Estrategias de inclusión activa en la Unión Europea. La articulación de la garantía de rentas, la inserción laboral y el acceso a los servicios de empleo y bienestar.

Para comprender la actual estrategia europea de inclusión social activa es preciso contemplar, al menos de manera sintética, la evolución y naturaleza de las políticas de inclusión social entre 2000 y 2010 y su papel dentro del llamado MAC Social o Método Abierto de Coordinación en materia de empleo, protección social e inclusión social. El MAC Social comprende las políticas de protección social e inclusión social, sanidad y cuidados de larga duración. A partir de 2006 el MAC Social es coordinado por el Comité de Protección Social (CPS) que informa al Consejo de Ministros de la UE y a la Comisión sobre empleo, política social, sanidad y consumo.

El MAC Social es un método «blando» de coordinación que desarrolla un proceso basado en objetivos comunes para combatir la pobreza y la exclusión social a través de los Planes de Acción Nacionales de inclusión social (PNAinclusión), un sistema de indicadores consensuados, los Joint Reports o Informes Conjuntos sobre protección social e inclusión social y un programa de acción conjunto basado en el aprendizaje, aprendizaje mutuo (peer review) [European Commission, 2008, a)] y diálogo social. Tal como observa Ferrera (2010) la construcción del MAC Social es un proceso a largo plazo en el que las tradiciones de los Estados de Bienestar de los países miembros tienen que irse adaptando por mutuo aprendizaje a aquellas políticas sociales conjuntas que garanticen el crecimiento y la cohesión social. Las tensiones institucionales que ello conlleva suponen que la construcción de una Europa social se desarrolle a ritmos y exigencias que no sufre la construcción del mercado único ni el propio desarrollo de las políticas económicas y monetarias de la UE.

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Entre los objetivos centrales de la estrategia europea de inclusión social, progresivamente denominada también como de inclusión activa, están los de acceso al empleo (activación) vinculando protección social y formación, el asegurar una renta suficiente o adecuada, mejorar la calidad de los servicios de bienestar, reducir el fracaso escolar, eliminar la pobreza infantil, reducir el número de personas sin hogar y la lucha contra la discriminación, sobre todo de las personas de la comunidad gitana y minorías étnicas en general.

La apertura de la estrategia europea de inclusión social hacia formas de activación o, de participación social y laboral y activa por parte de las personas que sufren algún tipo de exclusión ya había sido adelantada en el Informe Conjunto de Protección Social e Inclusión Social de 2006 (European Commission, 2006); también en la Comunicación de la Comisión Europea de 2007 en relación con la Modernización de la Protección Social -la inclusión social asociada a la participación en el mercado de trabajo apoyada en una renta suficiente y servicios sociales y de empleo personalizados-. Sin embargo el arranque formal tiene lugar con la Recomendación de 3 de octubre de 2008 de la Comisión Europea en la que se define con claridad la articulación de la triada: renta suficiente, inserción laboral y acceso a servicios públicos de calidad dentro de una concepción amplia de la inclusión activa que define del siguiente modo: «Las políticas de inclusión activa deberían facilitar la integración a un empleo duradero y de calidad de todas las personas capaces de trabajar y proporcionar unos recursos suficientes para vivir con dignidad junto con ayuda para su participación social para aquellos que no puedan hacerlo» [European Commission, 2008, b)]. Esta estrategia se apoya en los tres pilares mencionados de renta, empleo y servicios cuya combinación concreta debe hacer cada país miembro de acuerdo con sus tradiciones y recursos.

En esta misma dirección el Consejo Europeo de 17 de diciembre de 2008 apoya el diseño y aplicación de las estrategias nacionales para promover la inserción activa en el mercado laboral de personas excluidas en base a dicha Recomendación. También el Parlamento Europeo (6 de mayo de 2009) aprueba una Resolución sobre inclusión activa en el mercado de trabajo precedida de un estudio sobre el papel de las rentas mínimas en la inclusión activa (European Parliament, 2007).

Esta estrategia de inclusión activa no afecta solo a los gobiernos sino al conjunto de los actores sociales e institucionales de los Estados de la UE. Su desarrollo requiere nuevas formas de gobernanza dentro del MAC Social que se resumen en cuatro principios guías: movilización de los actores sociales e institucionales; diseño de estrategias multidimensionales como respuesta a problemas también multidimensionales; inclusión o presencia de la perspectiva de la inclusión social en todas las políticas nacionales relevantes; y fortalecimiento de la coordinación horizontal y vertical en el seno de los Estados y entre éstos y la sociedad civil organizada (Fresno y Tsolakis, 2010).

El desarrollo de la estrategia europea de inclusión activa en el período 20082010 cuenta ya con algunas evaluaciones. Así, Frazer (2010), Frazer y Marlier (2009, 2010) y Frazer, Marlier y Nocaise (2010) trazan una doble visión del desarrollo de la estrategia, sus fortalezas y debilidades. Entre las primeras destacan la incorporación de la pobreza y la inclusión social en la agenda política; lo que podría denominarse como europeización cognitiva de la política social; el acercamiento y refuerzo potencial entre las políticas sociales y económicas, máxime en contextos de profunda crisis económica; el aprendizaje entre los países miembros sobre las distintas combinaciones y programas de renta mínima, el acceso a los servicios sociales y las estrategias de promoción de la inserción laboral; la mejora de la gobernanza como método de coordinación de políticas y de cooperación

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entre los Estados y la sociedad civil; la movilización de actores sociales (p.e., EAPN durante el año europeo de lucha contra la pobreza de 2010). Pero igualmente los mencionados autores ponen de manifiesto las debilidades y límites de las políticas europeas de inclusión activa entre las que cabe destacar sintéticamente las siguientes: un bajo perfil políticoinstitucional de las políticas y programas de inclusión activa; una relación débil entre las políticas sociales y económicas cuando no de subordinación de las primeras a las segundas en la estrategia europea de crecimiento y cohesión social; también la debilidad de los PNAinclusión en las políticas públicas que juegan en muchos casos más un papel retórico que otro práctico e influyente; el bajo desarrollo de los fondos estructurales en la lucha contra la pobreza; un bajo nivel de difusión del aprendizaje mutuo en materia de políticas de inclusión social; y, sobre todo, se destaca que después de diez años de la Estrategia de Lisboa 2000 no se han logrado reducciones significativas de las tasas de pobreza.

De ahí que ante el desarrollo de la nueva Estrategia Europea 2020 se hayan adoptado objetivos en materia de inclusión social en los que se combinan viejos y nuevos objetivos. En concreto cabe mencionar cinco objetivos: a) se ha adoptado un objetivo plausible en materia de reducción de las tasas de pobreza: reducir en un 25 por cien el número de personas en situación de pobreza relativa, es decir, reducir aproximadamente en veinte millones el número de pobres, incluyendo la personas en situación de privación relativa y creando la Plataforma Europea de Lucha contra la pobreza (EAPN, 2010 y 2011); b) en segundo lugar, la inclusión social se constituyó inicialmente en un factor de la política de empleo. Sin embargo, las críticas de la EAPN y otras organizaciones sociales de lucha contra la pobreza demandando autonomía propia para el objetivo de lucha con la exclusión social, puesto que el empleo no garantiza la salida de la pobreza siempre y existen colectivos de muy baja empleabilidad, supuso que junto a otras directrices sobre el mercado de trabajo, como la directriz 7 sobre reducción del paro estructural e incremento de la participación laboral, se haya destacado otra específica, la directriz 10, sobre promoción de la inclusión social y lucha contra la pobreza, sobre todo en el caso de colectivos excluidos o en situación de elevado riesgo de exclusión (Bradshaw y Mayhew, 2010); c) en tercer lugar, se refuerza la gobernanza en materia de inclusión profundizando en las prácticas institucionales generadas durante la Estrategia de Lisboa 2000; d) se mantienen y refuerzan los PNAinclusión con la idea de que dejen de ser un compromiso administrativo para formar parte de las políticas globales; e) finalmente, y dado que las políticas sociales son competencia de los Estados miembros el método no imperativo de coordinación sigue siendo la referencia en el diseño y desarrollo de las políticas públicas de inclusión activa.

El objetivo de las políticas de inclusión activa consiste en facilitar «la integración en un empleo permanente y de calidad para los que están empleados y proporcionar recursos suficientes para vivir con dignidad junto al apoyo y participación a los que no tienen un empleo». Tal como señala el Comité de Protección Social de la UE en 2009: «Las estrategias de inclusión activa no son solo cruciales para apoyar a los colectivos más vulnerables durante la actual crisis sino también para limitar las pérdidas de capital humano y preservar el potencial de un crecimiento futuro» (Social Protection Committee, 2009).

Este objetivo se apoya en tres pilares cuya articulación debe mantener un equilibrio a la vez que reforzar en cada caso concreto el pilar más deficitario. Tales pilares son una renta suficiente, la inserción en el mercado de trabajo en base a empleos dignos y el acceso a los servicios públicos de calidad (sanidad, servi SUMARIO

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cios sociales y servicios de apoyo al empleo y la formación ocupacional). Desde la aprobación de la Nueva Agenda Social de 2005 hasta 2010 todo el debate europeo sobre inclusión social y cohesión social ha residido en profundizar en la naturaleza institucional y en la configuración de dicha triada que, en muchos sentidos, no es sino la articulación de tres orientaciones ideológicas que subyacen y pugnan en el modelo social europeo: la orientación liberal o anglosajona en lo referente a la exigencia de acceso al mercado de trabajo, la orientación socialdemócrata o nórdica en lo referente al acceso universal a los servicios públicos y, finalmente, la orientación democristiana o continental en lo referente a garantizar una renta suficiente a los hogares y familias.

El desarrollo concreto de las políticas y programas de inclusión social es competencia de los Estados miembros. La Comisión Europea recoge las distintas experiencias, las contrasta y difunde las mejores prácticas en base a los informes de expertos independientes, peer reviews, informes conjuntos y conferencias monográficas. En base a las evaluaciones disponibles antes mencionadas (entre otras EMCO, 2009; Frazer, Marlier, Nicaise, 2010; Daly, 2010; Crepaldi y otros, 2010) cabe sintetizar la experiencia europea en inclusión activa en cuanto articulación de la triada empleoacceso a serviciosintegración laboral y como descripción general que, obviamente, deja al margen la complejidad y riqueza de los distintos programas nacionales.

1. La valoración de una renta suficiente o adecuada(en este punto los conceptos son cambiantes) nos permite destacar algunos hechos relevantes: en primer lugar que la cobertura de un sistema de renta mínima coherente y suficiente es variable a lo largo de la UE; la diversidad de requisitos de acceso, duración y condiciones de disfrute son muy variadas si bien existen tendencias comunes en cuanto al endurecimiento de los requisitos de acceso, a la duración y a las contrapartidas exigidas. La crisis económica que se inicia en 2008 ha endurecido las condiciones de acceso a las prestaciones sociales mínimas. En segundo lugar, existen dificultades reales para cuantificar el colectivo de los nontake up o no solicitantes de las rentas mínimas debido a factores tales como: complejidad de los sistemas, costes de información o costes de oportunidad elevados en relación con cortos períodos de tiempo que no suelen superar el año; existe una amplia discrecionalidad en muchos sistemas lo que indica que se trata de un derecho condicionado o débil y sometido tanto a los recursos presupuestarios existentes como a decisiones administrativas; no menos importante es el freno que supone a la solicitud de una prestación mínima el miedo a la estigmatización; finalmente, destacar la existencia de modos de gestión administrativa que adolecen de déficit de interés por las personas en situación de necesidad. En general el derecho a una renta mínima no es un derecho subjetivo sino un derecho condicionado en la mayoría de los países de la UE aunque existen países en los que dicha naturaleza subjetiva se ha reforzado, caso de los países nórdicos. En tercer lugar, la eficacia de los sistemas de renta mínima es limitada en la mayoría de los países de la UE en la medida en que suelen contribuir a reducir las situaciones y riesgos de pobreza severa o grave pero su contribución a la reducción de las tasas de pobreza relativa es limitada. En cuarto lugar, existe una prioridad política creciente en la mayoría de los países en que los sistemas de renta mínima no desincentiven al trabajo y eviten trampas de pobreza y, por tanto, en que la intensidad protectora esté subordinada a la prioridad del acceso al mercado de trabajo.

2. En lo referente al acceso a programas de inclusión laboral o activaciónlas evaluaciones de impacto señalan que el elevado y variado desarrollo de las políticas y programas de inclusión laboral o activación laboral suelen tener una baja eficacia en el caso de los colectivos más vulnerables ya que están diseñadas para perfiles sociales y laborales

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   en los que tiene lugar una menor acumulación de carencias y riesgos de exclusión. En cierto modo los colectivos más vulnerables suelen darse por perdidos para el empleo en el mercado de trabajo ordinario y suelen remitirse a fórmulas de empleo protegido u ocupacional. La distancia respecto del núcleo central del mercado de trabajo y del núcleo de la protección social contributiva condiciona en muchos sentidos la eficacia de las políticas de inclusión activa.

3. El acceso a los servicios públicos de calidad es el ámbito más limitado de evaluación, en el que existe menos información y, sobre todo, sobre como tiene lugar su articulación con los ejes de la renta y el empleo. Si en general el acceso al sistema sanitario y los servicios de empleo suele formar parte de la lógica protectora no sucede lo mismo con el sistema o rama de los servicios sociales cuyo engarce con los sistemas de renta y de empleo suele ser débil y de baja articulación, especialmente en el caso de los colectivos más vulnerables. En este sentido Frazer y Marlier (2009) afirman que «los nexos entre los programas de renta mínima y políticas de inserción laboral son más evidentes que los que aseguran el acceso a servicios de calidad. Existe una tendencia a reforzar las medidas de activación pero con frecuencia ni son suficientemente dirigidas ni ajustadas para responder a las necesidades de los grupos más vulnerables. En un número significativo de países miembros una aproximación comprehensiva de esta relación es aún débil o sencillamente no existe y se precisa de mucho trabajo sistemático para desarrollar sinergias entre los sistemas de rentas mínimas y las otras dos dimensiones de la inclusión activa». Tal aseveración pone de manifiesto la necesidad de profundizar en el conocimiento de la práctica institucional de los servicios públicos en cuanto a inclusión activa, sobre todo los servicios de empleo y los servicios sociales.

Es un hecho que desde 2005 hasta la actualidad las políticas de inclusión activa se han abierto paso en el seno de la UE, aceleradas por la globalización y reforzadas por las visiones más proclives a reforzar la activación laboral frente a la protección social. Ello caracteriza al conjunto de los Estados de Bienestar de la UE. En general los países miembros y en función de sus tradiciones han creado sistemas mixtos de activación con mayor o menor peso de la protección social, las exigencias de activación o el refuerzo de los servicios sociales. La flexiguridad ha sido el principio orientador si bien la aplicación equilibrada del modelo de tres ejes -protección suficiente, acceso al empleo y servicios de calidad-, en muy pocos Estados se lleva a cabo tanto por los desequilibrios institucionales y de recursos existentes entre los diferentes ejes como por los déficit existentes en cuanto a coordinación entre los mismos.

Por otra parte, la diversidad de situaciones de exclusión y la variedad de grupos sociales afectados ha exigido en cierto modo nuevas formas de gobernanza guiadas por los principios de descentralización, coordinación y cooperación de la sociedad civil. A mayor lejanía del mercado de trabajo son las organizaciones sociales no lucrativas y los entes locales los que hacen frente al reto de la protección social y a formas de inserción que no siempre pueden alcanzar el mercado ordinario de trabajo.

En las evaluaciones de las políticas y programas de inclusión activa se pone de manifiesto cómo el tipo de mercado de trabajo, la estructura de protección social y la naturaleza de los colectivos sociales condicionan el éxito de la activación. De hecho la mayor o menor cercanía de las personas en situación de paro al mercado de trabajo, cualificación profesional e inclusión en redes sindicales o profesionales son factores condicionantes del éxito de la activación. Todo ello sin considerar otros factores no menos importantes como son el género, la discapacidad o la etnia que tienden a segmentar la activación y, por tanto, modulan el distinto grado de éxito en el acceso al mercado de trabajo.

Por último, en la triada de la activación son los servicios los que en menor medida se articulan con las otras dos variables con la excepción de los programas de los países nórdicos. De manera particular el papel de los servicios sociales no parece encontrar su papel en los procesos de activación al darse un déficit crónico en su coordinación con los servicios de empleo y el Sistema de Seguridad Social en general. La experiencia europea pone de manifiesto que la mejora en la cooperación y coordinación entre los servicios de empleo, de formación ocupacional y los servicios sociales es determinante para que los servicios públicos contribuyan de manera efectiva a inclusión activa (Comisión Europea, 2005).

Las políticas de activación en la UE son, en suma, un entreverado de la construcción doctrinal de la inclusión social que ha tenido lugar en el MSE, de las distintas tradiciones nacionales en materia de protección social y de acceso al mercado de trabajo y de la corriente general de la globalización que pugna por modelos más competitivos y de control de la fuerza de trabajo.

España se incorporó a la construcción de estrategias de inclusión activa a partir de 2005 y, sobre todo, a partir de 2008 teniendo como soporte el PNAinclusión 20082010. Hablar del modelo español de inclusión activa es hablar de un sistema de cobertura extensa en cuanto a renta mínima, aunque

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incompleto, con programas de inserción sociolaboral muy diversos que no siempre llegan a los colectivos más desfavorecidos y avances desiguales en cuanto a coordinación entre sistemas de rentas, políticas de empleo y servicios sociales. Todo ello es fruto del desarrollo de la Estrategia de Lisboa entre 2000 y 2010, período durante el cual España construye un sistema desigual y descentralizado de inclusión activa a partir de la conjunción del sistema de protección social, en concreto la Seguridad Social, el despliegue de los PNAinclusión que favorece que una concepción de la inclusión sea relativamente abierta y no siempre ligada al empleo para integrar los colectivos con menos posibilidades de acceso al empleo y la aportación de los programas de renta mínima de las Comunidades Autónomas que se inician en 1989. Este despliegue de programas de renta e inclusión a nivel de la Administración Central y Autonómica afronta desde el primer momento el reto de la coordinación vertical y horizontal, de cuyo éxito depende en gran medida el éxito de la estrategia de inclusión activa en España (ver Renes, Lorenzo y Chahía, 2007).

La nueva estrategia ha supuesto la puesta en marcha de programas y acciones tales como la renta activa de inserción, el reforzamiento del principio de activación en las prestaciones asistenciales por desempleo, la expansión de la formación ocupacional y continua en parados y ocupados; mejoras en la descentralización y coordinación en materia de empleo (Ley de Empleo 56/2003 y SISDE), mejora de los servicios públicos de empleo, la creación de empresas de inserción en 2006 (RD 1369/2006 empresas de inserción); el impulso al empleo de personas con discapacidad (RD 870/2007 empleo personas con discapacidad), la Ley 8/2005 sobre compatibilidad entre empleo y pensiones no contributivas de invalidez; el plan estratégico empleo personas con discapacidad; o el impulso del PNAinclusión 20082010 al empleo de colectivos vulnerables.

En general cabe afirmar que mientras los programas de prestaciones por desempleo de la Seguridad Social han intensificado el enfoque de la activación no ha sucedido lo mismo con los programas de renta mínima autonómica cuya capacidad de coordinación con los servicios de empleo ha sido limitada. Bien es cierto que una parte importante del colectivo de perceptores de renta mínima autonómica está muy alejado del mercado de trabajo y acumula carencias que no facilitan el acceso al mercado de trabajo de forma que es el empleo protegido y otras actividades de inclusión social las únicas alternativas que se plantean en estos casos (Laparra y Pérez Eransus, 2008).

En la valoración del desarrollo de la estrategia de activación en España, cuyo análisis riguroso excede el limitado objetivo de estas líneas, cabe destacar cuatro hechos claves como son: un creciente esfuerzo de gasto en políticas activas aunque bajo en términos de intensidad; una quizás excesiva jerarquía de las políticas activas ya que las subvenciones a empresas para crear empleo suponen más de la mitad del gasto en políticas activas y a gran distancia la formación ocupacional de parados y ocupados, medidas para jóvenes parados, servicios de empleo y personas con discapacidad; un sistema orientado sobre todo a la vuelta de los parados al mercado de trabajo, aunque desigual entre tipos de prestaciones; y un carácter generalista de las acciones de activación en los colectivos más vulnerables que requieren respuestas individualizadas (García Serrano, 2007).

La vinculación de la lucha contra la pobreza con las políticas activas de empleo y acceso a los servicios públicos (educación, sanidad, servicios sociales), forma parte de la Estrategia de Lisboa. En el caso español la estrategia de inclusión activa no solo se vincula con la activación (búsqueda de empleo y formación

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ocupacional), sino también con la integración en su sentido más amplio (caso de las rentas mínimas de inserción de las CCAA) ya que una parte del colectivo en situación de exclusión o riesgo grave no puede ser objeto directo de activación laboral pero sí de mejora de las condiciones sociales y de vida (trabajadores agrarios con 60 y más años) o de reducción de la multidimensionalidad de las carencias sociales y apoyo individual para reconstruir habilidades sociales básicas (una parte importante de los perceptores de renta mínima regional) (Rodríguez Cabrero, 2009).

Por otra parte el PNAinclusión de 20082010, último plan de inclusión social, ha tenido entre sus objetivos estratégicos fomentar la inclusión social activa. De ella forman parte el Plan Extraordinario de Orientación de la Formación Profesional e Inserción Laboral, la formación profesional para el empleo para personas con necesidades formativas específicas (RD 395/2007) o la Estrategia Global de Acción para el Empleo de las Personas con Discapacidad 20082012, por mencionar algunas políticas de inserción. En el mismo sentido el PNAinclusion 20082010 se compromete a crear la Red de Inclusión Social dentro del Marco Estratégico Nacional de Referencia para el Fondo Social Europeo (FSE) en pro de la inclusión activa, finalmente puesta en marcha en 2010.

Un cambio significativo en las políticas de mercado de trabajo en España desde la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa 2000 es el reforzamiento progresivo de las políticas activas frente a las llamadas políticas pasivas. Si bien la distinción entre ambas está cargada de connotaciones valorativas y en la práctica se da una cierta continuidad y gradación entre ambas, lo cierto es que el despliegue de las políticas activas ha sido intenso en la década pasada tal como hemos señalado con ejemplos concretos en el epígrafe anterior.

Además del rasgo de europeización, las políticas activas se caracterizan por un elevado grado de descentralización y, por tanto, de creciente protagonismo de las CCAA. La Ley de Empleo 56/2003 y la creación en 2005 del SISDE (Sistema de Información de Servicios Públicos de Empleo), son instrumentos dirigidos a lograr la coordinación integral en las políticas de información y búsqueda de empleo entre las diferentes Administraciones Públicas.

La eficacia de las políticas sociales contra la exclusión social es función de tres factores: la cantidad y calidad del empleo, la suficiencia de ingresos y la calidad de los servicios públicos que satisfacen necesidades básicas. En el caso español el diagnóstico de la eficacia de estos tres factores respecto de los colectivos en situación de exclusión es desigual. La naturaleza convulsa del mercado de trabajo español capaz de crear tanto empleo como de destruirlo así como la elevada segmentación del mismo, además del peso relativo de la economía irregular, no son factores que faciliten la inclusión laboral de los colectivos con menos cualificaciones y más alejados del mercado de trabajo. La crisis actual ha puesto de manifiesto estos déficit que lastran la eficacia de los programas de inclusión activa ya que una adecuada combinación de protección social y formación ocupacional no concluye siempre en un retorno a empleos estables del mercado de trabajo. La amplia cobertura de la población en situación de paro por los distintos programas de prestaciones sociales no se corresponde con la capacidad del sistema económico para crear nuevos empleos. Por otra parte, y en cuanto a la suficiencia de ingresos de personas y hogares la amplia cobertura de las prestaciones mínimas ni ha reducido su distancia con la renta media de la población ni tampoco las tasas de pobreza relativa (aunque si se han reducido notablemente las tasas de pobreza severa) (Ayala, 2010; Ayala y Laparra, 2009; Ayala, Martínez, Navarro y Sastre, 2009); junto a ello enfatizar en los colectivos con especiales dificultades en cuanto ingresos como los niños que viven en hogares pobres o la comunidad

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gitana a los cuales los sistemas de rentas mínimas no logran que abandonen la situación de pobreza. Por último, la contribución de los servicios públicos en la lucha contra la exclusión es desigual en el sentido de que la amplia cobertura en educación y sanidad y la creciente cobertura en servicios sociales personales ha contribuido a la reducción de la pobreza pero en menor medida a la desigualdad social. La eficacia de los servicios públicos de bienestar depende no solo de la oferta sino de la respuesta que ésta de a una demanda social diferenciada en cuya satisfacción intervienen factores de clase social (ocupación, ingresos, educación, hábitat). La forma de acceso y su utilización vienen condicionadas por tanto por la oferta y la demanda social. En este sentido el informe Foessa 2008 (Foessa, 2008) sobre exclusión social traza una panorámica detallada de la eficacia de los servicios de bienestar, si bien existen limitaciones de información para su justa valoración.

Dentro de la consideración del déficit en servicios en materia de inclusión activa destacan los servicios sociales no tanto en cuanto a la oferta existente cuanto en su capacidad para coordinar acciones de inserción y renta mínima y, en general, en cuanto a coordinación con otros servicios públicos. La importancia de éstos en las políticas de inclusión activa exige una mirada más detallada que desarrollamos en el epígrafe siguiente.

Los servicios sociales personales son una rama o sistema de intervención social e institucional que tiene como objetivo el bienestar individual y social mediante la ayuda personal polivalente, basada en prestaciones técnicas y monetarias, acciones preventivas, de intervención social y rehabilitación, apoyadas en la acción organizada pública y social, así como en la acción voluntaria (Casado, 2007).

Como señala el CES (CES, 2008) los servicios sociales se encuentran en un momento crucial de su desarrollo institucional y su papel se revaloriza en una sociedad en la que, como la española, existe una amplia variedad de grupos sociales vulnerables. Por una parte, las reformas recientes en las leyes de servicios sociales de las CCAA están tejiendo un conjunto de derechos subjetivos para todos los ciudadanos a ciertas prestaciones básicas, aunque con preferencia a los colectivos de riesgo, alentadas por el impacto de la ley de autonomía y dependencia. Es un sector que casi ha quintuplicado su empleo entre 1995 y 2010 alcanzando casi el medio millón de personas ocupadas. La estrategia europea de inclusión activa ha revalorizado su importancia como instrumento de inclusión social de los colectivos excluidos y vulnerables y, precisamente por ello, los sistemas de renta mínima pueden dar valor añadido a los servicios sociales a la vez que potencian su capacidad como nodo de coordinación entre otros sistemas y programas ya que el colectivo que accede a los mismos suele acumular múltiples carencias que requieren una intervención de diferentes dispositivos de servicios y prestaciones económicas. Finalmente la Comisión Europea ha destacado su importancia como instrumento de cohesión social (los llamados Servicios esenciales prestados directamente a la persona).

Aunque todas las CCAA tienen programas de renta mínima no todas los integran en los

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servicios sociales de forma que en unos casos la capacidad de articulación entre renta mínima y servicios sociales está relativamente garantizada y en otros se trata de dos dispositivos, servicios y renta, que requieren de formas específicas de coordinación. Finalmente, la rama de servicios sociales, por su tradición histórica y desarrollo reciente, supone la participación de muy diferentes actores institucionales públicos y privados (tercer sector, sector mercantil) así como de los propios usuarios o personas que acuden en demanda de información, orientación, apoyo y protección. El carácter mixto de la rama en cuanto a los actores que intervienen le proporciona un potencial inicial en cuanto a capacidad de cooperación y coordinación en el plano local y autonómico. En concreto el Tercer Sector de Acción Social encuentra en los sistemas de renta mínima y en los servicios sociales municipales un marco de acción específico en la gestión de programas de inclusión, en la reivindicación de derechos y en la movilización de la sociedad civil.

En este desarrollo de los servicios sociales se ha puesto de manifiesto una doble limitación: por una parte, la dificultad de articular la orientación universalista con la necesaria prioridad de los grupos más vulnerables; por otra parte, la tensión entre la gestión de programas y el trabajo social necesario a desarrollar en la intervención social con los colectivos en situación de exclusión. A ello se añade el hecho de que el desarrollo de la Ley de autonomía y dependencia ha supuesto una presión sobre los recursos públicos de los servicios sociales, de la que depende, que genera tensiones en la respuesta pública a otros colectivos vulnerables (Rodríguez Cabrero, coord., 2011). En todo caso no cabe duda de que los nuevos riesgos sociales asociados al envejecimiento, la inmigración y la inclusión social y laboral potenciarán el papel institucional de la rama de los servicios sociales en los años venideros.

Dentro del análisis de impacto de la rama de los servicios sociales destaca el análisis de la relación entre las rentas mínimas y los servicios sociales. Dicha relación cuenta entre nosotros con importantes trabajos a los cuales nos remitimos (Arriba y Guinea, 2009; Arriba y Pérez Eransus, 2007; Laparra y Pérez Eransus, 2008; Pérez Eransus, 2005; Vilá, 2007).

Sintetizando la experiencia de la intervención social e institucional de los servicios sociales en relación con el papel de los mismos podemos señalar algunos de sus avances y limitaciones.

Lo primero de todo hay que recordar que la lucha contra la pobreza y la exclusión social en España forma parte de una amplia variedad de políticas y programas en la que intervienen un complejo elenco de actores sociales e institucionales. De ahí que la primera política a llevar a cabo sea la de cooperación y coordinación entre programas y actores. Los PNAinclusión han proporcionado una progresiva visión de conjunto y un marco de acción común en las políticas de inclusión si bien la presencia y fuerza institucional y social de los Planes de inclusión es aún insuficiente. La fuerza operativa transversal de los Planes de inclusión es, por tanto, una primera condición de partida como factor de diseño, aplicación, evaluación y aprendizaje de las políticas activas de inclusión.

Por otra parte, la descentralización de las políticas de inclusión social en España a lo largo de las dos pasadas décadas ha producido una amplia variedad de modelos y programas de inclusión sin que paralelamente haya tenido lugar un fortalecimiento de los sistemas de coordinación vertical y horizontal. La solución no estriba en adoptar formas de recentralización de funciones de coordinación sino en mejorar los sistemas de colaboración y transparencia del desarrollo de las políti SUMARIO

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cas; es decir, más que de desarrollos normativos de lo que se trata es de la creación de marcos de confianza institucional en los que definir y desarrollar políticas que sean comunes a la vez que ancladas en la realidad local máxime cuando en los últimos desarrollos legislativos (Estatutos de Autonomía o Nuevas Leyes de Servicios Sociales) se constata un claro compromiso discursivo de los poderes públicos a la protección frente a la exclusión y a la pobreza.

La europeización de las políticas sociales se ha trasladado también al ámbito autonómico y local de forma que las rentas mínimas han adoptado progresivamente la triple faz de garantía de rentas, inserción social y laboral y coordinación con los servicios de empleo, educativos y sanitarios en los casos concretos. La importancia del crecimiento económico y del empleo en el ámbito europeo se ha traducido en formas de activación en los programas de inclusión social autonómica que, sin embargo, no siempre se adecuan a la situación real de las personas excluidas.

En general las rentas mínimas de las CCAA y los Planes Autonómicos y Locales de inclusión social son las piezas básicas para la definición y puesta en marcha de las políticas de activación. En este caso podemos hablar de convergencia de fines y de una amplia diversidad de prácticas que tienen que ver con tradiciones institucionales y nuevos diseños políticos.

Aunque no podemos analizar en profundidad el desarrollo e impacto de dichos planes y programas cabe destacar desde la perspectiva del desarrollo de la estrategia de inclusión activa tres aspectos que requieren un mayor análisis y debate: a) En primer lugar, la tensión que afrontan los servicios sociales entre la gestión administrativa de las prestaciones económicas y la puesta en marcha de los programas de inclusión. Tensión que suele resolverse mediante el recurso en este último caso, programas y acciones de inclusión, a las entidades sociales del Tercer Sector sin que en muchos casos se establezcan adecuados criterios de planificación y posterior evaluación. Sin menoscabo de dicha cooperación, necesaria en la intervención social frente a la exclusión social, es exigible una mejora de la coordinación entre el Tercer Sector y el Sector Público. b) En segundo lugar, la inclusión activa no siempre puede estar orientada al empleo ya que en la realidad la diversidad de situaciones de exclusión es la norma y no la excepción lo que supone dar respuesta a necesidades que van desde el apoyo para el empleo a la mejora de habilidades y capacidades, pasando por la simple mejora de las condiciones de vida y formas de empleo protegido. No toda activación puede conducir al mercado de trabajo ordinario, como hemos dicho antes, de modo que la activación puede desarrollarse en el más amplio sentido, es decir, contribuir a la mejora de la calidad de vida de las personas y a la cohesión social en general. c) Finalmente, una de las capacidades a la vez que limitaciones que tienen los servicios sociales es para establecer formas de coordinación con los servicios de empleo, salud mental, sistema judicial y educación. Es en el plano local (Fresno, 2009) donde justamente los servicios sociales pueden aportar su valor añadido a la estrategia de una inclusión activa coordinada.