Rentas Mínimas de Inserción de las Comunidades Autónomas: una visión conjunta de su evolución y alcance
| Autor | Ana Arriba |
| Cargo | Doctora en Sociología por la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 81-99 |
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Los1 programas de renta mínima o de garantía de ingresos mínimos son prestaciones económicas concebidas para que ningún ciudadano se quede sin nada para vivir. Tienen como rasgo común, aunque no único, ofrecer un ingreso mínimo garantizado de forma complementaria o subsidiaria a otros sistemas de protección social y
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son prestaciones de asistencia social, es decir, para acceder a ellas se ha de demostrar la insuficiencia de recursos (means-tested). Además, suelen incluir otros requisitos relativos a residencia o a edad, destinados a limitar el acceso de determinados sectores de la población (extranjeros, jóvenes…) y exigir ciertas condiciones como la participación en actividades de apoyo o de acceso al empleo (Euzeby, 1991). Su finalidad es cubrir un nivel básico mientras dure la situación de necesidad o pobreza por lo que constituyen una “última red” de protección social.
En los Estados de Bienestar europeos, el incremento de las cifras de desempleo en los años ochenta impulsó el protagonismo de estas políticas que han seguido desde entonces una filosofía de doble derecho –a la garantía de ingresos y a la inserción social– siguiendo el ejemplo del programa francés de Revenú Minimum d’Insertion. Desde esta perspectiva, se conciben como mecanismos de la lucha contra la exclusión social o instrumentos de recomposición del vínculo social, lo que se materializa en la introducción de mecanismos o incentivos para la participación social y laboral, en sintonía con la orientación hacia la activación, predominante en las políticas sociales europeas (Aust y Arriba, 2005; Arriba y Pérez-Eransus, 2007; Moreno y Serrano, 2007).
En España, este tipo de políticas ha sido impulsado por las Comunidades Autónomas que, a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, pusieron en marcha una serie de programas destinados a personas potencialmente activas y sus familias, conocidas como Rentas Mínimas de Inserción (RMI). En general, éstas ofrecen una protección de baja intensidad, condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos y marcada por la discrecionalidad en su aplicación. Siguen, con serias restricciones, la filosofía del doble derecho y constituyen el último mecanismo de la protección social española. Los programas autonómicos de RMI son uno de los mecanismos de un conjunto de prestaciones asistenciales dispersas en los diversos sistemas de protección –pensiones, desempleo o servicios sociales– y niveles de la administración pública. Las prestaciones asistenciales españolas ofrecen en conjunto una protección de baja intensidad protectora jerarquizada según la relación pasada y presente con el mercado de trabajo (Arriba y Guinea, 2008).
En este artículo se lleva a cabo una aproximación evaluativa al alcance conjunto de los programas autonómicos de RMI. Se toma como punto de partida su peculiar proceso de implantación y su heterogénea trayectoria durante la última década para comprender las dificultades prácticas para llevar a cabo una evaluación conjunta de estos programas. El texto prosigue con la valoración conjunta del alcance de estos programas y del efecto de sus últimos cambios normativos sobre su capacidad protectora y activadora.
La política autonómica de RMI tiene su origen a finales de los años ochenta en un contexto de expansión de las políticas de asistencia social en España. En aquel mo-
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mento las Comunidades Autónomas elaboraron e implementaron una serie de programas de garantía mínima de ingresos dirigidos a la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Las Comunidades Autónomas habían generado ya un espacio propio de acción frente a la pobreza a través de sus Estatutos de Autonomía y de sus Leyes de Servicios Sociales. La Constitución Española de 1978 había establecido la asistencia social como una competencia de las 17 Comunidades Autónomas (art. 148), mientras reservó la responsabilidad sobre legislación y el régimen económico de la Seguridad Social al Gobierno Central. Eso sí, la Constitución no definió cuáles eran los contenidos de la asistencia social, lo que ha permitido a las Comunidades Autónomas incluir en sus Estatutos de Autonomía un gran número de servicios y funciones de asistencia social, servicios sociales, bienestar social, desarrollo comunitario y promoción social.
Entre 1989-1993, el proceso de implantación de estos programas tuvo lugar de forma concatenada entre las Comunidades Autónomas, una vez que el Gobierno vasco anunció su Plan de Lucha contra la Pobreza en 1988. Hasta la aprobación del programa en Aragón en junio de 1993, el proceso tuvo un fuerte carácter mimético y competitivo en el que las Comunidades Autónomas emplearon argumentos e ideas europeístas (recomendaciones de las instituciones europeas o la adopción de políticas similares por otros Estados de Bienestar) para legitimar su actuación frente a las críticas del Gobierno central. En esta dinámica, los sindicatos, algunas organizaciones no gubernamentales y en algunos casos, los expertos académicos y profesionales del área fueron especialmente activos en la difusión de la medida y en la presión sobre los gobiernos autónomos (Arriba, 2002).
A mediados de la década de los noventa, una serie de investigaciones mostró que, dada la heterogeneidad de estos programas, hablar de la política de RMI española era forzar la realidad (Aguilar, Gaviria, y Laparra, 1995; Ayala, 2000; Estévez, 1998). El nexo común de todos ellos era ofrecer un ingreso mínimo garantizado para individuos entre los 25 y los 65 años, al que se accede mediante demostración de recursos insuficientes de la unidad de convivencia (means-tested) y para el cual se requiere la residencia legal de los solicitantes (u otros mecanismos orientados a restringir la movilidad entre Comunidades Autónomas). Eran prestaciones de cuantía diferencial (de la cuantía a percibir se restan los ingresos ya existentes en el hogar), por un periodo de tiempo determinado con diferentes posibilidades de prórroga. Se financiaban por las propias Comunidades Autónomas y gestionaban en el marco de sus sistemas de servicios sociales, principalmente la atención primaria, bajo la responsabilidad del nivel local de la Administración. También compartían una orientación programática hacia la inserción social de sus beneficiarios, al estilo del programa fran-cés de RMI.
Estas investigaciones mostraron la diversidad de normativas reguladoras (leyes, decretos, órdenes), de niveles de intensidad y cobertura, de duraciones de la prestación y disponibilidad presupuestaria que daban lugar a distintos niveles de garantía del derecho social. Únicamente el grado de desarrollo del programa del País Vasco permitía considerarlo RMI en sentido pleno, es decir como una prestación
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de derecho no limitada por discrecionalidad técnica o política ni por disponibilidades financieras. Un grupo de programas contenía elementos restrictivos en su acceso y uso por lo que solo podría calificarse RMI en sentido limitado. Un tercer grupo tenía fuertes restricciones en su carácter de derecho por lo que no cabía considerarlo como RMI. Esta diversidad también se materializaba en las formas en las que se planteaba el vínculo entre los objetivos de protección frente a la pobreza y de inserción social, que distinguía entre programas de RMI, de empleo social protegido y de prestaciones de asistencia social. Otros estudios se centraron en la prácticas de aplicación de estos programas autonómicos, mostrando cómo los encargados de su puesta en marcha reinterpretan y adaptan los objetivos de los programas, flexibilizan o endurecen los requisitos y condiciones en función de las diferentes situaciones de los solicitantes, con un grado de discrecionalidad necesario para su funcionamiento en un contexto de indefinición programática y fuerte restricción presupuestaria (Serrano y Arriba, 1998).
A mediados de los noventa el periodo de expansión de la asistencia social y del gasto social dio paso a otro caracterizado por la preocupación por la racionalización, el mantenimiento y la viabilidad del sistema de protección social, en especial en el aseguramiento de su financiación (Rodríguez-Cabrero, 2004). En este nuevo contexto, las RMI autonómicas han seguido un itinerario desigual de reformas, calificado como “travesía del desierto” (Laparra, 2004). Desde 1995 algunas Comunidades Autónomas han llevado a cabo importantes reformas, reestructuraciones e incluso refundaciones de sus programas de RMI, al tiempo que otras los han mantenido prácticamente inalterados. La evolución posterior a 1995 (ver Cuadro 1) muestra que la actividad de reforma o reestructuración de los programas RMI ha sido constante pero, a diferencia del periodo de puesta en marcha no tiene carácter unitario ni concatenado como denotan su desigual aparición en el calendario y la diversidad de sus contenidos.
A pesar de lo cual, se pueden observar algunas pautas comunes entre las diversas reformas de RMI de la última década. Entre ellas, su inserción en marcos programáticos, como los Planes transversales o multisectoriales para la inclusión social que se refieren a amplios sectores de la política autonómica. En la década 1998-2007 al menos trece Comunidades Autónomas han contado con Planes de este tipo y en todos ellos se contempla algún tipo de reelaboración de las RMI, desde el aumento de sus cuantías y coberturas hasta su consolidación normativa pasando por reformas en las condiciones y requisitos de acceso. En esta trayectoria, es inevitable considerar la influencia de la dinámica europea: en junio...
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