este operador condiciona y explica gran parte de la
tendencia del mercado de referencia en su conjunto, tal y como se muestra en el
siguiente gráfico.
234.507.841
206.607.760
185.274.692
197.358.911 203.153.413
203.641.415
177.236.382
155.202.650
167.678.105
173.723.206
30.866.426 29.371.378 30.072.042 29.680.806 29.430.208
-
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
2013 2014 2015 2016 2017
Ingresos (en €)
Ingresos Difusión Cellnex Otros operadores difusores
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Gráfico 9: Cuotas de mercado por ingresos derivados del servicio portador de difusión
de la señal de televisión
Fuente: CNMC
Fruto de la diferente presencia en los distintos ámbitos geográficos, los ingresos
de Cellnex habrían seguido una tendencia diferente a la de sus competidores a
nivel autonómico y local. Los ingresos de este operador habrían experimentado
un importante retroceso entre 2013 y 2015 que no habrían sido compensados
por la consecución de los nuevos contratos mencionados. Los ingresos de los
restantes operadores se habrían caracterizado por una mayor estabilidad en el
periodo 2013-2017.
El mercado muestra, por tanto, signos de estancamiento y la participación
relativa de los diferentes competidores, en términos de ingresos, se mantiene
estable.
Evolución de los ingresos y precios
La evolución de ingresos anuales percibidos por Cellnex por los servicios de
difusión (y transporte) que presta a cada radiodifusor de ámbito nacional
constituye una primera aproximación para estudiar la tendencia seguida por los
precios en el mercado de referencia.
Como muestra el siguiente gráfico, se distinguen cuatro grupos de radiodifusores
en función del volumen de ingresos, estando en general los ingresos de Cellnex,
en relación con cada grupo, vinculados al número de licencias de TDT y
requerimientos técnicos (por ejemplo, en relación con el múltiple RGE de
CRTVE) que precisa cada radiodifusor:
CRTVE, el radiodifusor que aporta el mayor volumen de ingresos anuales a
Cellnex, [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL].
86,8% 85,8% 83,8% 85,0% 85,5%
7,8%
8,4% 9,3% 8,8% 8,7%
2,4% 2,7% 2,9% 2,7% 2,6%
1,5% 1,6% 2,0% 1,7% 1,5%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
2013 2014 2015 2016 2017
Ingresos (en €)
Cellnex Axion Itelazpi Telecom Castilla La Mancha Retegal Resto
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Atresmedia y Mediaset, segundos en importancia, [CONFIDENCIAL
EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL].
Veo TV y Net TV, [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN
CONFIDENCIAL].
13TV y los últimos entrantes (Ten, Real Madrid TV y Radio Blanca),
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL].
Gráfico 10: Ingresos (por radiodifusor de ámbito nacional) de Cellnex por el servicio de
transporte y difusión
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
Fuente: Cellnex
[FIN CONFIDENCIAL]
Se observa asimismo que, con la excepción de 13TV y los últimos entrantes
(Ten, Real Madrid TV y Radio Blanca), los radiodifusores parecen haber reducido
el coste del servicio de transporte y difusión entre 2013 y 2017. Estos datos
deben, en todo caso, evaluarse con cautela, puesto que, parte de las
fluctuaciones observadas en los precios se deben, con toda probabilidad, a
modificaciones acaecidas en relación con el número de canales que los distintos
radiodifusores han detentado a lo largo de los últimos años
53
.
Si se toman en consideración los precios contemplados en los contratos
suscritos por Cellnex y cada uno de los radiodifusores de ámbito nacional, y se
lleva a cabo un ejercicio teórico en virtud del cual cada radiodifusor ha procedido
a la contratación de un canal múltiple completo, se obtienen unos precios más
homogéneos y comparables entre sí. Conforme a esos cálculos, el siguiente
gráfico muestra que, [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
54
[FIN
CONFIDENCIAL]. Cellnex aplica a los radiodifusores prácticamente el mismo
precio por la provisión del servicio portador de la señal de televisión
55
.
53
En particular, a raíz de la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2012 (rec.
casación 442/2010) en virtud de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo del Consejo de
Ministros de 16 de julio de 2010, por el que se asigna un múltiple digital de cobertura estatal a
cada una de las sociedades licenciatarias del servicio de televisión digital terrestre de ámbito
estatal, así como del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2015, por el que se
resolvió el concurso público para la adjudicación mediante régimen de concurrencia de seis
licencias para la explotación, en régimen de emisión en abierto, del servicio de comunicación
audiovisual televisiva mediante ondas hertzianas terrestres de cobertura estatal.
54
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL].
55
Comprende los servicios de transporte y difusión, así como otros servicios conexos tales como
la codificación, el transporte de contribución y la multiplexación.
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Gráfico 11: Precio pagado por los radiodifusores de ámbito nacional a Cellnex por el
servicio portador
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
Fuente: Cellnex
[FIN CONFIDENCIAL]
Si la comparación se centra en el servicio de difusión, se observa una tendencia
similar. Los precios pagados por los radiodifusores privados
56
convergen y
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL].
Gráfico 12: Precio pagado por los operadores de televisión de ámbito nacional a Cellnex
por el servicio de difusión
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
Fuente: Cellnex
[FIN CONFIDENCIAL]
Poder compensatorio
El análisis comparativo de los precios muestra que, a pesar del tamaño individual
de algunos de los demandantes del servicio de referencia (en especial CRTVE,
Atresmedia y Mediaset) y el porcentaje elevado que representan sobre la
demanda total (elevada concentración de la demanda), los radiodifusores no
ostentan un poder compensatorio suficiente que les permita restringir la
capacidad de Cellnex de ejercer su poder de mercado, derivado de su condición
de único oferente del servicio de difusión de nacional.
De hecho, existe una tendencia hacia la convergencia en los precios del servicio
de difusión a nivel nacional, independientemente del mayor o menor tamaño de
los radiodifusores. Únicamente el precio de CRTVE se separa, solo parcialmente
y debido en cierta medida a la existencia de una serie de componentes de valor
añadido asociados al múltiple RGE1, tales como su mayor ámbito de cobertura
o la posibilidad de llevar a cabo desconexiones a nivel autonómico, de la
tendencia general del mercado.
Estos resultados serían consecuencia del hecho diferencial de este mercado,
con respecto a otros mercados de comunicaciones electrónicas, que restringe el
poder compensatorio de los demandantes. Como se ha explicado, la demanda
del servicio de difusión está limitada por las condiciones de las licencias de
televisión, lo que da lugar a que los demandantes no puedan limitar la cantidad
consumida (especialmente en términos de cobertura) ni que, por tanto, el
mercado pueda crecer o reducirse por encima o debajo de los límites impuestos
por dichas licencias.
56
Cellnex no dispone de este desglose para 13 TV y en el caso de CRTVE sólo a partir de 2018.
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Además, el bajo peso que los gastos por el servicio de difusión tiene sobre la
facturación de los demandantes de mayor tamaño
57
, así como los costes de
cambio existentes, que se detallan a continuación, hacen que el poder
compensatorio de la demanda sea limitado.
Costes de cambio
Los costes que soportarían los radiodifusores al cambiar de operador portador
de la señal limitan las posibilidades de entrada y el desarrollo de una
competencia sostenible. En línea con las anteriores revisiones del mercado de
referencia, se identifican los siguientes costes de cambio:
Redireccionamiento de las antenas. Como se ha explicado, los centros
emisores para la difusión suelen ocupar cotas altas, próximas a las
poblaciones a las que dan servicio y las antenas de recepción de los usuarios
finales deben estar orientadas hacia el centro emisor que le proporciona el
servicio de televisión. La orientación de las antenas hacia los centros
emisores de un operador alternativo supone un coste de cambio sustancial,
máxime en un mercado maduro que no está en la fase de expansión.
Duración de los contratos. [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN
CONFIDENCIAL]. Las ventanas de oportunidad para captar a los clientes
son, por tanto, limitadas, y en relación con los radiodifusores ya establecidos,
suelen limitarse al momento en que es necesario proceder a la renovación
de los contratos dada la expiración de la vigencia de los mismos.
Como muestra la siguiente tabla, la primera ventana de oportunidad surge
en [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL]
En resumen, la duración de los contratos actuales (incluyendo posibles
prórrogas) no solo influye sobre la posible entrada en el mercado, sino que
muestra el carácter duradero de las relaciones comerciales entre Cellnex y
los radiodifusores, lo que reforzaría la inercia del demandante y provocaría
una importante resistencia al cambio.
Tabla 8: Duración de los contratos suscritos por Cellnex con los radiodifusores de
ámbito nacional y ventanas de oportunidad de entrada al mercado
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
[FIN CONFIDENCIAL]
57
En el periodo 2013-2017 el gasto por el servicio de difusión de la señal de televisión representó
para Atresmedia y Mediaset entre aproximadamente el [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
[FIN CONFIDENCIAL] de su facturación. Fuente: Cellnex y CNMC.
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Nivel de rentabilidad
Con el objeto de valorar la rentabilidad anual del negocio de Cellnex
58
, (i) se
calcula la tasa de retorno, que este operador obtiene por la prestación del
servicio de difusión a los radiodifusores
59
, a partir del ROCE
60
,
61
durante el
periodo 2014-2017
62
y (ii) se compara con el WACC aprobado por la CNMC en
cada año durante ese mismo periodo, que es la tasa de retorno que se considera
razonable dado el nivel de riesgo del negocio.
Como muestra el siguiente gráfico Cellnex ha obtenido, de manera continuada,
un retorno anual superior al WACC entre 2015 y 2017. Además, este diferencial
ha crecido significativamente a partir 2016, año en que Grupo Secuoya, Radio
Blanca y Real Madrid TV iniciaron su actividad comercial. Se constata que estos
indicadores han seguido tendencias divergentes: el ROCE de Cellnex ha
aumentado al mismo tiempo que el WACC aprobado se reducía. La diferencia
es tal que si se tomara como referencia el WACC más alto (igual al 11% en el
año 2014), los ROCE de los años 2016 y 2017 todavía lo superarían de manera
significativa (al menos, un 25%).
58
La metodología descrita está en línea con la aplicada en el marco de la primera revisión del
mercado mayorista de acceso y originación de llamadas desde las redes móviles (mercado
15/2003).
59
Cabe precisar que comprende no sólo los ingresos por el servicio de la difusión de la señal de
TDT sino también la difusión de la señal de radio, el transporte y otros como trunking, TETRA,
servicio de telefonía marítima o coubicación para servicios de telefonía móvil. Los ingresos por
el servicio de difusión de la señal de TDT son, en cualquier caso, los más importantes al
representar más del 60% de los ingresos totales de Cellnex. Estos últimos representarían, a su
vez, menos del 30% de los ingresos derivados de todas las actividades y filiales del Grupo
Cellnex; por ejemplo, el negocio de Ontower, la filial que gestiona los más de 4.000
emplazamientos de telefonía móvil a los operadores móviles Telefónica Móviles y Yoigo
(Masmovil) en España.
60
Por sus siglas en inglés, Return of Capital Employed, esto es, retorno sobre el capital
empleado.
61
El ROCE de una empresa es un índice de rentabilidad estándar que contrasta los beneficios
de explotación con el volumen total de inversiones o capitales invertidos en la empresa. Este tipo
de comparación (o tasa de rendimiento del capital) es la relevante para un mercado intensivo en
capital, como el mercado de referencia.
62
El ROCE se ha calculado a partir de las Cuentas Anuales Auditadas y Verificadas
(acompañadas de los Informes de Gestión de cada ejercicio) de Cellnex correspondientes a los
años de ese periodo.
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Gráfico 13: Comparación entre el ROCE
63
y el WACC aprobado por la CNMC para
Cellnex
64
Fuente: Cellnex
El análisis de rentabilidad sintetiza y resume los resultados que se derivan de un
mercado con la estructura de la oferta, el comportamiento de los precios y las
rigideces de la demanda que se han descrito en los apartados anteriores. Como
se aborda en detalle en el anexo 4, las alegaciones formuladas por Cellnex, en
relación con una dinámica competitiva positiva y la presunta plena capacidad de
los radiodifusores nacionales de acudir a operadores alternativos, no tienen base
en los datos del mercado.
Competencia potencial
La competencia potencial puede provenir principalmente de los operadores
portadores de la señal de ámbito autonómico. En concreto, aun cuando resultaría
difícil que la competencia pudiera articularse sobre la base de un único operador
de ámbito autonómico, sí resultaría factible la suscripción de un acuerdo entre
todos o varios de los operadores activos a este nivel (indicados en la Tabla 5).
63
El ROCE se ha calculado, a través de los usos del capital de la empresa (esto es, el activo del
balance), como Beneficio Bruto de Explotación/(Inmovilizado + Circulante).
64
Se ha utilizado la ratio ROCE/WACC para estimar la divergencia entre estos dos indicadores.
Esta ratio está próxima (es igual) a 1 cuando los dos sean similares (iguales). Cuando la empresa
obtenga “rentas supra normales”, es decir, cuando su rentabilidad (ROCE) supere la rentabilidad
que se considera razonable en el mercado (WACC) esta ratio será superior a 1. Por el contrario,
en caso de que la empresa no alcance el nivel de rentabilidad considerado razonable en dicho
mercado será inferior a 1.
0,98
1,16
2,21 2,18
11,0%
9,9%
13,9% 14,2%
11,2%
8,5%
6,3% 6,5%
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
2014 2015 2016 2017
ROCE/WACC ROCE WACC
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Estos agentes podrían configurar una oferta alternativa a partir de las redes ya
desplegadas en sus respectivos ámbitos autonómicos y el despliegue de una red
alternativa en las restantes comunidades autónomas (o el acceso a los
emplazamientos del operador con PSM, en caso de que existiera regulación ex
ante).
No obstante, en el pasado, únicamente el operador Axión ha sido capaz de
ejercer una cierta competencia sobre Cellnex a nivel nacional. La entrada de
Axión en el ámbito nacional se produjo en el año 2007, al adjudicarse el concurso
convocado por Sogecable, Telecinco y Net TV (del 80% al 85% en aquel
momento). Sin embargo, al no resultar Axión adjudicatario de los concursos
convocados posteriormente para la ulterior ampliación de la cobertura de la TDT
hasta los límites actuales, dichos contratos quedaron sin efecto.
A nivel autonómico [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN
CONFIDENCIAL]. En cuanto a los operadores portadores de la señal de ámbito
local el uso ha sido aún menor, como se muestra en la siguiente tabla.
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL]
Tabla 9: Demanda de los servicios regulados de co-ubicación e interconexión (Número
de emplazamientos/Operadores)
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX]
[FIN CONFIDENCIAL]
Como consecuencia de su baja demanda, los ingresos procedentes de estos
servicios regulados no habrían superado [CONFIDENCIAL EXCEPTO
CELLNEX]
65
[FIN CONFIDENCIAL]. Los ingresos anuales por los servicios
regulados nunca habrían representado el 0,2% de los ingresos totales que
obtienen los operadores portadores de la señal por la prestación del servicio de
difusión a los operadores de televisión
66
.
Estos resultados mostrarían que la competencia potencial que pudieran ejercer
operadores portadores de la señal de ámbitos inferiores al nacional no parece
ser, por el momento, de entidad suficiente para dinamizar el mercado y alterar
significativamente la estrategia del operador portador de la señal histórico en el
ámbito nacional, habida cuenta de (i) los requerimientos en términos de
cobertura conforme a la normativa expuesta en la sección III.3, y (ii) los costes
de cambio antes mencionados.
Sin embargo, desde una perspectiva temporal algo más amplia, es importante
indicar que los operadores alternativos podrían intentar aprovechar las ventanas
de oportunidad auspiciadas por la posible reordenación de los canales de
televisión como consecuencia del segundo dividendo digital y por los cambios
tecnológicos que está experimentando el sector.
65
Fuente: Cellnex
66
[CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL]
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El segundo dividendo digital tiene por objeto el impulso y la implantación de los
servicios de banda ancha móviles, mediante la liberación de la banda de 700
MHz (694-790 MHz), actualmente ocupada por emisiones de los radiodifusores,
y su migración a la banda sub 700 MHz (470-690 MHz), tal como viene dispuesto
en la Decisión de Ejecución de la UE
67
relativa al uso de la banda 700 MHz para
servicios de comunicaciones electrónicas y en la Decisión del Parlamento
Europeo y el Consejo sobre el uso de la banda de 700 MHz en la Unión
68
.
La Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de mayo
de 2017 sobre el uso de la banda de frecuencia de 470-790 MHz en la Unión,
determinó los hitos temporales que deben cumplir los Estados miembros para
liberar la banda de 700 MHz de los servicios de TDT y que ésta pase a estar
destinada a la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas. En
particular, se estableció que los Estados miembros deben autorizar dicho uso no
más tarde del 30 de junio de 2020.
Como consecuencia del segundo dividendo digital, los servicios de TDT sufrirán
la pérdida del 30% del actual espectro, lo que se traducirá en una pérdida
significativa de la capacidad de transmisión de la red de TDT. Por tanto, será
necesario adoptar decisiones relevantes en relación con la evolución tecnológica
a implantar en las redes de TDT al objeto de mejorar su eficiencia espectral y
mantener el actual número de canales de televisión.
Las nuevas tecnologías permiten mejoras sustanciales en las etapas de
codificación y de transmisión de video. Con respecto a la etapa de codificación
las nuevas tecnologías reducen el ancho de banda necesario para la emisión de
canales de televisión, mientras que en la etapa de transmisión de video optimizan
el rendimiento del espectro radioeléctrico, aumentando la capacidad de
transmisión de los múltiples digitales. Es el caso, por ejemplo, de los nuevos
sistemas de codificación HEVC, o de transmisión DVB-T2.
La implantación de estas soluciones en el actual ecosistema de TDT cumpliría
un doble objetivo: (i) minimizar el impacto que la liberación de la banda de 700
MHz pueda causar en la actual oferta, y (ii) conseguir la mejor calidad posible de
los contenidos emitidos (mediante mejoras en la calidad del vídeo tales como la
alta –HD– o ultra alta –UHD– definición), evitando que se produzca un desfase
tecnológico entre la TDT y otras plataformas audiovisuales, en detrimento de la
primera.
En efecto, la competencia entre plataformas audiovisuales (satélite, cable,
televisión IP, OTT) y el progresivo abaratamiento de los costes de la tecnología
HD en lo que a producción y emisión de tales contenidos se refiere, hace que
todo el sector audiovisual se encuentre en un avanzado estado de transición a
67
Decisión de Ejecución (UE) 2016/687 de la Comisión de 28 de abril de 2016 relativa a la
armonización de la banda de frecuencias de 694-790 MHz para los sistemas terrenales capaces
de prestar servicios de comunicaciones electrónicas inalámbricas de banda ancha y para un uso
nacional flexible en la Unión.
68
Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de mayo de 2017 sobre
el uso de la banda de frecuencia de 470-790 MHz en la Unión.
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calidad HD, lo que permite anticipar que durante los próximos años las emisiones
en SD tenderán a ser residuales o incluso inexistentes en dichas plataformas. A
este respecto, debe considerarse que la TDT no podrá permanecer ajena a esta
evolución tecnológica si aspira a mantener una posición competitiva. Es, por ello,
que, el análisis técnico para la implementación del segundo dividendo digital y la
consiguiente replanificación de los múltiples digitales deberá anticipar también
esta tendencia, y prever la posibilidad de una migración paulatina de la TDT a la
tecnología HD.
En conclusión, dadas las exigencias técnicas que conlleva la ejecución del
segundo dividendo digital, relativas tanto a la necesaria re-planificación
frecuencial de la red de TDT como a la igualmente importante valoración y
eventual implantación de soluciones tecnológicas que sean superiores a las
actuales, surge la posibilidad de que operadores alternativos que prestan el
servicio de difusión puedan elaborar ofertas técnica y económicamente
competitivas, claramente diferenciadas de las que pueda llevar a cabo Cellnex,
despertando así el interés de los radiodifusores.
IV.2.4.3 Conclusión
De acuerdo con el análisis de la evolución de las cuotas de mercado, los precios,
el poder compensatorio de la demanda, los costes de cambio y la rentabilidad se
concluye que el mercado de referencia no tiende hacia la competencia efectiva
y que, por tanto, se cumple el segundo criterio establecido en la Recomendación
de mercados para su regulación ex ante. Debe indicarse, en todo caso, que
desde una perspectiva temporal más amplia y como consecuencia de los
procesos de reordenación del espectro, a raíz de la liberación de las bandas
bajas de frecuencias en beneficio de los operadores móviles, la entrada en el
mercado de nuevos agentes puede resultar todavía factible.
IV.2.5 Suficiencia del Derecho de la Competencia
De acuerdo con la Recomendación de mercados, el tercer criterio sirve para
“evaluar la adecuación de las medidas correctoras que pueden imponerse con
arreglo a la legislación sobre competencia para hacer frente a las deficiencias
del mercado persistentes detectadas, en especial dado que las obligaciones
reglamentarias ex ante pueden impedir eficazmente las infracciones del Derecho
de la competencia”.
Según la Recomendación, “es probable que las intervenciones con arreglo a la
legislación sobre competencia no sean suficientes si, por ejemplo, los requisitos
de cumplimiento de una intervención para remediar una deficiencia persistente
del mercado son muy amplios, o cuando sea indispensable una intervención
frecuente y/o en un momento preciso. Así pues, la regulación ex ante debe
considerarse un complemento apropiado del Derecho de la competencia cuando
este no permita por sí solo hacer frente de manera adecuada a las deficiencias
persistentes del mercado detectadas”.
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A la hora de regular ex ante un mercado, la ANR deberá por consiguiente
acreditar que la normativa en materia de competencia resulta insuficiente para
abordar adecuadamente las deficiencias detectadas en el mismo.
A este respecto, y en línea con las conclusiones alcanzadas en las anteriores
rondas de revisión del mercado de referencia, se considera que, por sí solo, el
derecho de competencia no resulta suficiente para solventar los problemas que
han sido puestos de manifiesto a lo largo de la presente propuesta.
En primer lugar, aun cuando el acceso a los servicios regulados ha sido limitado
hasta la fecha, existe una demanda actual y potencial por la provisión de tales
servicios mayoristas.
Así, los operadores alternativos han hecho uso de los servicios mayoristas
regulados para prestar el servicio de difusión en ámbitos inferiores al nacional.
Los emplazamientos de Cellnex han sido, asimismo, empleados para la
prestación del servicio de transporte de la señal de televisión. Aun cuando debe
reconocerse que la posible entrada en ámbitos superiores (ámbito nacional)
tendría, en todo caso, un carácter progresivo, no puede descartarse la aparición
de nuevos agentes también en este nivel en el horizonte temporal de referencia.
En particular, los operadores que actualmente prestan servicios en el nivel
autonómico, así como, los operadores activos en la provisión de servicios de
transporte, podrían en el medio plazo acometer la entrada a una escala superior,
haciendo uso de una combinación de sus propios recursos y de los insumos que
Cellnex debe poner a disposición de terceros conforme a la regulación ex ante.
En particular, como se ha visto al analizar la competencia potencial, los nuevos
oferentes podrían intentar aprovechar las ventanas de oportunidad auspiciadas
por la posible reordenación de los canales de televisión como consecuencia del
segundo dividendo digital y los cambios tecnológicos que está experimentando
el sector.
La reciente aparición desde el lado de la demanda de nuevos radiodifusores
(como Real Madrid TV, Grupo Secuoya o Radio Blanca), así como, el hecho de
que [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL], son
factores adicionales que podrían ser aprovechados por los operadores
alternativos para configurar una oferta sobre la base de la regulación ex ante
vigente.
A mayor abundamiento, cabe esperar que –tal y como ha ocurrido en cierta
medida hasta la fecha– el acceso a los servicios mayoristas regulados pueda ser
aprovechado por los operadores alternativos para la prestación de servicios de
difusión y/o transporte a los radiodifusores de ámbito autonómico, en particular,
en el marco de los procesos de licitación que periódicamente llevan a cabo las
Administraciones públicas.
En definitiva, se considera que la entrada en el mercado de referencia, mediante
el uso de los servicios mayoristas que la regulación ex ante pone a disposición
de terceros, sigue resultando factible en el horizonte temporal de referencia.
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En segundo lugar, la ausencia de regulación ex ante limitaría las posibilidades
de corregir de manera inmediata los posibles fallos derivados de la estructura de
mercado prevalente, donde un único operador (Cellnex) aglutina la práctica
totalidad de la demanda. Como se expone a continuación, los incentivos
existentes y la conducta pasada del operador incumbente permiten presuponer
que, sin regulación ex ante, existe un riesgo de que se lleven a cabo por dicho
operador comportamientos que restrinjan la entrada de terceros, dadas las
dificultades asociadas a la detección de este tipo de conductas en un entorno ex
post.
Procede en este punto recordar que, en el mercado de referencia, la
competencia se desarrolla “por el mercado”
69
, convirtiéndose el operador
portador de la señal en el proveedor único y por un período de tiempo
relativamente largo
70
de los radiodifusores presentes en el ámbito minorista, una
vez los mismos optan por uno u otro prestador. Dado que la competencia se
articula “por el mercado”, Cellnex tiene elevados incentivos para denegar a
terceros el acceso a su red, puesto que la ausencia de entradas al mercado
garantiza a este operador la obtención de la totalidad de los ingresos derivados
de la suscripción de acuerdos con los radiodifusores.
Similares resultados podrían obtenerse si recurriera a tácticas dilatorias, dado
que las negociaciones y contratación con los radiodifusores sólo se produce en
ventanas temporales muy concretas (generalmente en el momento de inicio de
las prestaciones o una vez los contratos llegan a término), con lo que cualquier
retraso en suministrar el acceso podría equivaler a la imposibilidad de presentar
una oferta competitiva a la de Cellnex.
El empleo de tácticas dilatorias sería por tanto similar a una “negativa
constructiva” de acceso, y podría ejecutarse a través de varias formas, como
puede ser la negativa a proporcionar la información técnica necesaria para
acceder de manera efectiva a los centros. Otras tácticas de igual efecto y que
podrían implementarse con facilidad serían el retraso indebido en las
negociaciones de acceso, o la invocación de problemas técnicos inexistentes.
A este respecto, el regulador sectorial ha tenido que pronunciarse en el pasado
acerca del posible incumplimiento por parte de Cellnex de sus obligaciones
regulatorias
71
.
69
En el sentido de que, una vez el radiodifusor ha optado por un oferente determinado, el
operador portador se convierte en el único prestador del servicio de difusión para dicho
radiodifusor. Dicho de otro modo, una vez suscrito un acuerdo con un proveedor concreto, el
radiodifusor no acude a otros proveedores portadores para que asimismo difunda su señal de
televisión.
70
Como se ha explicado, para el nivel nacional, [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN
CONFIDENCIAL].
71
Ver en particular Resolución de 18 de marzo de 2008 sobre el conflicto interpuesto por la
entidad Red de Banda Ancha de Andalucía S.A. (Axión) en relación con las obligaciones de
información de Abertis para el acceso a sus centros (MTZ 2007/952). En el citado procedimiento
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Cabe asimismo recordar que en el pasado han existido comportamientos
anticompetitivos por parte de Cellnex que han requerido de la intervención de la
autoridad nacional de competencia. Así, en mayo de 2009
72
la autoridad nacional
de competencia sancionó a Cellnex por la existencia de un abuso de posición de
dominio, consistente en: (i) exigir a determinados radiodifusores la suscripción
de contratos de muy largo plazo, así como el pago de cuantiosas penalizaciones
en caso de rescisión anticipada de los contratos; (ii) ofrecer descuentos por la
contratación conjunta de la difusión en todos los territorios o placas regionales
en que podría subdividirse el mercado nacional, con el efecto de impedir la
entrada de nuevos competidores en algunas partes del territorio. Igualmente, en
febrero de 2012
73
la autoridad nacional de competencia consideró acreditada la
existencia de una práctica de estrechamiento de márgenes por parte de Cellnex
en la provisión del acceso a sus centros emisores para la instalación de los
equipos necesarios para completar una red de transporte.
Dichos comportamientos podrían llevarse a cabo de forma continuada, y afectar
al conjunto del mercado. En efecto, dado que el acceso se lleva a cabo centro
por centro, la limitación o retraso en el acceso a alguno o varios de los
emplazamientos que conforman la red de Cellnex supondría de facto el cierre
del mercado, ante la imposibilidad de presentar una oferta técnica comparable a
la del operador histórico. Debe a este respecto reiterarse que las ventanas de
contratación en el mercado de referencia son limitadas y se producen en
momentos temporales muy concretos, por lo que los oferentes de los servicios
de difusión deben poder diseñar y formular sus ofertas en un breve intervalo de
tiempo.
En tercer lugar, dado el importante componente técnico asociado con el servicio
de difusión, el escrupuloso cumplimiento de los compromisos asumidos por parte
de los radiodifusores se asevera fundamental, habida cuenta de que en España
son estos agentes los que han contraído obligaciones de cobertura poblacional
para la implantación de la TDT.
En estas circunstancias, la existencia de problemas operativos o técnicos podría
suponer la pérdida o rescisión de los contratos del operador entrante con sus
clientes, que no estarían en disposición de determinar si las causas del
incumplimiento son imputables al comportamiento del operador incumbente o a
errores en la planificación del nuevo operador.
Por otra parte, la fijación de condiciones económicas desproporcionadas por la
prestación del servicio de difusión podría suponer daños irreparables a aquellos
radiodifusores para quienes los costes de este servicio representan una parte
se constató que la información proporcionada por Cellnex a terceros operadores era insuficiente
para asegurar el acceso a sus centros.
72
Resolución de la Comisión Nacional de la Competencia de 19 de mayo de 2009 en el
expediente 646/08, Axión/Abertis.
73
Resolución de la Comisión Nacional de la Competencia de 8 de febrero de 2012 en el
expediente S/0207/09, Transporte Televisión.
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importante de sus costes totales, tal como podría ser el caso de los nuevos
radiodifusores (Real Madrid TV, Grupo Secuoya o Radio Blanca) o de aquéllos
ya establecidos pero con menor peso en el mercado minorista de los servicios
de televisión que los agentes tradicionales (tales como VEO Televisión, NET TV
o Canal 13 TV)
74
.
En cuarto lugar, cabe señalar que, más allá de la regulación ex ante actualmente
en vigor, Cellnex ya no está sometido a obligaciones de comportamiento y
transparencia complementarias, tal y como ocurrió hasta el año 2013 para el
ámbito geográfico de Cataluña, en virtud del Acuerdo de Consejo de Ministros
de 14 de noviembre de 2003 por el que se subordinó la operación de
concentración consistente en la adquisición por parte de Abertis de Retevisión I,
S.A.U a la observancia de una serie de condiciones.
En este entorno de inexistencia de mecanismos complementarios de
supervisión, la ausencia de cualquier tipo de control ex ante, y en particular de
obligaciones como la de transparencia, podría dificultar o dilatar en el tiempo la
entrada de nuevos agentes.
Por último, dada la existencia de posibilidades de entrada por parte de los
operadores alternativos, es preciso tomar en consideración que (i) las
obligaciones regulatorias necesarias para el desarrollo del mercado, y en
particular la obligación de acceso , no pueden en principio imponerse conforme
al derecho de competencia; (ii) la reproducción de los fallos de mercado
identificados requerirían de una intervención expeditiva
75
, procediéndose a la
resolución de los conflictos en un plazo corto de tiempo, limitando la posible
producción de daños irreparables a la competencia en el mercado
76
; (iii) las
obligaciones ex ante pueden contribuir a aumentar la seguridad jurídica, y facilitar
la entrada en el mercado conforme a unos principios regulatorios claramente
definidos y que son perfectamente conocidos por todos los agentes activos en el
mercado.
IV.2.5.1 Conclusión
Dados los elementos arriba descritos, se concluye que la intervención ex post no
resulta suficiente para solucionar los fallos que podrían plantearse en el mercado
de referencia. En particular, como se ha visto, existe una demanda actual y
potencial para la provisión de los servicios mayoristas que han sido objeto hasta
la fecha de regulación ex ante, la cual podría verse estimulada ante las nuevas
oportunidades de negocio que aportará la necesaria replanificación frecuencial
74
Ver a este respecto el artículo de prensa de fecha 17 de diciembre de 2017, “Uteca estudia
pedir a Cellnex una rebaja en la factura de las pequeñas TDT”, disponible en
https://www.elespanol.com/economia/medios/20171213/269224011_0.html
75
Según señala la Recomendación de mercados, “es probable que las intervenciones con arreglo
a la legislación sobre competencia no sean suficientes […] cuando sea indispensable una
intervención frecuente y/o en un momento preciso”.
76
Según lo previsto en el artículo 12.2 de la LCNMC, el plazo para la resolución de conflictos en
materia de telecomunicaciones es en principio de tres meses desde la recepción de toda la
información necesaria para resolver.
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de la red de TDT y la eventual implantación de nuevas soluciones tecnológicas
a raíz del segundo dividendo digital.
En ausencia de regulación, Cellnex tendría los incentivos para llevar a cabo
comportamientos tendentes a impedir o dificultar la entrada de terceros,
manteniendo el control que de manera exclusiva ejerce sobre el mercado de
referencia. Como se ha visto en el pasado, existen diversos medios en virtud de
los cuales Cellnex podría implementar una estrategia de exclusión, incluyendo
no sólo negativas de acceso sino el recurso a tácticas dilatorias o
comportamientos discriminatorios en materia de precios o provisión de
información relevante. La intervención efectiva en caso de producirse estas
prácticas en un entorno ex post en ausencia de cualquier tipo de control ex ante,
y en particular de obligaciones como la de transparencia, es más compleja, por
lo que puede producirse en un plazo de tiempo más largo, incrementando el
riesgo de ocasionar daño al mercado.
IV.2.6 Conclusiones sobre el cumplimiento del test de los tres criterios
En el presente documento se ha realizado un análisis sobre los criterios que debe
cumplir el mercado del servicio portador de difusión de la señal de televisión por
ondas terrestres para ser susceptible de regulación ex ante, según dispone la
Recomendación de mercados. Las conclusiones que se han extraído son los
siguientes:
Existen barreras de entrada de carácter estructural que no permiten que un
operador alternativo pueda entrar a competir en el mercado de referencia.
El mercado de referencia no tiende por sí mismo hacia una situación de
competencia efectiva dentro del horizonte temporal pertinente a tenor de la
evolución de las cuotas de mercado, los precios, el poder compensatorio de
la demanda, los costes de cambio y la rentabilidad.
La legislación en materia de competencia resulta insuficiente para abordar
adecuadamente las deficiencias que se puedan detectar como consecuencia
de comportamientos tendentes a impedir o dificultar la entrada de
operadores alternativos ante las nuevas oportunidades de negocio que
surgirán ante la necesaria replanificación frecuencial de la red de TDT y la
eventual implantación de nuevas soluciones tecnológicas a raíz del segundo
dividendo digital.
En definitiva, se satisfacen los tres criterios cumulativos a los que se refiere la
Recomendación de mercados. En consecuencia, el mercado de referencia es
susceptible de ser objeto de regulación ex ante.
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IV.3 Análisis de la estructura del mercado y valoración de la existencia de
competencia efectiva en el mismo
De acuerdo con los criterios establecidos en las Directrices de análisis de
mercado
77
, se determina que el mercado de referencia analizado no se
desarrolla en un entorno de competencia efectiva:
Cellnex cuenta con una cuota a nivel nacional del 100% y alrededor del 80%
en caso de considerarse la totalidad de los servicios de difusión
78
;
Cellnex controla un recurso, como la red de difusión de TDT, que es
difícilmente replicable y, por tanto, le otorga importantes ventajas en costes
con respecto a un potencial entrante.
Los radiodifusores de ámbito nacional, en su condición de demandantes del
servicio de difusión, no ejercen un poder compensatorio suficiente a tenor (i)
de los precios aplicados por Cellnex por la prestación de dicho servicio y (ii)
el escaso peso relativo del coste del servicio de radiodifusión sobre sus
costes totales (en los que predominan los costes por la adquisición de
contenidos).
Los radiodifusores soportan importantes costes de cambio debido a (i) la
larga duración de los contratos y las prórrogas previstas en los mismos y (ii)
la necesidad de los usuarios finales de re-direccionar sus antenas hacia los
centros emisores del nuevo operador portador de la señal.
La amenaza de entrada potencial en el mercado de referencia por parte de
operadores portadores de la señal de ámbito autonómico es incierta (e
inexistente en el caso de los operadores de ámbito local).
IV.4 Identificación del operador con poder significativo de mercado
De acuerdo con las conclusiones alcanzadas, se propone identificar como
operador con poder significativo en el mercado mayorista del servicio portador
de difusión de la señal de televisión por ondas terrestres, a los efectos del artículo
13.3 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel) y
3.2 del Reglamento de Mercados
79
, a Cellnex Telecom, S.A., así como al grupo
de empresas al que pertenece Cellnex en su conjunto, entendiendo por tal a los
efectos de este análisis, tanto a la empresa concreta identificada como operador
con poder significativo de mercado a nivel individual, como a todas las empresas
77
Párrafos 53 – 64 de las Directrices.
78
Es doctrina constante de la CE y del TJUE que “si una empresa mantiene durante cierto tiempo
una cuota de mercado muy elevada –superior al 50 %– ello demuestra por sí mismo, salvo en
circunstancias excepcionales, la existencia de una posición dominante ” (apdo. 55 de las
Directrices).
79
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y
numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre.
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de su grupo que provean los servicios incluidos en los respectivos mercados de
referencia
80
.
Una vez que se produce la anterior identificación de PSM ha de procederse a
imponer las obligaciones adecuadas, debiendo recordarse que el objetivo
perseguido con la regulación ex ante y la imposición de obligaciones a las
empresas, recogido en el apartado 16 de las Directrices, consiste en garantizar
que la empresa no pueda utilizar su peso en el mercado para restringir o falsear
la competencia en el mercado pertinente, ni apoyarse en dicho peso en los
mercados adyacentes con el fin último de garantizar que el usuario disponga de
una suficiente variedad de servicios de calidad a precios asequibles.
IV.5 Análisis de las obligaciones susceptibles de ser impuestas a los
operadores con poder significativo de mercado
IV.5.1 Principios a aplicar por el regulador en la elección de las
obligaciones más idóneas
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con
PSM en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie de
principios que deben guiar a las ANR. Las ANR deben, en particular, tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios
de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la Directiva
Marco.
El artículo 13.4 de la LGTel (en línea con el artículo 8 de la Directiva de Marco)
establece que las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la
naturaleza del problema detectado, ser proporcionadas y justificarse en el
cumplimiento de los objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Estos
objetivos son, entre otros:
Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, principalmente en términos de bajada de los precios, calidad
de los servicios e innovación, teniendo en cuenta la variedad de condiciones
en cuanto a la competencia y los consumidores que existen en las distintas
áreas geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni restricción de
la competencia en la explotación de redes o en la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos
(apartado a) del artículo 3 de la LGTel).
80
La CMT ya se pronunció sobre el concepto de unidad económica interpretando reiterada
jurisprudencia comunitaria. Véanse al respecto las Resoluciones de 20 de mayo de 1999 y 8 de
noviembre de 2000, en las que se señala que “cuando un grupo de sociedades constituye una
unidad económica, en tanto en cuanto carecen de la necesaria autonomía de comportamiento
en el mercado respecto de la sociedad matriz, existe una sola empresa a los efectos de aplicar
las disposiciones de derecho de la competencia”.
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Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la
interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de igualdad
y no discriminación (apartado c).
Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo,
cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la
innovación y teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren
las empresas inversoras (apartado f).
Hacer posible el uso eficaz de los recursos limitados de telecomunicaciones,
como la numeración y el espectro radioeléctrico, y la adecuada protección
de este último, y el acceso a los derechos de ocupación de la propiedad
pública y privada (apartado g).
Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la
regulación (apartado h).
Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios
finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los
servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a Internet
(apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto
en los mercados mayoristas, y, sólo cuando estas medidas no garanticen la
competencia efectiva en el mercado de referencia podrán imponerse
obligaciones en los mercados minoristas (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE, o BEREC atendiendo a sus siglas en inglés) ha fijado los
principios que, con carácter general, deben guiar la actuación de las ANR al
proceder a regular ex ante los mercados de referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
81
, las ANR
deberán tener en cuenta las siguientes premisas a la hora de elegir las
obligaciones a imponer a los operadores con PSM
82
:
En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del
problema identificado. En este sentido, las decisiones regulatorias de la ANR
deberían contener una discusión sobre la proporcionalidad de las
81
ERG (06) 33, mayo de 2006.
82
Ver capítulo 4 del documento.
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obligaciones a imponer, a fin de garantizar que las mismas resulten lo menos
onerosas posible (analizando entre otros aspectos la posibilidad de fijar
obligaciones alternativas que permitan alcanzar resultados equivalentes, o
los potenciales efectos de las obligaciones en mercados conexos).
En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de
economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la
entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs
mayoristas.
En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que
asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Por último, se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte regulada,
el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción.
IV.5.2 Identificación de problemas de competencia en el mercado de
referencia y relacionados
En las anteriores rondas del análisis del mercado mayorista del servicio portador
de difusión de la señal de televisión por ondas terrestres se identificaron una
serie de problemas de competencia que podrían surgir en ausencia de
regulación, dada la privilegiada posición que ocupa Cellnex en el mismo,
derivada principalmente de su condición de (i) propietario de la única red de
difusión de TDT (de ámbito nacional) y (ii) único prestador el servicio de difusión
a los radiodifusores nacionales.
Como se ha explicado en las secciones IV.2.3, IV.2.4, IV.2.5 y IV.3 estas
condiciones de mercado persisten y dan aún lugar, por tanto, a la posibilidad de
comportamientos anticompetitivos por parte de Cellnex encaminados a restringir
el acceso a un input imprescindible, como la red de difusión de TDT, a un
operador alternativo e impedir así que este último pueda prestar el servicio de
difusión en detrimento de Cellnex.
El tipo de problemas que podrían aparecer serían en particular los siguientes:
Negativa de suministro/acceso;
Tácticas dilatorias;
Discriminación de calidad y precios;
Uso privilegiado de la información.
IV.5.2.1 Negativa de suministro/acceso
Como se ha expuesto al considerar la aplicación del test de los tres criterios,
Cellnex tiene elevados incentivos a denegar a terceros el acceso a su red de
difusión de TDT e impedir, de esta forma, la entrada en el mercado de referencia.
Si el operador alternativo no puede acceder a los centros emisores y reemisores
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de Cellnex, su única alternativa para poder suministrar los servicios de referencia
será construir su propio centro o utilizar otro emplazamiento (si es que
efectivamente hay otro disponible). Sin embargo, si el emplazamiento está
distante del de Cellnex, su utilización efectiva como centro emisor exigirá la
reorientación del parque de antenas de los hogares del área afectada para que
puedan captar la señal desde el nuevo emplazamiento. Incluso aunque el
entrante estuviera en disposición de acometer esta inversión, y ésta pudiera
llevarse a cabo en un plazo de tiempo corto, es improbable que el radiodifusor
optara por un cambio de operador portador de la señal debido a los costes que
este cambio de proveedor supondría.
Por tanto, en la práctica, al denegar el acceso, Cellnex eliminaría posibles
competidores en los ámbitos geográficos cubiertos por el presente proyecto de
medida, que se reservaría para sí.
IV.5.2.2 Tácticas dilatorias
Aun sin negar el acceso a los centros emisores, Cellnex podría usar tácticas
dilatorias, ofreciendo el acceso en un momento más tardío en comparación con
el acceso ofrecido a sí misma, de modo que se obstaculizara la competencia.
Estas tácticas pueden adoptar varias formas y realizarse con gran facilidad, por
ejemplo, retrasando las negociaciones, negándose a proporcionar la información
técnica necesaria para acceder de manera efectiva a los centros, o invocando la
existencia de problemas técnicos irreales.
Como se ha visto, el uso de estas tácticas podría resultar tan efectivo como la
denegación de acceso. En efecto, las ventanas de oportunidad para la entrada
en el mercado son limitadas, y suelen producirse en momentos muy puntuales,
como cuando se produce una nueva entrada en el nivel minorista de servicios de
televisión (fruto de la adjudicación de nuevos canales), cuando un acuerdo llega
a término y debe procederse a su renegociación, o cuando un cambio
tecnológico sustantivo da lugar a la necesidad de renegociar los contratos.
Existen, por tanto, limitadas posibilidades de entrada en el mercado. Si
precisamente en esos momentos un operador alternativo no está en condiciones
de realizar una oferta competitiva a los radiodifusores, Cellnex será la única
opción, garantizándose así la provisión de los servicios de difusión. Ante esa
situación, Cellnex tiene incentivos muy elevados para dilatar lo más posible los
acuerdos mayoristas de acceso, en particular si la solicitud de acceso tiene lugar
en momentos en que deben abrirse las negociaciones o renegociarse un
contrato.
IV.5.2.3 Discriminación de calidad y precios
Cellnex podría recurrir a otro tipo de estrategias en aras de entorpecer la entrada
en el mercado de referencia a operadores alternativos, tales como la
discriminación de calidad o de precios.
La discriminación de calidad puede ser particularmente relevante en el mercado
de referencia, dada la importancia de este tipo de compromisos en las
negociaciones con los radiodifusores (habida cuenta de que en España son
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éstas, en su condición de sociedades licenciatarias de televisión, las que han
contraído obligaciones de cobertura poblacional para la implantación de la TDT).
En estas circunstancias, la existencia de problemas operativos o técnicos podría
dar lugar a la resolución del contrato con los clientes (radiodifusores), que no
estarían en disposición de determinar si las causas del incumplimiento son
imputables al comportamiento del operador incumbente o a errores en la
planificación del nuevo operador. La discriminación de calidad también podría
darse a través del ofrecimiento, por parte de Cellnex, de espacio al operador
entrante en emplazamientos o cotas peores que los empleados por ella misma
o por otros operadores, para la prestación de los servicios, resultando en una
menor calidad de los mismos.
IV.5.2.4 Uso privilegiado de la información
Los operadores demandantes de acceso deben conocer de forma previa a la
formalización de una solicitud, si un determinado servicio mayorista, o el acceso
desde un emplazamiento concreto, cuenta con las características técnicas
apropiadas para soportar la prestación de los servicios de difusión planificados.
Cellnex, como operador verticalmente integrado, dispone de manera inmediata
de la información anterior, por lo que, el uso privilegiado de la misma dotaría a
este agente de una significativa ventaja respecto de sus competidores.
IV.5.3 Obligaciones a imponer
En el mercado de referencia se han detectado una serie de problemas que
justifican la imposición de determinadas medidas regulatorias ex ante, a fin de
garantizar el acceso al mercado por terceros operadores en condiciones de
igualdad.
Las obligaciones establecidas en el presente documento resultan coherentes
con las medidas regulatorias que se han venido planteando en las anteriores
rondas de revisión del mercado, así como con la evolución del mismo.
En particular, a la hora de hacer un análisis de proporcionalidad de las
obligaciones a imponer, debe tenerse en cuenta que el número de solicitudes de
acceso a los emplazamientos de Cellnex ha sido hasta el momento limitado.
Puede, por tanto, asumirse que cualquier entrada que se produzca a escala
nacional, o al menos autonómica, tendrá un carácter progresivo, y se llevará a
cabo a lo largo de un período relativamente largo de tiempo. En cualquier caso,
y dado que la entrada al mercado es factible, debe asegurarse la imposición de
una obligación de acceso a los emplazamientos de Cellnex que forman parte de
su red nacional, al constituir generalmente el acceso a estos centros un insumo
imprescindible para poder prestar el servicio de difusión.
Las solicitudes de acceso darán lugar a la correspondiente negociación entre las
partes, pudiendo la CNMC intervenir de oficio o a instancia de los interesados
por vía del mecanismo de resolución de conflictos, en caso de que existan
cuestiones controvertidas. La intervención de la CNMC podrá, asimismo,
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extenderse a la propuesta de precios que Cellnex pueda plantear para el acceso
a sus centros.
Por otra parte, y dado el reducido número de solicitudes de acceso hasta la
fecha, no se considera razonable mantener una serie de obligaciones que hasta
la fecha Cellnex ha debido asumir. En concreto, y dado que a través de las
presentes medidas se busca privilegiar la negociación directa del acceso entre
las partes, se plantea la supresión de (i) la orientación de los precios de acceso
a los costes de producción y la contabilidad de costes y (ii) la separación de
cuentas.
A continuación, se explican en detalle las obligaciones propuestas.
IV.5.3.1 Obligación de acceso
Para evitar posibles negativas de suministro de los inputs necesarios para entrar
y competir en el mercado de referencia, resulta procedente imponer a Cellnex la
obligación de acceso contemplada en el artículo 14.1.d) de la LGTel, en el
artículo 10 del Reglamento de Mercados
83
y en el artículo 12 de la Directiva de
Acceso
84
.
En dicha Directiva –transpuesta en los mismos términos en el artículo 10 del
Reglamento de mercados– se establece que “las autoridades nacionales de
reglamentación estarán facultadas para exigir a los operadores que satisfagan
las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de las redes y a
recursos asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos en
aquellas situaciones en las que dichas autoridades consideren que la
denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo
pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo
sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales.”
En línea con lo dispuesto en las anteriores rondas de revisión de este mercado,
la obligación de acceso se aplicará a la red nacional de centros difusores de
Cellnex. En este sentido, se deben entender incluidos todos los centros de la red
nacional de Cellnex a través de los cuales presta el servicio de difusión, con
independencia del título que ostente Cellnex sobre tales infraestructuras (tanto
títulos de propiedad como de derechos de uso)
85
.
En este sentido, el conjunto de infraestructuras a que Cellnex dé acceso en virtud
de la presente obligación debe ser suficiente para asegurar, de forma efectiva,
83
Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y
numeración, aprobado por el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre.
84
Directiva 2002/19/CE de 7 de marzo de 2002 relativa al acceso a las redes de comunicaciones
electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, modificada por la Directiva 2009/140/CE
de 25 de noviembre de 2009.
85
En particular y conforme a lo dispuesto en la Resolución de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones de 25 de octubre de 2007, Cellnex deberá incluir los derechos de uso y los
recursos de red de que dispone en el espacio que le corresponde por su condición de Socio
Usuario en la infraestructura de telecomunicaciones Torre Collserola.
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la replicabilidad de los requerimientos de cobertura que los radiodifusores a nivel
nacional tienen impuestos.
Por otra parte, y como se verá a continuación, mediante la presente revisión del
mercado se pretende asegurar la eficacia del acceso a los centros de Cellnex
por parte de los operadores alternativos, en un marco en el que –habida cuenta
del limitado número de accesos existentes hasta la fecha– las condiciones
técnicas y económicas del acceso deberán acordarse de manera prevalente
directamente entre las partes.
En este nuevo marco, en virtud del cual se busca dotar de una mayor flexibilidad
y dinamismo a las negociaciones de acceso que los operadores interesados
puedan mantener con Cellnex, no resulta procedente optar por una modalidad
determinada de acceso (la coubicación
86
) con carácter preferente frente a otra
(la interconexión
87
).
Esto es, en contraposición con la regulación vigente hasta la fecha, conforme a
la cual la interconexión como modalidad optativa a la coubicación sólo resultaba
aplicable en un número limitado de supuestos
88
, en la presente revisión del
mercado se plantea la imposición de una obligación genérica de acceso a los
emplazamientos de Cellnex que forman parte de su red de difusión de TDT, en
virtud de la cual este operador deberá negociar de buena fe el acceso por parte
de operadores terceros a sus centros, tanto en la modalidad de coubicación
como en la modalidad de interconexión.
Es decir, la interconexión deja de ser una modalidad que solo está disponible
con carácter subsidiario en el caso de que la coubicación no sea viable por los
supuestos citados, sino que deberá estar disponible con carácter general. En el
caso de que, para uno o varios emplazamientos que forman parte de una
solicitud de acceso, Cellnex considere que la modalidad de interconexión no
resulta viable, deberá acreditar de manera pormenorizada las razones técnicas
y/o económicas que justifican su denegación, pudiendo el solicitante de acceso
interponer el correspondiente conflicto ante la CNMC, a fin de que este
organismo dirima la controversia.
86
La coubicación consiste en el arrendamiento de espacio para la ubicación física de los equipos
de los operadores alternativos en los espacios físicos disponibles existentes en las
infraestructuras de la red del operador con PSM, y comprende, en términos generales, la
provisión del acceso al punto de energía, condiciones de seguridad y de acondicionamiento
necesarios para la instalación de los equipos empleados por el operador solicitante del acceso.
87
Por interconexión se entiende la conexión física y lógica de las redes del operador alternativo
y las del operador con PSM en aquellos puntos de la red de difusión de TDT donde la misma sea
viable. Se considera viable la interconexión de la red del operador alternativo en los multiplexores
y antenas para la difusión de la señal de televisión, sin perjuicio de las que las partes libremente
y de forma no discriminatoria puedan acordar la interconexión en otros puntos de acceso.
88
En concreto, en tres supuestos: i) carácter insustituible del emplazamiento; ii) saturación del
espacio disponible; y iii) en aquellos centros de la red nacional de Cellnex destinados a satisfacer
los criterios de cobertura de población superiores al 93% previsto en la normativa sectorial.
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Por último, Cellnex no podrá limitar el acceso en función del uso que se vaya a
hacer de sus centros o de la tecnología que vaya a emplear el operador
alternativo, siempre y cuando el servicio a prestar consista en la difusión de las
señales de televisión o servicios conexos como es el servicio de transporte
89
.
Cabe en particular recordar que, tal y como se indicaba en las anteriores rondas
de revisión del mercado de referencia, los emplazamientos de Cellnex que
forman parte de su red nacional de difusión pueden ser, asimismo, empleados
para la provisión de servicios a nivel autonómico y/o local (tal y como en la
práctica hace la propia Cellnex). De hecho, como muestra la Tabla 9 de la
presente propuesta, en la actualidad una serie de agentes están haciendo uso
de los servicios mayoristas de coubicación e interconexión provistos por Cellnex
a partir de su red nacional, para la prestación de servicios de difusión a nivel
autonómico y local.
En este contexto, establecer limitaciones en relación con el ámbito de cobertura
del servicio implicaría denegar a los operadores entrantes posibles sinergias
derivadas de las economías de escala y alcance que pueden obtenerse a través
de la prestación de varios servicios (por ejemplo, a radiodifusores locales así
como autonómicos) y que podrían facilitar en el medio plazo un avance en el
conjunto de prestaciones hasta acceder –si se da el caso– a niveles superiores
de cobertura (incluyendo la prestación del servicio de difusión a nivel nacional).
En definitiva, cualquier limitación en relación con el ámbito de cobertura del
servicio que vaya a prestar el operador alternativo (por ejemplo, denegación del
acceso para la prestación del servicio de difusión a niveles inferiores al nacional)
supondría una contravención de la obligación de acceso tal y como la misma se
ha configurado en la presente propuesta. En el mismo sentido, y en línea con lo
previsto en la Resolución relativa al conflicto interpuesto por Astra en relación
con las condiciones en que el operador con PSM debe ofrecer el acceso a sus
centros para la prestación del servicio de transporte de distribución satelital
90
, el
acceso a los centros de Cellnex debe extenderse a un servicio complementario
y estrechamente ligado con el servicio de difusión, como es el servicio de
transporte de distribución, independientemente de que el servicio de transporte
vaya o no a ser prestado por un operador diferente del operador que presta el
servicio de difusión.
IV.5.3.2 Obligación de no discriminación
Como se ha visto, en el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de
las redes y a su utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de
discriminación de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la
obligación de acceso debe asegurarse mediante la imposición adicional de la
89
Debe en particular recordarse que para la prestación del servicio de transporte de distribución
por medios satelitales, se hace imprescindible el acceso a los centros de Cellnex a fin de que se
pueda proceder a la entrega de la señal transportada hasta los centros.
90
Resolución de la CMT de 13 de mayo de 2010 (expediente MTZ 2009/1979).
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obligación de no discriminación (artículo 14.1 b) de la LGTel; artículo 8 del
Reglamento de Mercados; artículo 10 de la Directiva de Acceso).
La obligación de no discriminación garantizará, en particular, que el operador
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otras
empresas que presten servicios equivalentes, y proporcione a terceros servicios
e información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales, así como a otros operadores terceros
91
. La no
discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los plazos de
entrega y demás condiciones del suministro, con independencia de la ubicación
física desde la que se solicita el acceso.
A estos efectos, en aras de asegurar el efectivo cumplimiento del principio de no
discriminación, se considera proporcionado requerir que Cellnex notifique a la
CNMC los acuerdos de acceso que pueda suscribir con operadores terceros, en
un plazo de diez días desde su formalización.
IV.5.3.3 Obligación de transparencia
A efectos de posibilitar que las negociaciones de los operadores alternativos con
Cellnex se lleven a cabo lo más rápidamente posible y se reduzcan potenciales
conflictos de acceso, resulta necesario imponer a Cellnex la obligación de
transparencia en la prestación de los servicios de acceso a su red.
En efecto, la mera remisión de los acuerdos de acceso suscritos entre Cellnex y
los terceros operadores, con una reducida posibilidad de intervención por parte
de la autoridad reguladora, salvo la interposición de un conflicto, conlleva el
riesgo de menoscabar la posición y capacidad negociadora de los operadores
terceros, en un mercado donde la posición del operador con PSM es
particularmente preponderante, y donde determinados elementos técnicos
pueden resultar cruciales para la efectividad del acceso. No puede a estos
efectos obviarse que en toda relación de acceso en que una de las partes ostenta
PSM, la capacidad de negociación es claramente desigual, razón por la cual se
hace preciso establecer una serie de obligaciones que permitan tanto a la CNMC
como al solicitante de acceso evaluar la viabilidad del derecho de acceso
regulatoriamente reconocido.
En este contexto, la propuesta de la DTSA sometida a consulta pública concluía
que para hacer efectiva la obligación de transparencia, resulta necesario que
Cellnex suministre a los operadores información técnica respecto a los centros
emisores y reemisores de su red en los que se van a prestar los servicios
mayoristas de acceso en las modalidades de coubicación e interconexión,
incluyendo el listado de centros, mapas de cobertura de los sistemas radiantes,
potencias radiadas, planos de los espacios de coubicación, especificaciones de
91
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer
operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito
de la regulación mayorista.
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las cadenas multiplexoras, etc. La propuesta de la DTSA recogía asimismo que
dicha información deberá suministrarse a través de instrumentos de información
abiertos y, en la medida de lo posible, estandarizados.
Sin embargo, y en contraposición con las obligaciones actualmente en vigor, la
propuesta de la DTSA no requería de Cellnex la publicación de una oferta de
referencia suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar por
recursos que no sean necesarios para el servicio requerido, en los términos
contenidos en la oferta para el acceso a los centros emisores de Cellnex (ORAC).
Alegaciones en relación con la obligación de transparencia
Unired considera necesario mantener la obligación de transparencia en los
términos actuales (incluyendo la obligación de que Cellnex publique una oferta
de referencia), a fin de que los operadores alternativos puedan competir en
igualdad de condiciones con este operador.
Unired se refiere a varias licitaciones convocadas en los últimos años a nivel
nacional y autonómico, para las cuales se hace indispensable la utilización de la
oferta de referencia de Cellnex a fin de poder presentar ofertas competidoras a
las del operador con PSM. Unired considera que en el medio plazo existen
interesantes ventanas de oportunidad, a las cuales los operadores terceros no
podrán concurrir sin una oferta de referencia que recoja en detalle las
condiciones técnicas y los términos del acceso, dotando así al mercado de un
cierto grado de seguridad jurídica.
En la misma línea, Radiodifusión Digital afirma que la eliminación de la obligación
de publicar una oferta de referencia facilitaría el desarrollo de potenciales
conductas anticompetitivas por parte de Cellnex, aumentando el grado de
conflictividad en el mercado y dilatando las negociaciones de acceso.
En sentido contrario, Cellnex señala que la imposición de una obligación de
transparencia en los términos planteados en la consulta incumple el principio de
proporcionalidad, al ampliar el alcance de la información técnica que este
operador está obligado a poner a disposición de terceros. A este respecto,
Cellnex considera que la obligación de publicar el listado de sus centros emisores
y reemisores, así como las características de potencia de los mismos, resulta
razonable. Sin embargo, el resto de información recogida en el informe de la
DTSA podría ser suministrada a los operadores interesados bajo demanda,
tomándose como referencia los plazos de respuesta a las solicitudes de
viabilidad actualmente contemplados en la oferta de referencia ORAC.
Subsidiariamente, Cellnex plantea que la información que debe suministrar a
terceros se actualice con carácter anual y no semestral (como recoge la
propuesta sometida a consulta). Cellnex se refiere a la carga que implican las
obligaciones que tiene impuestas en materia de transparencia, y señala a este
respecto que los costes que suponen el cumplimiento de las mismas ni siquiera
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son cubiertos por los ingresos que percibe por la prestación de los servicios
mayoristas regulados.
Por último, Cellnex solicita que –en caso de que se mantenga la obligación en
los términos establecidos en la consulta– se amplíe de dos a seis meses el plazo
previsto para la puesta a disposición de terceros operadores de la nueva
información requerida.
Contestación a las alegaciones
Sobre la publicación por Cellnex de una oferta de referencia
En relación con la obligación de transparencia, esta Sala considera que las
alegaciones formuladas por Unired y Radiodifusión Digital deben ser acogidas.
Tal y como señalan estos agentes, la falta de una oferta de referencia que los
operadores alternativos puedan suscribir con carácter inmediato incrementa el
riesgo de que el operador con PSM pueda obstaculizar el acceso a sus
emplazamientos en hitos temporales críticos, tales como el momento en que los
demandantes de acceso están llevando a cabo las negociaciones con los
radiodifusores o el periodo en que se está preparando la documentación
requerida en el marco de un proceso de licitación.
El posible incremento en el uso de tácticas dilatorias en el acceso a los
emplazamientos de Cellnex, o la discriminación en las condiciones de calidad,
serían por otra parte difícilmente detectables por parte de la autoridad nacional
de reglamentación en ausencia de una oferta mayorista donde aparezcan
desglosados de manera transparente las condiciones y términos que regirán el
acceso.
En definitiva, en línea con la actual regulación del mercado de referencia, se
concluye que resulta necesario mantener en el seno de la obligación de
transparencia la puesta a disposición de terceros de una oferta de referencia
para la prestación del servicio mayorista suficientemente desglosada para
garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el
servicio requerido. Esta oferta podrá ser revisada periódicamente por la CNMC,
atendiendo a la evolución del mercado.
La publicación y cumplimiento estricto de la oferta de referencia por parte de
Cellnex es, por otra parte, uno de los elementos de la obligación de no
discriminación, tal y como expresamente contempla el artículo 14.1 a) de la
LGTel. Sin embargo, la mera adecuación de la conducta de Cellnex a la oferta
de referencia no puede presuponer automáticamente el cumplimiento de la
obligación de no discriminación, en aquellos casos donde –independientemente
de lo previsto en la oferta de referencia– pueda acreditarse la existencia de
situaciones de discriminación, derivadas del hecho de que Cellnex no aplique
condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros operadores que
prestan servicios equivalentes, o no proporcione a terceros servicios e
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información de la misma calidad que los que Cellnex proporciona para sus
propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones
(art. 14.1 b) de la LGTel). En efecto, la obligación de no discriminación es una
medida independiente de la obligación de publicar una oferta de referencia
(obligación de transparencia), por lo que, el cumplimiento de lo estipulado en
dicha oferta no agota el contenido de la obligación de no discriminación
(obligación que, además, se constituye como uno de los pilares fundamentales
para el buen funcionamiento de los mercados regulados).
Sobre los plazos en que Cellnex deberá poner a disposición de terceros
la obligación requerida y proceder a su actualización
En relación con las alegaciones de Cellnex relativas a la supuesta onerosidad de
las medidas planteadas en materia de transparencia, resulta importante señalar
que el contenido de la información que Cellnex debe poner a disposición de
terceros según la presente propuesta es coincidente con el volumen y tipo de
información que ya en la actualidad Cellnex debe diseminar mediante la
publicación de la oferta de referencia ORAC. No se considera por consiguiente
razonable –dado que la evolución del mercado no lo justifica– sustituir el
requerimiento de que Cellnex ponga a disposición de terceros estos elementos,
por una obligación más laxa en virtud de la cual la información sólo se
suministraría bajo demanda.
En efecto, la información identificada por la DTSA en el informe sometido a
consulta (y que se recuerda, está en línea con la tipología de información que
Cellnex ya debe poner a disposición de terceros) resulta crítica para que los
operadores alternativos puedan diseñar con la suficiente antelación y en un
entorno de predictibilidad sus ofertas, y presentar las mismas a los radiodifusores
interesados en sus servicios.
Debe, sin embargo, reconocerse que la fijación de un plazo de seis meses (en
lugar de los dos meses inicialmente previstos) resulta más razonable para que
Cellnex proceda a la actualización de la información requerida, habida cuenta de
que la apertura a la interconexión de centros donde hasta la fecha sólo imperaba
la modalidad de coubicación implicará que la información relativa a dichos
emplazamientos deba ser revisada.
Durante este intervalo de seis meses, en materia de acceso a la información se
estará a lo dispuesto en la actual oferta de referencia para el acceso a los centros
emisores de Cellnex, cuya última modificación fue aprobada mediante
Resolución de 10 de febrero de 2015. Mientras procede a la actualización de la
información contenida en la actual oferta de referencia, Cellnex deberá, en todo
caso, suministrar, bajo demanda, los datos concretos de
coubicación/interconexión de los centros respecto de los cuales se formule una
petición de acceso, tomándose como referencia los plazos de respuesta a las
solicitudes de viabilidad actualmente contemplados en la oferta de referencia
ORAC.
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Por último, también en línea con lo solicitado por Cellnex, y atendiendo al limitado
número de solicitudes de acceso a los emplazamientos de este operador hasta
el momento, se considera más proporcionado exigir que la información que
deberá ser incluida por Cellnex en su oferta de referencia se actualice con una
periodicidad anual (como ya resulta exigible en la actualidad) y no semestral
(como planteaba la consulta). Como excepción, y también en línea con las
obligaciones actualmente vigentes, Cellnex seguirá estando, en cualquier caso,
obligado a actualizar cada seis meses el listado de los centros emisores y
reemisores de su red, así como, las características de potencia de los mismos.
IV.5.3.4 Obligación de control de precios
En aquellos casos en que se imponga una obligación de acceso puede resultar
también necesario fijar un precio adecuado para dicho acceso. En efecto, ante
la sola imposición de una obligación de acceso, el operador con PSM puede
tener incentivos a fijar unos precios excesivamente altos con el fin de evitar la
entrada de los competidores.
A este respecto, en las anteriores rondas de revisión del mercado se fijaron una
serie de obligaciones en materia de precios, incluyendo la obligación de control
de precios y contabilidad de costes (artículo 14.1.e) de la LGTel y artículo 11 del
Reglamento de Mercados; artículo 13 de la Directiva de Acceso), así como, la
separación de cuentas (artículo 14.1.c) de la LGTel y artículo 9 del Reglamento
de Mercados; artículo 11 de la Directiva de Acceso).
Hasta la fecha, ese marco regulatorio no ha facilitado la entrada de operadores
alternativos y ha impuesto unos costes de implementación que no están
justificados a la vista de estos resultados del mercado, que se detallan en la
sección IV.2.4.
Por ello, conforme al principio de proporcionalidad y con el objetivo de imponer
unas cargas a la empresa regulada acordes a la dinámica competitiva, parece
justificado, en este momento, establecer una obligación en materia de control de
precios conforme a la cual el operador con PSM deberá garantizar unos precios
razonables por la provisión de los servicios de acceso. El establecimiento de una
obligación de precios razonables es consecuente con la modulación que se
plantea respecto a la obligación de acceso, donde se privilegia una mayor
libertad de elección por parte del operador alternativo a la hora de
instrumentalizar el acceso (pudiendo optar, atendiendo a sus necesidades
específicas, por la modalidad concreta que mejor se ajuste a sus necesidades).
La oferta de referencia de Cellnex deberá, en todo caso, contener las
condiciones económicas razonables (tarifas de referencia para el acceso o uso
de los servicios regulados) que regirán el acceso a sus centros. Los precios de
los servicios de acceso, así como cualquier modificación que se pueda producir
respecto de los mismos, deberán ser asimismo comunicados a la CNMC.
En el caso de que, a la hora de negociar el acceso concreto a un emplazamiento,
los operadores consideren que el precio contenido en la oferta de Cellnex no
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resulta razonable, podrá interponerse el correspondiente conflicto ante este
organismo, el cual resolverá sobre la razonabilidad de la oferta de precios y, en
su caso, fijará las condiciones económicas del acuerdo para garantizar la
adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios,
así como, la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la
LGTel (arts. 12.5 y 15 de la LGTel).
A la hora de determinar la razonabilidad de los precios, y dado que un operador
con PSM cuenta con múltiples posibilidades para incrementar los costes del
operador entrante (o bien reducir su demanda potencial), en ningún caso los
precios ofrecidos por Cellnex a los operadores alternativos podrán ser excesivos
o comportar una compresión de márgenes que impida la entrada de un operador
eficiente. Estos elementos podrán por consiguiente ser tomados en
consideración por la CNMC en la resolución de los expedientes que se le puedan
plantear en materia de precios.
Para ello, la CNMC podrá requerir a Cellnex los cálculos y la justificación de que
los precios de los servicios de acceso no son excesivos ni comportan una
compresión de márgenes, sin perjuicio del análisis que pueda realizar esta
Comisión.
Asimismo, en cada solicitud específica de acceso se valorará la viabilidad técnica
y económica de utilizar o instalar los concretos recursos solicitados y la
capacidad disponible en la red, así como cualquier otra justificación objetiva que
pudiera ser planteada por Cellnex.
Por último, para garantizar la efectividad de la obligación de control de precios
se considera proporcionado imponer a Cellnex la obligación de comunicación a
la CNMC de los acuerdos alcanzados con sus clientes (esto es, los
radiodifusores) así como cualquier modificación de los contratos que ya tiene
firmados para la difusión.
En efecto, la comunicación inmediata de los citados acuerdos con los
radiodifusores permitirá a la CNMC verificar si las condiciones económicas
previstas en los mismos permiten garantizar que los precios son razonables y
proceder, en caso contrario, a la modificación inmediata de las condiciones
mayoristas a fin de permitir la replicabilidad económica de la oferta presentada
por Cellnex.
En línea con las conclusiones alcanzadas en la anterior ronda de revisión del
presente mercado, y atendiendo al principio de proporcionalidad que debe guiar
la adopción de toda medida regulatoria, la obligación de comunicación se limitará
a los acuerdos suscritos por Cellnex con los radiodifusores de ámbito nacional.
En relación con las obligaciones de contabilidad de costes y separación de
cuentas, la propuesta de la DTSA sometida a consulta pública concluía que, para
hacer efectiva la obligación de precios razonables, resultaba necesario que se
tomara como referencia los costes en que Cellnex incurre. Por este motivo se
consideraba que seguía siendo apropiada la imposición a Cellnex, como
herramienta auxiliar, de obligaciones adicionales como las de contabilidad de
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costes, con un grado suficiente de desagregación de servicios y elementos de
red, y la separación de cuentas.
Alegaciones en relación con la obligación de contabilidad de costes y separación
de cuentas
Cellnex está de acuerdo con la propuesta de imponer una obligación de precios
basada en precios razonables por las razones que se exponen en la propuesta
de la DTSA. Sin embargo, no comparte que se mantenga la obligación de
separación de cuentas (y la propia obligación de contabilidad de costes) ya que:
los costes más onerosos de asumir por este operador para dar cumplimiento
a sus obligaciones, y que no estarían justificados según la propuesta
sometida a consulta, son precisamente los derivados de dichas obligaciones.
estas obligaciones están asociadas a la obligación de orientación de los
precios a costes, no a una obligación de precios razonables.
esta propuesta es contradictoria con los criterios adoptados por esta
Comisión en el marco del proyecto de medida correspondiente a la primera
revisión del mercado de referencia, así como, los mercados mayoristas de
acceso y originación de llamadas en redes móviles (mercado 15/20013) y
segmentos troncales (mercado 14/2003).
la CNMC dispone del último sistema de contabilidad regulatoria aprobado,
que sería una referencia válida para los próximos años.
Por todo ello, Cellnex concluye que la imposición de una obligación de
separación de cuentas y de una obligación de contabilidad de costes es una
medida inadecuada y desproporcionada.
Atresmedia, por su parte, no está de acuerdo con la sustitución de la obligación,
actualmente en vigor, de orientación de los precios a costes por la obligación de
precios razonables. En su opinión, dadas las dificultades que se han acreditado
en el informe de la DTSA, resulta más adecuado mantener una obligación de
orientación de los precios a los costes de producción (como mínimo en lo que
respecta a los centros considerados como no replicables). Atresmedia añade
que, al mantenerse la obligación de contabilidad de costes no es
desproporcionado que la CNMC mantenga la obligación de orientación a costes.
De hecho, esta última obligación no supondría una carga adicional excesiva para
Cellnex.
ASETv también considera que es necesario mantener la obligación de precios
orientados a costes. Esta obligación debería ir acompañada de mecanismos de
transparencia que garanticen que los operadores alternativos conocen con
antelación suficiente las infraestructuras disponibles y los precios de acceso. En
tanto que no se aprueben los precios de acceso definitivo, ASETv considera que
podría resultar procedente la fijación temporal de las tarifas conforme a un criterio
de retail minus.
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Contestación a las alegaciones
La imposición de una obligación de contabilidad de costes está vinculada a la
orientación de los precios a costes y, como señala Cellnex, ésta ha sido la
práctica habitual de la CNMC a la hora de imponer obligaciones en los análisis
de mercados. Esta vinculación queda plasmada, además, en el Reglamento
sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a la redes y
numeración, según el cual (art. 11):
“3. Cuando a un operador se le haya impuesto la obligación de que sus precios
se atengan al principio de orientación en función de los costes, la carga de la
prueba de que los precios se determinan en función de los costes, incluyendo
una tasa razonable de rendimiento de la inversión, corresponderá al operador.
En estos casos, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
determinará el sistema de contabilidad de costes que deberá aplicarse, y podrá
precisar el formato y el método contable que se habrá de utilizar.
[…]
6. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones garantizará que los
operadores a los que se haya impuesto la obligación de que sus precios se
atengan al principio de orientación en función de los costes pongan a disposición
del público la descripción del sistema de contabilidad de costes empleado. A tal
efecto, determinará la forma, las fuentes o los medios en que se pondrá a
disposición del público la siguiente información relativa a dicho sistema y su
aplicación:
a) Descripción del sistema en la que, como mínimo, se indiquen las principales
categorías en que se agrupan los costes y los criterios utilizados para su
distribución.
b) Informe relativo a la aplicación de dicho sistema tras cada auditoría anual”.
[subrayado añadido]
Las mismas conclusiones se extienden a la introducción de una obligación de
separación de cuentas en un entorno de regulación de precios que no están
orientados a los costes de producción.
Por tanto, de conformidad con el principio de proporcionalidad contenido en el
artículo 13.4 de la LGTel, conforme al cual las obligaciones específicas que
puedan imponerse se basarán en la naturaleza del problema identificado, serán
proporcionadas y estarán justificadas en el cumplimiento de los objetivos de la
Ley, se procede a eliminar las obligaciones de contabilidad de costes y de
separación contable que contenía la propuesta de la DTSA sometida a consulta
pública.
Con la retirada de estas obligaciones regulatorias de carácter ex-ante, la
contabilidad de costes correspondiente al ejercicio 2018 es la última que Cellnex
debe presentar.
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A modo de resumen, la siguiente tabla muestra una comparativa entre las
obligaciones actualmente vigentes y las obligaciones que se plantea imponer a
Cellnex en la presente ronda de revisión del mercado de referencia.
Obligación
Regulación actual
Propuesta
Acceso
√
Coubicación con carácter
preferente a la interconexión
√
Coubicación o interconexión
Control de precios
√
Orientación de precios a los
costes de producción y
contabilidad de costes
√
Precios razonables
Separación de cuentas
√
X
No discriminación
√
√
Transparencia
√
Incluye oferta de referencia
√
Incluye oferta de referencia
Remisión de contratos con
radiodifusores de ámbito
nacional
√
√
En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, la Sala de
Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia notifica a la Comisión Europea un proyecto de medida en el que
se
RESUELVE
Primero.- Aprobar la definición y el análisis del mercado mayorista del servicio
portador de difusión de la señal de televisión en España.
Segundo.- Considerar que el mercado mayorista del servicio portador de
difusión de la señal de televisión en España constituye un mercado de referencia
susceptible de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en la
Directiva Marco y en el artículo 13 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de
Telecomunicaciones.
Tercero.- Determinar que el citado mercado no es realmente competitivo, en el
sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 16, de la Directiva Marco y en
Cuarto.- Considerar que Cellnex Telecom, S.A. tiene poder significativo en el
citado mercado, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 2, artículo 14, de la
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Directiva Marco, y en el Anexo II, apartado 27 de la Ley General de
Telecomunicaciones.
Quinto.- Imponer a Cellnex Telecom, S.A. las obligaciones recogidas en el
Anexo 1.
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ANEXO 1: OBLIGACIONES A IMPONER A CELLNEX TELECOM, S.A.
1.- Obligación de facilitar a terceros el acceso a los centros de difusión de
la red nacional de Cellnex.
La efectividad de esta medida requiere la imposición de las siguientes
obligaciones al operador declarado con PSM:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de la red
nacional de Cellnex y a su utilización (arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del
Reglamento de Mercados; art. 12 de la Directiva de Acceso).
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que el operador designado con
PSM tenga que:
a. Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red,
atendiendo a las modalidades de acceso solicitadas por el operador
alternativo en cada momento. Esta obligación consistirá en particular
en:
i. Facilitar la coubicación u otras modalidades de compartición de
instalaciones, incluyendo edificios, mástiles y demás elementos
de infraestructura en los centros emisores y reemisores de
Cellnex;
ii. Ofrecer servicios de interconexión.
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso. En particular, en
caso de que el demandante de acceso así lo solicite, las negociaciones
con Cellnex deberán contemplar los procedimientos y plazos para la
prestación de los servicios mayoristas de acceso, así como los
acuerdos de nivel de servicio y las condiciones que resultarán de
aplicación a las tareas de mantenimiento de los sistemas o elementos
instalados por el operador tercero.
c. No revocar autorizaciones de acceso a recursos previamente
concedidas.
d. Conceder libre acceso a interfaces técnicas.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares.
Cellnex no podrá limitar el acceso en función del uso que se vaya a hacer de
sus emplazamientos o de la tecnología que se vaya a emplear, siempre y
cuando el servicio a prestar consista en la difusión de las señales de
televisión por ondas terrestres en cualquier ámbito geográfico o servicios
conexos como por ejemplo el servicio de transporte.
Con el objeto de garantizar el cumplimiento de la obligación de atender las
solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de su red y a su
utilización, Cellnex deberá remitir a los operadores terceros que realicen una
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solicitud de acceso en coubicación o en interconexión toda la información
necesaria para garantizar dicho acceso.
La obligación de acceso anterior debe asegurar como mínimo la replicabilidad
técnica, ya sea en régimen de coubicación o interconexión, de los
requerimientos de cobertura que los radiodifusores tienen impuestos. Se
considera que el acceso garantizará dicha replicabilidad técnica si el
operador entrante puede alcanzar, mediante el mismo, niveles de cobertura
como mínimo similares a los de Cellnex tanto para el conjunto de su red como
para un centro particular.
En el caso de que los operadores no lleguen a acuerdos voluntarios de
acceso o existan discrepancias sobre los precios de acceso, la CNMC
resolverá sobre la razonabilidad de la solicitud y, en su caso, dictará las
condiciones del acuerdo para garantizar la adecuación del acceso, la
interconexión y la interoperabilidad de los servicios así como la consecución
de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la LGTel (arts. 12.5 y 15 de
la LGTel).
En particular, en el caso de que, para uno o varios emplazamientos que
forman parte de una solicitud de acceso, Cellnex considere que la modalidad
de interconexión no resulta viable, deberá acreditar de manera
pormenorizada las razones técnicas y/o económicas que justifican su
denegación, pudiendo el solicitante de acceso interponer el correspondiente
conflicto ante la CNMC.
b) Ofrecer precios razonables por los servicios de acceso a la red de Cellnex
(arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 13 de la
Directiva de Acceso).
Cellnex deberá ofrecer a los terceros operadores que así lo soliciten los
servicios de acceso a su red a precios razonables, tanto para las modalidades
de coubicación como de interconexión.
En ningún caso los precios ofrecidos a terceros por Cellnex podrán ser
excesivos ni comportar una compresión de márgenes operativos del operador
solicitante que impida la entrada de un operador eficiente.
Cellnex deberá hacer públicos en todo momento a los operadores terceros
los precios aplicables a los servicios de acceso así como sus modificaciones,
mediante la publicación de dichos precios en la oferta de referencia que este
operador debe poner a disposición de terceros. Los precios de los servicios
de acceso, así como cualquier modificación que se pueda producir respecto
de los mismos, deberán ser asimismo comunicados a la CNMC.
La CNMC podrá requerir a Cellnex los cálculos y la justificación de que los
precios de los servicios de acceso no son excesivos ni comportan una
compresión de márgenes, sin perjuicio del análisis que pueda realizar esta
Comisión.
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c) Remisión de los contratos suscritos con las sociedades licenciatarias de
televisión en el ámbito nacional (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento
de Mercados; art. 13 de la Directiva de Acceso).
Se entenderán sujetos a la obligación anterior los precios y condiciones
aplicados por Cellnex o cualquier empresa de su Grupo en relación con los
servicios de difusión. Igualmente aplicará esta obligación sobre cualquier
modificación de los contratos ya existentes.
Esta obligación implica que Cellnex o cualquier empresa de su Grupo está
obligada a comunicar a la CNMC los acuerdos a los que llegue con las
sociedades licenciatarias de televisión del ámbito nacional en el plazo de 10
días desde su formalización, y ello tanto si se trata de un nuevo contrato como
de una modificación de los contratos vigentes.
2.- Obligación de transparencia en las condiciones de acceso a la red
nacional de Cellnex.
a) Publicación por Cellnex de una Oferta de Referencia para la prestación del
servicio mayorista de acceso suficientemente desglosada a fin de garantizar
que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el servicio
requerido (arts. 14.1.a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 9
de la Directiva de Acceso).
Cellnex deberá asegurar que la Oferta de Referencia que esté disponible para
los operadores demandantes de acceso sea coherente con el conjunto de
obligaciones impuestas en el presente Anexo.
En particular, Cellnex deberá incluir, como mínimo, los siguientes elementos:
- Listado de todos los centros emisores y reemisores de la red de Cellnex,
con sus características de potencia. Cellnex deberá actualizar este listado
con una periodicidad mínima de seis meses.
- Información relativa al área de servicio cubierta por Cellnex en cada uno
de sus centros emisores, incluyendo los mapas software de cobertura
correspondientes a sus sistemas radiantes, calculados para las
frecuencias altas de la banda UHF que se transmitan en cada centro.
Cellnex deberá especificar el software de simulación y parámetros
concretos empleados en el citado cálculo.
- Potencia radiada aparente máxima tal como ha sido fijada para cada uno
de los centros por el Ministerio de Economía y Empresa.
- Para todos aquellos centros en que se presten o puedan prestar los
servicios mayoristas de acceso regulados:
Información relativa al servicio de coubicación:
Plano vertical de la torre (indicando la altura total de la torre y el
espacio ofrecido para coubicación) así como la sección horizontal
mostrando el espacio ofrecido para coubicación. Únicamente en
los casos en que no disponga de dicha información, Cellnex
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deberá proporcionar un croquis complementado con toda la
información accesoria disponible, con los siguientes requisitos:
i. Croquis vertical: deberá delimitar gráficamente el área
disponible para la coubicación de los equipos del tercer
operador, señalando explícitamente las dimensiones de
dicho espacio, su altura respecto de la base de la torre y
respetando la escala del croquis.
ii. Croquis horizontal: deberá mostrar la sección de la torre
correspondiente a la cota disponible para la coubicación
del sistema radiante del tercer operador, señalando
explícitamente las dimensiones de dicho espacio y
respetando la escala del croquis.
Situación de viabilidad legal actual del emplazamiento;
Información sobre la superficie disponible en caseta, en
porcentaje sobre el total de la sala de equipos (esta información
deberá ser también presentada en valores absolutos totales –
metros cuadrados disponibles– junto con un plano de la planta);
Capacidad de energía disponible;
Información relativa al servicio de interconexión:
Potencia máxima soportada por la cadena multiplexora, líneas de
transmisión, cuadro de conmutación y sistema radiante;
Parámetros técnicos de entrega de la señal a la cadena
multiplexora (banda de frecuencias de trabajo de los equipos,
separación de frecuencias, potencia de entrada para cada
frecuencia);
Especificaciones físicas de la cadena multiplexora.
- Procedimientos y plazos para la prestación de los servicios de acceso
contemplados en la presente medida.
- Condiciones económicas (tarifas de referencia para el acceso o uso de los
servicios regulados), incluyendo la indicación de los precios aplicables a cada
una de las componentes de la oferta de manera suficientemente desglosada.
- Acuerdos de nivel de servicio.
- Condiciones respecto a las tareas de mantenimiento de los sistemas o
elementos instalados por el operador tercero.
La información indicada deberá estar disponible en la página web corporativa de
Cellnex, de forma que resulte fácilmente accesible a los operadores, antes de
que transcurra el plazo máximo de seis meses desde la notificación de esta
Resolución. Hasta ese instante, la información contenida en la actual oferta de
referencia para el acceso a los centros emisores de Cellnex, cuya última
modificación fue aprobada mediante Resolución de 10 de febrero de 2015,
continúa vigente.
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Mientras procede a la actualización de la información contenida en la actual
oferta de referencia, Cellnex deberá en todo caso suministrar bajo demanda los
datos concretos de coubicación/interconexión de los centros respecto de los
cuales se formule una petición de acceso, tomándose como referencia los plazos
de respuesta a las solicitudes de viabilidad actualmente contemplados en la
oferta de referencia.
Cellnex detallará en su página web corporativa los trámites que deben realizar
los operadores para darse de alta y acceder a la información señalada.
Cellnex deberá mantener actualizada su oferta de referencia, así como los
elementos contenidos en la misma, al menos con una periodicidad anual. En el
caso de que Cellnex proceda a la modificación de la oferta, ésta deberá ser
comunicada a la CNMC.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en
la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.2 de la
Directiva de Acceso y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por Cellnex
no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto de
obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la obligación
de no discriminación.
3.- Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso a la red
nacional de Cellnex.
a) No discriminación en las condiciones de acceso (arts. 14.1 b) de la LGTel y
8 del Reglamento de Mercados; art. 10 de la Directiva de Acceso).
El artículo 10 de la Directiva de acceso detalla el alcance de la aplicación de
este principio en los siguientes términos: "el operador aplique condiciones
equivalentes en circunstancias semejantes a otras empresas que presten
servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e información de la
misma calidad que los que proporcione para sus propios servicios o los de
sus filiales o asociados y en las mismas condiciones".
Esta obligación implica en particular que Cellnex no podrá discriminar entre
terceros o respecto de sí misma en relación con la ocupación del espacio
disponible, plazos y demás condiciones relevantes relativas al acceso a sus
emplazamientos.
Asimismo, Cellnex implantará en su red los medios necesarios para la
provisión de los servicios regulados, suministrando a terceros operadores
recursos e información equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a
sus empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación, Cellnex deberá
remitir a la CNMC en el plazo de 10 días desde su formalización, los acuerdos
de acceso que suscriba con terceros.
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ANEXO 2. MERCADOS GEOGRÁFICOS LOCALES
Comunidad Autónoma/provincia
Número de
demarcaciones/mercados
Andalucía
62
Almería
5
Cádiz
8
Córdoba
11
Granada
8
Huelva
4
Jaén
7
Málaga
10
Sevilla
9
Aragón
16
Huesca
5
Teruel
4
Zaragoza
7
Asturias (Principado de)
8
Baleares (Islas)
10
Canarias
18
Palmas (Las)
8
Santa Cruz de Tenerife
10
Cantabria
6
Castilla y León
21
Ávila
1
Burgos
5
León
3
Palencia
2
Salamanca
3
Segovia
1
Soria
2
Valladolid
2
Zamora
2
Castilla-La Mancha
26
Albacete
7
Ciudad Real
7
Cuenca
4
Guadalajara
2
Toledo
6
Cataluña
24
Barcelona
12
Gerona
5
Lérida
4
Tarragona
3
Comunidad Valenciana
18
Alicante
7
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Comunidad Autónoma/provincia
Número de
demarcaciones/mercados
Castellón
4
Valencia
7
Extremadura
17
Badajoz
9
Cáceres
8
Galicia
21
La Coruña
7
Lugo
5
Orense
4
Pontevedra
5
Madrid (Comunidad de)
11
Murcia (Región de)
8
Navarra (Comunidad Foral de)
5
País Vasco
15
Álava
2
Guipúzcoa
7
Vizcaya
6
Rioja (La)
3
Ciudad autónoma de Ceuta
1
Ciudad autónoma de Melilla
1
TOTAL
291
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ANEXO 3. DESCRIPCIÓN TÉCNICA DE LOS SERVICIOS DE
COUBICACIÓN E INTERCONEXIÓN EN CENTROS EMISORES Y
REEMISORES DE TV
El acceso mayorista a los centros de Cellnex puede implementarse mediante las
modalidades de coubicación e interconexión, tal como se describe en los
apartados siguientes.
1. Modalidad de coubicación
La coubicación consiste en el arrendamiento de espacio para la ubicación física
de los equipos de los operadores alternativos, en los espacios físicos disponibles
en las infraestructuras de Cellnex. Asimismo comprende, en términos generales,
la provisión en el centro emisor donde se produzca la coubicación, del acceso al
punto de energía así como las condiciones de seguridad y de acondicionamiento
necesarios para la instalación de los equipos empleados por el operador
solicitante del acceso.
Gráfico 14: Esquema general de la modalidad de coubicación)
En consecuencia, los servicios requeridos para la coubicación de un operador
alternativo son los siguientes:
i. Servicio de espacio en caseta
Consiste en la puesta a disposición del operador de un espacio debidamente
habilitado para la instalación de equipos de telecomunicaciones (transmisores,
reemisores, receptores, sistemas de gestión, etc.) en una sala del
emplazamiento correspondiente. Asimismo debe facilitarse la ubicación de otros
elementos diferentes de los equipos de telecomunicaciones que el operador
requiera para la provisión del servicio (multiplexores de RF, energía, etc.)
Los equipos de telecomunicaciones habitualmente se ubican en bastidores de
medidas estándar, tales como 600x600x2000, 600x800x2000, etc. (milímetros
de ancho x fondo x alto). Los espacios facilitados deben permitir la ubicación de
dichos elementos, así como espacios adicionales de servidumbre para la
correcta operación de los equipos instalados.
Transmisor
Receptor satélite
Enlace terrestre Multiplexor
Equipos
Abertis Multiplexor
Recursos de Abertis
Recursos del operador
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ii. Servicio de espacio en torre
Consiste en la puesta a disposición de un espacio en una torre debidamente
habilitada para la instalación de antenas de telecomunicaciones.
Los espacios en torre ofrecidos permitirán la instalación de paneles para la
difusión de TV o bien de otro tipo de antenas que puedan requerirse tales como
parabólicas para recepción satélite o yagi para recepción terrestre, si bien ambas
tipologías podrán igualmente ubicarse en otros puntos, tales como la cubierta de
la caseta, en función de la disponibilidad de espacio.
iii. Servicio de acceso a punto de energía
Consiste en la puesta a disposición del operador de un punto de conexión al
suministro de energía en forma de corriente alterna, en un cuadro eléctrico de
Cellnex. El suministro eléctrico podrá ser ordinario, cuando dependa
exclusivamente del fluido eléctrico que se recibe por la acometida, o bien
asegurado, cuando se mantenga durante un cierto período de tiempo ante un
corte del suministro eléctrico en el emplazamiento, mediante la instalación de
equipos de aseguramiento y/o grupos electrógenos.
2. Modalidad de interconexión
La interconexión se refiere a la conexión física de las redes del operador
alternativo y de Cellnex en aquellos puntos de la red de difusión de TDT donde
la misma sea viable. Se considera viable la interconexión de la red del operador
alternativo en los multiplexores y antenas para la difusión de la señal de
televisión. Por tanto, el punto común para la interconexión de ambas redes es la
entrada del conjunto multiplexor-sistema radiante.
El multiplexor es el elemento que permite filtrar y adaptar diversas señales de
televisión para difundirlas por un único sistema radiante. El multiplexor tiene un
diseño específico que es función de las características técnicas de los programas
que se agregan: frecuencia o canal de emisión, potencia, número de programas
a multiplexar y separación de frecuencia entre ellos. Estas características
pueden variar de un multiplexor a otro, lo que implica que en cada caso el
multiplexado se deba analizar de manera independiente.
La interconexión de un nuevo equipo transmisor a una cadena multiplexora ya
existente puede requerir que se añadan a ésta nuevos elementos combinadores
o sumadores de señal. Estos elementos incluyen filtros y elementos de
interconexión, cuyas características electromagnéticas ofrecen un desacoplo o
aislamiento entre las entradas y la salida de señales hacia la línea de transmisión
y, finalmente, a la antena. En consecuencia, la incorporación al punto de
interconexión de la señal que entrega el operador solicitante del servicio de
interconexión puede requerir de un análisis previo.
Por su parte, el sistema radiante está constituido por el cable o los cables
principales de alimentación, que se conectan a la salida del multiplexor, por el
distribuidor, los latiguillos y finalmente por las antenas o paneles de radiación. El
sistema radiante es un conjunto de elementos que permite configurar el diagrama
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de radiación de un canal determinado para ajustarlo a las características técnicas
de su concesión administrativa.
Los sistemas radiantes de televisión permiten radiar simultáneamente diversos
programas que estén dentro de una determinada banda de frecuencias,
efectuándose su emisión con parámetros técnicos (diagramas de radiación)
similares. El hecho de añadir un nuevo programa al conjunto de programas que
difunde un sistema radiante no representa mayor problema, siempre y cuando el
diagrama de radiación se adapte a las necesidades del nuevo operador, exista
una buena adaptación por parte de las antenas para las frecuencias requeridas
y no se sobrepase la potencia máxima que admite el sistema radiante.
En las figuras siguientes se muestran los elementos que componen los centros
emisores, pudiendo identificarse en ellas los equipos referidos, así como el
mencionado punto de interconexión.
Gráfico 15: Esquema general de la modalidad de interconexión
Gráfico 16: Detalle de la modalidad de interconexión
Transmisor
Receptor satélite
Enlace terrestre
Multiplexor
Equipos
Abertis
Recursos de Abertis
Recursos del operador
RECEPCIÓN
SATÉLITE
MODULADORES
SISTEMA
RADIANTE
ADAPTADOR
DE RED
RED DE
TRANSPORTE TRANSMISORES
CONMUTADOR
ROUTER
HUBHUB RED DE
GESTIÓN
CONEXIÓN A TODOS
LOS EQUIPOS
EXCEPTO GPS
MULTIPLEXOR
DE RF
CANAL#1
CANAL#2
CANAL#3
CANAL#4
IRD
SATÉLITE
GPS
EQUIPOS OPERADOR ALTERNATIVO
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En definitiva, el operador demandante del acceso empleará los sistemas
multiplexor y radiante de Cellnex, aunque requerirá de la utilización de un
espacio en el interior de la caseta para la ubicación de sus propios equipos de
telecomunicaciones (transmisores, receptores, etc.), así como de sus sistemas
de recepción satélite, terrestre o de señal GPS para la sincronización de los
transmisores.
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ANEXO 4. RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
Las alegaciones de los operadores se han agrupado en función del asunto
principal abordado y se han vinculado a la sección correspondiente en el
documento sometido a consulta pública
92
.
III MERCADO MINORISTA DE LOS SERVICIOS DE TELEVISIÓN
III.2 Dinámica competitiva en la prestación de los servicios de televisión
En sus alegaciones, Atresmedia efectúa una serie de comentarios en relación
con las referencias al artículo 11 LGCA (“Derecho de acceso a los servicios de
comunicación electrónica”) y al artículo 31 LGCA (“Explotación de redes de
comunicación electrónica y servicios de comunicación audiovisual”) en la
propuesta sometida a consulta. Dado que dichas referencias eran puramente
descriptivas, y los citados preceptos de la LGCA no son invocados como base
legal para la adopción de las medidas aquí contempladas, se ha procedido a
modificar ligeramente la redacción del párrafo mencionado por Atresmedia en su
escrito.
IV MERCADO DEL SERVICIO PORTADOR DE DIFUSIÓN DE LA SEÑAL DE
TELEVISIÓN POR ONDAS TERRESTRES
IV.1 Definición del mercado relevante
IV.1.1 Definición del mercado relevante de producto
Radiodifusión está de acuerdo en limitar el mercado exclusivamente a la difusión
mediante ondas terrestres y, por tanto, excluir otras plataformas como el cable y
el satélite. Sin embargo, no comparte la exclusión del mercado de los servicios
de difusión sonora ni del transporte.
Con respecto a la primera cuestión Radiodifusión sostiene que existe
sustituibilidad por el lado de la oferta ya que los emplazamientos, que se utilizan
para la difusión de señal de televisión y la difusión sonora, son los mismos.
Radiodifusión se refiere al caso de Axión y al hecho de que su expansión del
ámbito autonómico al nacional se desarrolló a partir de la infraestructura de
difusión sonora de la Cadena Ser.
En cuando a la segunda cuestión, Radiodifusión alega que todos los servicios de
difusión de TDT y transporte se prestan por el mismo proveedor, a pesar de que
teóricamente la contratación por separado del transporte y la difusión sea
posible. Radiodifusión se refiere además a (i) las dificultades que las
desconexiones provocan en el transporte de la señal en el caso de televisiones
nacionales y autonómicas, (ii) la existencia de las mismas economías de escala
en el transporte y la difusión y (iii) las aducidas prácticas obstructivas de Cellnex
92
Telefónica no formula alegaciones con respecto al mercado de referencia sino respecto a otros
mercados objeto de regulación de carácter ex-ante donde dicho agente ha sido declarado
operador con PSM, y que no son objeto del presente procedimiento. Por este motivo, en el seno
del presente expediente no se abordan las alegaciones de este operador.
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a la hora de permitir a los operadores alternativos alojar sus equipos de
recepción en las instalaciones de difusión. Según Radiodifusión, los servicios de
transporte y difusión deberían ser objeto de regulación específica, bien a través
de la definición de un único mercado o dos mercados complementarios.
Contestación a las alegaciones
Radiodifusión incide en cuestiones que ya planteó en el marco de la consulta
pública relativa a la tercera revisión del mercado de referencia. A este respecto,
esta Sala considera que no se ha producido ninguna nueva circunstancia que se
considere relevante para modificar la definición de mercado de producto.
De hecho, Radiodifusión no basa sus argumentos en nueva evidencia; por
ejemplo, problemas de competencia en la prestación del servicio de difusión
sonora y/o retirada de las redes alternativas para la prestación del servicio de
transporte de distribución, que justifiquen la ampliación del alcance de la
dimensión de producto de un mercado, como el mercado mayorista del servicio
portador de la señal audiovisual, que no ha sido incluido en las
Recomendaciones de mercados de los años 2007 y 2014.
Cabe, por tanto, reiterar los argumentos que justificaron la definición del mercado
de producto en los términos que se hicieron en la tercera revisión y que siguen
siendo aplicables en el marco de la presente revisión:
En cuanto a la inclusión de los servicios de difusión sonora, las necesidades
de infraestructuras de difusión de radio son menores que las de difusión de
televisión. La difusión de televisión necesita muchas veces localizaciones
muy específicas en altura y en muchos casos mayor número de
emplazamientos; en este sentido, un operador de difusión de radio no podría
pasar a prestar servicios de difusión de televisión en un plazo corto de tiempo
sin incurrir en inversiones adicionales. El ejemplo de Axión, al que
Radiodifusión se refiere, apuntaría en esta dirección y mostraría las
diferencias en los fundamentos económicos entre los servicios de difusión
sonora y de la señal de televisión.
En cuanto a la inclusión del servicio de transporte, y a pesar de la estrecha
relación entre este servicio y el servicio de difusión, la prestación de este
servicio mayorista responde a condiciones de competencia diferenciadas, ya
que –al menos para el transporte de contribución– existen empresas de
comunicaciones electrónicas que pueden proveerlo mediante las
infraestructuras que tienen desplegadas en el territorio nacional (cable,
radio-enlace o satélite).
IV.1.2 Definición del mercado relevante geográfico
Radiodifusión considera que la propuesta de definición de mercados geográficos
es incorrecta ya que refleja la estructura actual del mercado que es consecuencia
de (i) la existencia en el pasado de derechos exclusivos para la prestación del
servicio de difusión y (ii) la aducida estrategia anticompetitiva de Cellnex. Para
Radiodifusión, la contratación de la totalidad de los servicios con un único
operador no es el único modelo posible y es más bien el resultado de la
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aplicación por parte de Cellnex de descuentos de fidelización difícilmente
justificables. Radiodifusión señala que un modelo de contratación por placas de
menor tamaño (autonómico, provincial, local) o incluso la contratación centro
emisor a centro emisor o “por áreas técnicas” es viable y es el modelo existente
en el mercado de la transmisión de la señal radiofónica.
Según Radiodifusión, la propuesta de la DTSA tampoco tiene en cuenta el hecho
de que los centros emisores de Cellnex son usados indistintamente para la
prestación de servicios a radiodifusores nacionales, autonómicos o locales. De
hecho las emisiones locales deben realizarse desde los centros emisores
tradicionales (o zonas cercanas) para evitar que la población tenga que
reorientar sus antenas.
Radiodifusión se refiere por tanto a dos posibilidades para delimitar el alcance
geográfico: (i) a nivel de centro emisor y (ii) desde una perspectiva puramente
nacional (sin que sea necesario atender a distinciones en ámbitos geográficos
inferiores). Según Radiodifusión, esta segunda alternativa sería más sencilla y
estaría en línea con la cobertura nacional del operador con PSM y las
condiciones homogéneas de contratación en todo el territorio.
Contestación a las alegaciones
El hecho de que una misma infraestructura puede utilizarse para proveer
diferentes servicios no es un argumento que por sí solo justifique la inclusión de
dichos servicios en un mismo mercado. Sirvan de ejemplo los mercados
mayoristas de originación y terminación de llamadas de voz tanto en redes
móviles como fijas así como el mercado minorista de acceso a la red telefónica
fija y los mercados minoristas de llamadas desde redes fijas. En todos ellos, una
gran parte de los mismos elementos de red son utilizados para uno y otro servicio
y, sin embargo, se han definido mercados separados.
En cuanto al modelo de contratación por placas o centro a centro cabe señalar
que sigue siendo un hecho residual que un radiodifusor convoque un concurso
por placas territoriales para la contratación del servicio portador de difusión de la
señal de televisión
93
.
Ahora bien, una prestación efectiva de un servicio de acceso basado en un
modelo de placas (o centro a centro) tampoco pondría en cuestión la dimensión
93
En el marco de la tercera revisión del mercado de referencia se concluía que ese modelo era
poco viable porque:
Los radiodifusores de ámbito nacional demandan un servicio global que cubra todo el territorio
nacional para cumplir de este modo con las obligaciones de cobertura poblacional que tienen
establecidas en sus propias licencias. La contratación a nivel nacional supone ahorros en
costes de transacción y en tiempo, al no tener que negociar caso a caso o centro a centro.
La prestación del servicio de difusión a nivel nacional puede generar determinados ahorros
en costes relacionados con la compartición de infraestructuras y puede permitir el
aprovechamiento de determinadas economías de alcance.
Desde el punto de vista técnico y operativo podrían concurrir dificultades adicionales que se
derivan de los trabajos de optimización de red necesarios para conseguir condiciones de
emisión apropiadas en las zonas frontera entre placas.
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nacional del mercado de referencia ya que, bajo este modelo, el operador
alternativo, ofrecería, en última instancia, un servicio de difusión de televisión de
ámbito nacional gracias a un uso combinado de (i) su red propia, en las áreas
geográfica donde la hubiera desplegado y (ii) la red de Cellnex, en aquellas
zonas geográficas a la que hubiera tenido acceso por placas regionales y/o
centro a centro. Por tanto, el funcionamiento de un modelo de placas no
conduciría necesariamente a la definición de un mercado geográfico de ámbito
inferior al nacional.
A tenor de las anteriores consideraciones, no está suficientemente justificada
una modificación de la definición del mercado geográfico. Tampoco queda claro
el impacto que una delimitación diferente del mercado geográfico tendría sobre
el resultado final, dado el nuevo diseño regulatorio por el que se aboga en la
presente revisión. A este respecto, como se explica en la sección IV.5.3, se
amplían las modalidades de acceso regulado a la red de Cellnex y se establece
una obligación de control de precios basada en precios razonables que facilite
(i) la consecución de acuerdos de diversa naturaleza (ajustados a los diferentes
modelo de negocio y la presencia geográfica del operador con PSM) y con ello,
(ii) la entrada en el medio plazo de, al menos, un operador alternativo a Cellnex
en el ámbito nacional.
IV.2 Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante
IV.2.3 Presencia de barreras de entrada no transitorias de acceso al
mercado
Cellnex no está de acuerdo con la conclusión de la propuesta sometida a
consulta pública. Según este operador, existe una gran oferta de infraestructuras
válidas para la prestación del servicio portador, resultado de los despliegues de
redes por parte de los operadores portadores de la señal TDT de ámbito
autonómico, radiodifusores, administraciones y agentes privados.
Cellnex estima que aproximadamente el [CONFIDENCIAL EXCEPTO
CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL] de sus infraestructuras, que garantizan una
cobertura de más del 96%, disponen de un centro alternativo sin necesidad de
re-antenización. Con estos centros replicados se puede alcanzar una cobertura
del [CONFIDENCIAL EXCEPTO CELLNEX] [FIN CONFIDENCIAL]. Para
Cellnex, los operadores portadores de la señal de TDT de ámbito autonómico
disfrutan en sus respectivas redes de las mismas economías de alcance que las
que la propuesta de la DTSA atribuye a Cellnex. Los requerimientos legales de
cobertura tampoco son un factor que imponga barreras de entrada ya que esa
cobertura se puede alcanzar por medio de múltiples infraestructuras, incluida la
de Cellnex.
En términos contrarios, para Radiodifusión ningún actor es capaz de alcanzar
coberturas del 96% y 98% en la totalidad del territorio nacional desplegando red
propia, ni tampoco coubicándose en los centros emisores de Cellnex ni
interconectándose a dicha red.
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Unired considera que los operadores portadores de la señal de ámbito
autonómico siguen necesitando la regulación de carácter ex-ante para
convertirse en competidores de Cellnex en el ámbito nacional debido a las
barreras de entrada existentes y, en particular, la irreplicabilidad de
determinadas localizaciones de la red de Cellnex.
En relación a este punto, ASETv señala que las infraestructuras que garantizan
una cobertura del 80% son las que están más amortizadas hasta la fecha ya que
(i) de todos los elementos presentes en emisores y reemisores, el único elemento
específico según la tecnología es el transmisor, el cual depende de si la
tecnología es digital o analógica (habiéndose acometido la inversión necesaria
para la digitalización a más tardar en el año 2010) y (ii) la mayor parte de las
inversiones asociadas a la red de difusión de TDT se pueden destinar para
prestar otros servicios: comunicaciones móviles, trunking, alquiler de espacio a
otros operadores, etc. ASETv concluye que es la cobertura marginal por encima
del 80% la que puede resultar especialmente onerosa.
A las barreras de entrada, que se exponen en la propuesta de la DTSA, Unired
añade el supuesto comportamiento estratégico de Cellnex basado en la
renovación, de forma anticipada, de los contratos con algunos radiodifusores de
ámbito nacional con motivo de la reordenación que supuso el PTNTDT. De
hecho, según Unired los problemas existentes en el mercado no se deben a
fallos en la regulación, sino a que el mercado está de facto cerrado desde el año
2008.
En relación con la posible realización de comportamientos estratégicos por parte
de Cellnex, Radiodifusión también se refiere a la provisión conjunta por parte de
este operador de los servicios de transporte y difusión a los radiodifusores en un
único contrato y conforme a un único precio. En este entorno, Radiodifusión
alega que un operador alternativo no puede competir con Cellnex mediante la
comercialización individual del servicio de difusión de la señal de TV.
Contestación a las alegaciones
Cellnex se limita a aportar una estimación del porcentaje de los centros emisores
que teóricamente serían replicables sin detallar mínimamente como ha llegado
a este cálculo (por ejemplo previsiones de demanda, redes y emplazamientos
que considera viables para albergar o soportar un servicio de difusión alternativo
al de Cellnex, etc.). Debe tenerse en cuenta que la replicación de los centros
emisores es una cuestión muy sensible ya que, si la ubicación de los centros
alternativos no es muy próxima a la de los centros originales, se darán
diferencias relevantes en sus características de emisión que originarán la
necesidad de instalar nuevas antenas en los hogares, lo que implica que dicha
replicación sea en la práctica imposible. Siendo así, debe tomarse con cautela la
afirmación manifestada por Cellnex, especialmente cuando la misma no ha sido
debidamente documentada.
Incluso asumiendo estos resultados, existen en todo caso dudas razonables
sobre la viabilidad del modelo de negocio de un operador alternativo que no
pudieran alcanzar la misma cobertura que Cellnex, que debería llegar a acuerdos
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de acceso con varios proveedores de distinta índole, y que todavía estaría lejos
de alcanzar los umbrales de cobertura (96%-98%) que legalmente se han
impuesto para la previsión del servicio de difusión a nivel nacional. A este
respecto, las coberturas adicionales comportan costes adicionales crecientes y
para los radiodifusores la cobertura es un elemento esencial a la hora de
decantarse por un operador portador de la señal u otro.
IV.2.4 Tendencia hacia la competencia efectiva
Cellnex sostiene que la dinámica competitiva en el mercado de difusión de la
señal de televisión en general y en el mercado de la TDT, en particular, es y
continuará siendo lo suficientemente robusta como para poder evitar, por sí
misma, cualquier eventual abuso. Conforme a los argumentos que se exponen
a continuación Cellnex concluye que no se cumple el segundo criterio que
establece la Recomendación de mercados. ASETv, Unired y Radiodifusión
manifiestan una posición contraria.
IV.2.4.1 Mercado minorista de los servicios de televisión
Cellnex señala que la televisión de pago ya genera más ingresos que la televisión
en abierto, representada mayoritariamente por la TDT, y esto es una evidencia
de que el mercado tiende hacia la convivencia entre varias plataformas.
Cellnex considera que algunos de los datos utilizados en el análisis de la
dinámica competitiva son incompletos o sesgados y ello se traduce en unas
conclusiones no ajustadas a la realidad: (i) la evolución del número de abonados
a la TV de Pago deja fuera aquellas plataformas cuya sede está ubicada fuera
de España como Netflix, HBO y Amazon Prime, (ii) el porcentaje de hogares con
conexión de banda ancha que contratan servicios de los operadores OTT de
pago no toma en consideración aquellos usuarios que utilizan operadores OTT
gratuitos y (iii) los datos de audiencia asignada a la TDT dejan fuera de nuevo a
plataformas como Netflix, HBO y Amazon Prime.
Atresmedia comparte el argumento de la propuesta de la DTSA en relación al
hecho de que los canales en abierto tienen unas audiencias aún relevantes pero
también se refiere a la reducción de la audiencia que la aparición de nuevos
formatos de distribución de contenidos está provocando en estos canales en
abierto. Según las estimaciones del operador, los canales de Atresmedia
registran una audiencia de 28,6% si el usuario no está abonado a una plataforma
de TV de pago. Esta cifra sin embargo se reduce en cierta medida si el usuario
es abonado a una plataforma de TV de pago. Finalmente, el operador expone
que, según sus estimaciones, un usuario que está abonado a los servicios OTT
como Netflix o HBO consume sustancialmente menos canales TDT.
Contestación a las alegaciones
La CNMC no puede compartir la alegación de Cellnex que considera que el
análisis de la dinámica competitiva no se ajusta a la realidad debido a que los
datos utilizados son sesgados o incompletos. El análisis realizado por esta
Comisión del mercado minorista se ha elaborado a partir de los datos disponibles
y que son los habitualmente utilizados en estudios parecidos.
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En primer lugar, se ha analizado la evolución del número total de abonados a la
televisión de pago utilizando los datos que aportan los diferentes operadores a
esta Comisión y que son publicados periódicamente. Si bien es cierto que éstos
no incluyen los abonados a los operadores OTT que no tienen sede en España,
estas cifras representan la mayor parte del mercado. Además, Cellnex no tiene
en cuenta que estas plataformas también se comercializan de manera conjunta
con paquetes de telecomunicaciones, por lo que una parte de estos usuarios sí
están recogidos en la cifra de abonados a la TV de pago.
Además, la aducida carencia puesta de manifiesto por Cellnex ha sido
solventada con los datos del panel de hogares de la CNMC. Esta fuente
estadística muestra el uso de plataformas de pago para ver contenidos
audiovisuales online. Tal y como puede observarse en apartados anteriores del
presente documento, en el segundo trimestre de 2018 el 66,3% de los hogares
declaraba no usar una plataforma de contenidos online.
Las alegaciones de Cellnex no tienen en cuenta, por otra parte, que un cliente
puede ser cliente de uno o varios operadores OTT y, a su vez, seguir
consumiendo canales en abierto. Es decir, la televisión de pago es
complementaria a la televisión en abierto y ambas conviven en el mercado,
aunque los consumidores muestren una preferencia más clara hacia una de las
modalidades de televisión.
El hecho de que los datos de audiencia contenidos en el presente proyecto de
medida sigan siendo una variable de referencia para los agentes del mercado
pone de manifiesto la robustez e importancia de los mismos. A modo de ejemplo,
en sus alegaciones Atresmedia considera - en el mismo sentido que las
conclusiones aquí alcanzadas - que la entrada de los operadores OTT ha tenido
una incidencia en el mercado, aunque por el momento de carácter limitado.
De hecho, como se explica en la sección III.2, el despliegue de redes NGA y la
comercialización, en paralelo, de ofertas empaquetadas con servicios de banda
ancha y televisión de pago junto con la entrada de operadores OTT como Netflix
o HBO, aun siendo relevante, no ha cambiado las tendencias de consumo de
manera sustancial como para determinar que la plataforma de TDT ya no tiene
el peso preponderante que se identificaba en el marco de la tercera revisión del
mercado.
En cuanto a la plataforma OTT, la evidencia de mercado mostraría que, hasta la
fecha, está contribuyendo más a diversificar la oferta y ampliar el mercado, con
nuevos contenidos, nuevos usuarios y nuevas pautas de consumo, que a reducir,
de manera acusada, el uso de las plataformas tradicionales y el consumo de los
contenidos que emiten.
Debe, por consiguiente, concluirse que el análisis del mercado minorista del
servicio de televisión se ha realizado teniendo en cuenta todos los datos
disponibles en el mercado, tanto por el lado de la oferta como de la demanda.
Cellnex no aporta ningún dato que rebata dicho análisis, y basa sus alegaciones
en opiniones y juicios de valor que no están suficientemente acreditados.
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IV.2.4.2 Mercado mayorista del servicio portador de difusión de la señal de
televisión por ondas terrestres
Cellnex destaca que los radiodifusores tienen amplia capacidad negociadora con
cualquier operador de red sea éste actual o futuro. Según este operador, la
demanda está formada por un número reducido de clientes (9 radiodifusores) y
los privados se agrupan además en torno a dos asociaciones (UTECA y ASETv),
lo que acrecienta su potencial negociador. Para Cellnex, una prueba de su falta
de poder de negociación es su incapacidad para haber elevado precios y haber
así evitado la reducción de ingresos de este negocio. Cellnex recuerda asimismo
que no es el titular de las frecuencias necesarias para la difusión y, por tanto, en
caso de perder un cliente no podría encontrar un cliente alternativo al carecer
precisamente de dichas frecuencias.
Cellnex considera además que el redireccionamiento de las antenas y la
duración de los contratos no imponen costes de cambio significativos. En
relación al primer elemento, Cellnex insiste en que una parte relevante de sus
centros emisores son replicables y, por tanto, el coste de cambiar de operador
portador de la señal sería razonablemente bajo. En relación al segundo factor,
los cambios que se han introducido en los contratos con los radiodifusores
privados nacionales, en forma de reducción de la duración de los mismos y
eliminación de las cláusulas de penalización, hacen que los costes de cambio
sean razonablemente bajos.
Por tanto, Cellnex entiende que las ventanas de oportunidad no se limitan a la
expiración de los contratos actuales o la licitación de nuevas frecuencias, ya que
un radiodifusor podría resolver el contrato en vigor y optar por otro operador
portador de la señal. Cuestión bien distinta es, según Cellnex, que no se haya
producido la entrada de operadores alternativos, ya que esta circunstancia está
fuera de su control.
En sentido contrario, Unired sostiene que la liberación de la banda 700 MHz (y
la posible pérdida del 30% del espectro para los usos reservados a la TDT) así
como la transición de los actuales sistemas DVB-T hacia DVB-T2, con la mejora
de la eficiencia espectral que se deriva de ello, ofrecen una nueva ventana de
oportunidad para la entrada de los operadores alternativos, que forman parte de
su asociación, en el ámbito nacional.
Según Unired, esta potencial entrada no sería posible si se eliminara la
regulación de carácter ex ante, ya no podrían construir sus ofertas con la
suficiente seguridad jurídica. Unired añade que una prueba de que es factible
introducir competencia por medio de la regulación ex ante es la entrada temporal
de Axión en el mercado de referencia en el año 2007.
En cuanto a los costes de cambio, ASETv se refiere a (i) la larga duración (5
años) de los contratos de Cellnex con los radiodifusores, que no está justificada
por la necesidad de recuperar las inversiones a tenor del nivel de amortización
de una parte importante de la red de difusión de Cellnex, (ii) la imposibilidad de
acordar una extinción total o parciales de segmentos del servicio contemplados
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en dichos contratos y (iii) la indeterminación y falta de transparencia de los
precios, que no reflejan el diferente coste en función del nivel de cobertura.
Contestación a las alegaciones
Cellnex adopta un enfoque formalista para concluir que no existen costes de
cambio significativos. Esta aseveración, unido a la aducida ausencia de barreras
de entrada, le permite concluir que el mercado tiende hacia la competencia
efectiva y que si la entrada de competidores no se ha producido no es como
consecuencia de causas inherentes al mercado (como podría ser la ausencia de
oportunidades reales de cambio) y menos aún por su comportamiento en el
mismo.
La realidad, sin embargo, difiere notablemente de este marco teórico que plantea
Cellnex en sus alegaciones. Como se explica en las secciones ¡Error! No se e
ncuentra el origen de la referencia. y IV.2.4.2 del presente proyecto de medida,
las barreras de entrada son muy elevadas. Como consecuencia de ello, desde
las primeras fases de la liberalización, Cellnex ha sido y es el único operador
portador de la señal de televisión en el ámbito nacional y los contratos siguen
asignándose indefectiblemente a este operador. Esta dinámica genera, a su vez,
barreras de entrada adicionales a las identificadas en las secciones precitadas,
derivadas de la propia inercia del consumidor (en este caso, del radiodifusor),
máxime cuando el peso que el servicio de difusión tiene sobre la cadena de valor
de la actividad del radiodifusor es bajo.
De hecho, no se observan variaciones o reacciones en la política de precios de
Cellnex ante los cambios que han acaecido en el mercado. Por el contrario, los
precios se caracterizan por tener una gran estabilidad y unas condiciones que
apenas varían entre los diferentes radiodifusores. La evolución de los precios,
que muestran los gráficos 7 y 8 de la sección IV.2.4.2, no reflejaría por
consiguiente el supuesto elevado poder compensatorio de la demanda que,
según Cellnex, detentan los radiodifusores.
A pesar del tamaño de estos últimos y el importante nivel de concentración de la
demanda, el servicio de difusión de ámbito nacional sólo puede ser prestado por
Cellnex a corto y medio plazo. Este operador no solo disfruta de una posición de
monopolio en el mercado de referencia, sino que su actividad económica está
cada vez más diversificada y el peso de la actividad de difusión de la señal de
televisión sobre el total de su negocio es cada vez menor. Por el contrario, la
actividad de los radiodifusores depende de forma crítica del servicio prestado por
Cellnex al ser su red de difusión la principal plataforma para emitir sus
contenidos.
Este desequilibrio en el poder de negociación entre el oferente único (operador
portador de la señal) y los diferentes demandantes (radiodifusores) que
requieren del servicio de Cellnex es un elemento que, junto a los expuestos en
las secciones IV.2.3 y IV.2.4, determinan un nivel de rentabilidad del negocio de
de Cellnex que supera la tasa de retorno aprobada por la CNMC y ha crecido
significativamente desde 2016.
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Estos resultados, y no otros, son los que caracterizan el entorno competitivo del
mercado de referencia y no existe, por tanto, evidencia que permita concluir que,
en ausencia de regulación de carácter ex-ante, el mercado tendería por sí mismo
a la competencia.
IV.2.5 Suficiencia del Derecho de la Competencia
Según Cellnex, las normas de competencia resultan suficientes para remediar
cualquier eventual conflicto o problema de competencia que pudiera darse en el
mercado.
A este respecto, Cellnex señala que el acceso mayorista regulado a los centros
de Cellnex ha sido un servicio escasamente demandado, sin que en particular
en el último periodo regulatorio se haya recabado petición alguna de acceso
mayorista para la prestación del servicio de difusión a nivel nacional. Dada la
escasez de solicitudes de acceso, la normativa de competencia resultaría
suficiente para detectar y combatir cualquier táctica anticompetitiva que pudiera
darse en el mercado.
Cellnex pone de manifiesto asimismo que los únicos expedientes por los que ha
sido condenada por abuso de posición de dominio se resolvieron hace varios
años (2009 y 2012) sin que la autoridad de competencia haya posteriormente
debido resolver sobre la existencia de potenciales incumplimientos de la Ley de
Defensa de la Competencia. La CNMC ya dispone a mayor abundamiento de
suficiente información sobre la red y estructura de costes de Cellnex (por
ejemplo, a partir de la verificación de la contabilidad de costes de este operador),
lo que le permitiría detectar inmediatamente cualquier práctica anticompetitiva
sin necesidad de regulación ex ante.
Contestación a las alegaciones
Como ya señalaba la propuesta sometida a consulta, la CNMC considera que la
mera aplicación de las normas de competencia resulta insuficiente para
solucionar los problemas detectados en el mercado. A este respecto, procede
recordar que con carácter general la normativa ex post resulta de aplicación en
un momento en que el daño al mercado (el abuso) ya se ha producido, por lo
que podría no bastar por sí misma para promover el desarrollo competitivo de un
mercado particularmente afectado por la existencia de un operador que ostenta
una posición de monopolio (a nivel nacional) o cuasi-monopolio (en los restantes
ámbitos geográficos).
Por otra parte, frente al derecho de competencia, la normativa sectorial otorga a
la autoridad reglamentaria la posibilidad de modular las obligaciones ex ante en
función de la evolución periódica del mercado, por ejemplo, privilegiando o no
(como plantea la presente propuesta) determinadas formas de acceso
(coubicación) frente a otras (interconexión).
Frente a lo alegado por Cellnex, los problemas de competencia planteados no
son meramente hipotéticos, ni tienen carácter residual dada la escasez en el
número de solicitudes de acceso hasta la fecha. El hecho es que en el pasado
distintos operadores (en particular, en el nivel autonómico y local, pero también
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Axión en el año 2007 en el ámbito nacional) han solicitado el acceso a los
emplazamientos de Cellnex para la prestación de servicios de difusión y
transporte a los radiodifusores, en competencia con este operador. En esta línea,
en sus alegaciones a la consulta, los agentes integrados en Unired
94
ponen de
manifiesto la importancia que para estos operadores tiene el mantenimiento de
la regulación del mercado, a fin de poder competir en condiciones de igualdad
con el operador con PSM en los procedimientos de adjudicación convocados
periódicamente por los radiodifusores en el ámbito autonómico e incluso
nacional.
En opinión de esta Sala, la ausencia de regulación ex ante no dotaría al mercado
de la predictibilidad y seguridad jurídica necesarias para que los operadores
alternativos puedan acometer sus inversiones, al existir un elevado grado de
incertidumbre acerca de las condiciones en que podría producirse (en su caso)
el acceso a los emplazamientos de Cellnex, o acerca de la pronta resolución de
los conflictos que se pudieran plantear. Cabe a estos efectos reiterar que –dado
que la competencia se articula “por el mercado”, en el momento en que un
radiodifusor se compromete a medio o largo plazo con un operador de
telecomunicaciones para la difusión de su señal– cualquier impedimento técnico
o retraso en la gestión del acceso a los emplazamientos de Cellnex necesarios
para la provisión del servicio aguas abajo pondría en riesgo las perspectivas de
negocio de los operadores alternativos.
IV.5 Análisis de las obligaciones susceptibles de ser impuestas a los
operadores con poder significativo de mercado
IV.5.3 Obligaciones a imponer
A continuación, se exponen las alegaciones de distintos agentes que plantean
una ampliación de las obligaciones regulatorias propuestas en el informe de la
DTSA. En concreto:
ASETv considera necesario que no sólo se impongan obligaciones
regulatorias con respecto al acceso a la red de difusión de TDT de Cellnex
sino que también son necesarias medidas con respecto a las condiciones en
que Cellnex provee el servicio de difusión a los radiodifusores. En concreto,
ASETv solicita que: (i) se eliminen las barreras de entrada que suponen los
periodos de duración previstos en los contratos, evitando las penalizaciones
por resolución anticipada parcial o total de los mismos, (ii) se realice un
análisis de los costes y márgenes comerciales que aplica Cellnex en los
precios que carga a los radiodifusores, en el que se tengan en cuenta sus
economías de escala y de alcance, así como el nivel de amortización de su
red; (iii) se revisen los acuerdos individuales con cada operador audiovisual
a nivel de grupo, a fin de evitar la existencia de subvenciones cruzadas entre
los distintos servicios que Cellnex puede prestar a un mismo grupo y (iv) se
comprueben las condiciones individualizadas aplicadas a cada operador,
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Axión, Itelazpi, Retegal, Telecom CLM, Aragón Telecom, Ibetec y Nasertic.
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algunas de las cuales pueden no haberse hecho extensivas a los nuevos
radiodifusores que han entrado recientemente en el mercado.
Para Radiodifusión, la obligación de remisión de contratos y ofertas no se
debe limitar al ámbito nacional, sino que también debe cubrir los contratos y
ofertas con radiodifusores de ámbito autonómico y local, incluyendo sus
posibles modificaciones.
Contestación a las alegaciones
En la sección IV.5.2 se exponen los problemas de competencia que afectan al
mercado de referencia y que, en gran medida, tienen su causa en el control por
parte de Cellnex de la única red de difusión de TDT de ámbito nacional, un input
difícilmente replicable e imprescindible para la prestación del servicio de difusión.
Como se ha visto, existen escasas perspectivas de que las fuerzas de mercado
puedan, por si mismas, revertir esta situación en el próximo periodo regulatorio.
Dada la naturaleza de estos problemas y en aras de garantizar que las medidas
regulatorias sean proporcionales y contribuyan a la consecución de los objetivos
previstos por la normativa sectorial, el presente proyecto de medida aboga por
(i) ampliar el alcance de la obligación de acceso, (ii) introducir un obligación de
control de precios basada en la fijación de precios razonables y (iii) mantener las
obligaciones de no discriminación y transparencia, incluyendo la publicación de
una oferta de referencia, con el fin último de facilitar la consecución de acuerdos
entre el operador con PSM y los operadores alternativos, así como garantizar la
intervención efectiva de la CNMC en caso de que la negociación entre las partes
no fructifique.
La intervención regulatoria se concentra por consiguiente en promover la entrada
real de operadores alternativos en el mercado aguas arriba a la provisión del
servicio de difusión de la señal de televisión propiamente dicho, a fin de que sea
la existencia de competencia directa a Cellnex la que contribuya a mejorar las
condiciones en que se presta el servicio de difusión de la señal a los
radiodifusores.
La intervención directa en las relaciones contractuales entre Cellnex y los
radiodifusores en los términos que proponen ASETv y Radiodifusión excedería
del ámbito que se considera adecuado y proporcional, a tenor de la dinámica
competitiva del mercado y el entorno regulatorio. En relación al planteamiento de
ASETv hay que tomar en debida consideración que aun cuando la dinámica
competitiva del mercado no es aún óptima, se están produciendo mejoras
derivadas de la entrada de plataformas alternativas que no puede ser obviadas
a la hora de modular las obligaciones de carácter ex-ante.
En relación al segundo punto, cabe destacar que la Recomendación promueve
la intervención en los mercados mayoristas ascendentes, estando reservada la
intervención aguas abajo para situaciones excepcionales. Como se ha expuesto
éste no parece ser el caso dada la propia evolución del mercado y el hecho de
que el mercado de referencia no haya sido incluido en las últimas dos
recomendaciones de mercados.
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IV.5.3.1 Obligación de acceso
Según Cellnex, la imposición de una obligación genérica de acceso a los
emplazamientos de este operador que forman parte de su red de difusión de TDT
(indistintamente coubicación o interconexión) no cumple el principio de
proporcionalidad ni atiende a los objetivos contemplados en la LGTel.
A estos efectos, Cellnex considera que la obligación de prestar el servicio de
interconexión de forma generalizada, tal y como plantea la consulta, puede
afectar a la integridad de su red, generándose un daño en elementos esenciales
como la cadena multiplexora o el sistema radiante. La extensión incondicionada
de la modalidad de interconexión tendría asimismo consecuencias sobre los
clientes de Cellnex, que deberían soportar y autorizar los cortes de servicio
necesarios para poder llevar a cabo de manera efectiva las interconexiones
solicitadas.
Por otra parte, según Cellnex, la imposición de una obligación genérica de
interconexión dificulta la diferenciación entre las ofertas del operador con PSM y
los solicitantes de acceso, que se limitarían en esencia a revender el servicio
suministrado por Cellnex aprovechando la ingeniería de red y desarrollos
efectuados por este agente. La CNMC estaría por consiguiente promocionando
un determinado modelo (competencia en servicios) frente al modelo que había
privilegiado hasta la fecha, el cual fomentaba la inversión en infraestructuras
como garantía del desarrollo sostenible del mercado en el largo plazo.
Por todo lo que antecede, Cellnex solicita que, en el caso de que la CNMC
concluya que no existe competencia efectiva en el mercado de referencia,
mantenga la obligación de acceso en los términos actualmente contemplados,
esto es, dándose preferencia a la modalidad de coubicación, y facilitándose la
interconexión con carácter optativo exclusivamente en una serie de supuestos
tasados
95
. Con carácter subsidiario, Cellnex considera que la modalidad de
interconexión no debería en ningún caso aplicarse a los centros actualmente
replicables así como a los centros especialmente críticos afectados por la Orden
IET/1090/2014, de 16 de junio, por la que se regulan las condiciones relativas a
la calidad de servicio en la prestación de los servicios de comunicaciones
electrónicas.
Contestación a las alegaciones
En relación con las modalidades reguladas de acceso, la propuesta de la DTSA
sometida a consulta detalla las razones por las que se estima necesario proceder
a una reformulación de esta obligación, buscándose un marco regulatorio más
flexible donde no se determine con carácter apriorístico el tipo de acceso que
podrá ser requerido por los operadores alternativos que deseen prestar el
servicio de difusión a partir de los emplazamientos de Cellnex. Esta propuesta
95
Carácter insustituible del emplazamiento; saturación del espacio disponible; centros de la red
nacional de Cellnex destinados a satisfacer los criterios de cobertura de población superiores al
93%.
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es consecuente con el hecho de que hasta el momento la entrada en el mercado
se ha producido en ámbitos geográficos inferiores al nacional, lo que puede
hacer que las necesidades de acceso de cada operador tercero sean distintas
en función de la demanda que deban atender en cada caso concreto. Cellnex
obvia por otra parte que la mayor flexibilidad en la negociación de la modalidad
de acceso tiene como corolario una mayor flexibilidad asimismo en la
negociación de los precios que podrán acordarse por el acceso a los
emplazamientos de este operador.
En lo que se refiere a la aducida incidencia de la interconexión sobre las
condiciones del servicio, debe tenerse en cuenta que la incorporación de
cambios a la cadena multiplexora vendrá precedida por el correspondiente
estudio técnico que precisamente tiene por objeto asegurar que la interconexión
de otra red pueda acometerse con garantías, es decir, sin que se vea
comprometida la integridad de la red de Cellnex. Además, existen medidas que
permiten minimizar el impacto que este tipo de actuaciones pueda tener en las
condiciones de continuidad de la red de Cellnex, como sería la programación de
las mismas en horario nocturno. Y finalmente no debe obviarse que si las
actuaciones vienen motivadas por la interconexión de una red de ámbito
nacional, no existirá la necesidad de añadir una nueva señal a la cadena
multiplexora (todas las actuales emisiones de ámbito nacional se encuentran ya
incorporadas a la cadena), por lo que no será necesario actuar sobre la misma.
En todo caso, el presente proyecto de medida se refiere expresamente a posibles
instancias en que la interconexión no resulte viable. En estos supuestos, Cellnex
deberá en acreditar de manera pormenorizada las razones que hacen inviable la
interconexión, pudiendo la CNMC dirimir en última instancia la legitimidad de los
argumentos invocados por este agente para privilegiar en un emplazamiento
concreto la modalidad de coubicación frente a la modalidad demandada por el
solicitante de acceso.
La denegación del acceso en la modalidad de interconexión no podrá tener en
ningún caso carácter generalizado, debiendo Cellnex justificar para cada
emplazamiento concreto las circunstancias específicas que justifican su
negativa.
