STS, 18 de Septiembre de 2006

Admitido el recurso y previos los oportunos trámites la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 2 de julio de 2004 en el que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que, anulando el acuerdo impugnado, se declare el derecho del demandante a ser rehabilitado en su condición de funcionario público con todas las consecuencia inherentes a dicha declaración.

El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 17 de agosto del 2004 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso.

Acordado el recibimiento a prueba solicitado en la demanda fueron admitidas y se practicaron, con el resultado que obra en las actuaciones, las pruebas documentales propuestas por la parte actora.

Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron mediante sendos escritos presentados el 31 de mayo y 21 de junio de 2005. Tras ello, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de septiembre del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige D. Alfredo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2002 por el que se deniega su rehabilitación como funcionario de carrera del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social.

El acuerdo ahora recurrido deja consignados los siguientes antecedentes:

El interesado pertenecía al Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social siendo su último destino la Administración nº 1 de la Tesorería General de la Seguridad Social de Córdoba.

Por Sentencia dictada con fecha 14 de septiembre de 1998 por la Audiencia Provincial de Córdoba, el Sr . Alfredo fue condenado a las penas, entre otras, de tres años y un dia de inhabilitación absoluta y un año de inhabilitación especial, como autor de los delitos de malversación de caudales públicos y falsedad en documento mercantil.

Como consecuencia de dicha condena, la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales dictó Resolución, con fecha 10 de diciembre de 1998, disponiendo la pérdida de la condición de funcionario del interesado.

Al escrito de solicitud aparece unida una certificación expedida con fecha 25 de febrero de 2002 por la Secretaría de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Córdoba, en la que se hace constar que el Sr. Alfredo ha cumplido el total de las responsabilidades penales y civiles derivadas de los delitos anteriormente mencionados.

En su escrito de petición el interesado alega fundamentalmente que en cuanto al daño o perjuicio ocasionado al servicio público hay que señalar que en el aspecto puramente económico no se hizo uso de las cantidades detraídas, que estaban depositadas en una entidad bancaria, ofreciéndose su restitución desde el primer momento; que respecto a la relación de los hechos con el cargo desempeñado, las citadas cantidades correspondían a la administración del fondo de maniobra para gastos menores asignado a la Unidad en la que estaba destinado, por lo que, si bien la relación con el desempeño del cargo resulta innegable, no es menos cierto que afectan a aspectos meramente complementarios y nunca a las responsabilidades esenciales de la gestión recaudatoria de los recursos destinados a la financiación del sistema de la Seguridad Social.

A petición de la Dirección General de la Función Pública, como órgano instructor del expediente, se ha emitido informe preceptivo con fecha 19 de agosto de 2002 por la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales, con suspensión del plazo señalado para resolver este expediente durante el periodo de tiempo comprendido entre el 25 de junio de 2.002, en que aquél fue solicitado, y el 20 de agosto siguiente, en que fue recibido en dicho Centro Directivo.

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 6.3 del Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, con fecha 10 de octubre de 2002 se ha dado vista al interesado del expediente instruido y de la propuesta de resolución formulada por el órgano instructor, según consta en la tarjera de acuse de recibo del escrito de la Subdirección General de Gestión de Procesos y Procedimientos de Personal de la Dirección General de la Función Pública de 7 de octubre de 2002 que se incorporan a las actuaciones.

Por escrito de 25 de octubre del corriente año el interesado formula alegaciones a la propuesta de resolución que hacen referencia fundamentalmente a que no han sido tenidos en cuenta en ella otros criterios orientadores que le son favorables, como son el de carecer de antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionarios, así como el tiempo transcurrido, más de seis años, desde la comisión del delito.

Partiendo de tales antecedentes, el Acuerdo del Consejo de Ministros fundamenta la decisión de denegar la rehabilitación exponiendo, entre otros, los siguientes fundamentos:

Una vez acreditada en el expediente la extinción de cualquier clase de responsabilidad imputable al Sr. Alfredo, según resulta de la certificación a la que se hace referencia en el antecedente cuarto de este Acuerdo, se ha procedido a analizar las circunstancias que concurren en el presente caso, llegándose a las siguientes conclusiones:

1. Los hechos delictivos por los que fue condenado estaban directamente relacionados con el desempeño de su cargo como funcionario, del que se aprovechó precisamente para cometerlos.

2. Su actuación produjo un grave perjuicio para el servicio público, concretado en el presente caso en las instituciones de la Administración de la Seguridad Social, no ya sólo por el valor económico de las cantidades sustraídas, sino porque asimismo dañó su prestigio y credibilidad al deteriorar el clima de plena confianza y honestidad que deben presidir la relación de los particulares con quienes en cada momento representan a las unidades recaudatorias de la Seguridad Social.

3. Su conducta fue también especialmente grave en el ámbito de las relaciones internas entre el personal que se encontraba bajo su dependencia, dado que por su formación y por el cargo que desempeñaba estaba especialmente obligado a observar una conducta de máximo decoro y de fidelidad y responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.

4. El informe emitido por la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales, que declaró la pérdida de su condición de funcionario, es claramente contrario a esta rehabilitación.

5. En cuanto a las alegaciones formuladas por el solicitante resultan jurídicamente irrelevantes a los efectos pretendidos, ya que, por una parte, es evidente que, conforme resulta de los hechos probados en el proceso penal, detrajo y puso a su disposición particular unas cantidades que se le habían confiado exclusivamente para su custodia y administración, siendo indiferente en este aspecto que no procediera de inmediato a su directa utilización y, de otro lado, con independencia del origen de las expresadas cantidades, lo relevante es que tenían la naturaleza de fondos públicos y que precisamente dicha condición fue la que determinó la tipificación de su conducta ilícita como un delito de malversación de caudales públicos.

Las alegaciones formuladas por el interesado a la propuesta de resolución carecen de eficacia jurídica para desvirtuar sus fundamentos, ya que es evidente que en cuanto a los criterios orientadores contenidos en el artículo 6 del Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, por su propia naturaleza no obligan a la Administración a considerar y valorar todos y cada uno de ellos, sino tan sólo aquellos que puedan servirle de referencia para dictar una resolución motivada con apoyo en definitiva en las actuaciones practicadas en el expediente (...).

El demandante sostiene, en síntesis, que la Administración no ha aplicado correctamente los criterios para resolver las solicitudes de rehabilitación que se establecen en el artículo 6 del Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre . Así, se aduce en la demanda que el acuerdo ahora recurrido se ha centrado en destacar la relación del hecho delictivo que motivó la condena con el desempeño del cargo funcionarial y, en cambio, no ha tenido en cuenta otros datos y factores alegados por el solicitante y acreditados en el expediente, algunos de ellos reflejados en la propia sentencia penal condenatoria o otros referidos a hechos posteriores.

Entre estos datos que según el demandante la Administración no ha tomado debidamente en consideración el Sr. Alfredo señala que el hecho delictivo por el que fue condenado - disponer de la cantidad de 2.752.334 pesetas correspondientes al fondo de maniobra asignado a la Unidad en la que estaba destinadono ocasionó un perjuicio especialmente gravoso al servicio público pues, aparte de que desde un primer momento se ofreció a repararlo, no afectó directamente a los recursos destinados a la financiación del sistema de la Seguridad Social, y, además, su cuantía debe ponderarse poniéndola en relación con la cuantía total de los recursos que se manejaban.

Destaca también el demandante que en atención a la entidad de los hechos y a que procedió a reconocerlos ante la autoridades antes de conocer que el procedimiento iba dirigido contra él se le aplicaron las atenuantes 4ª y 6ª del artículo 21 del Código Penal, de acuerdo con lo solicitado por el Ministerio Fiscal y la Acusación Particular, lo que determinó que se impusiese la pena inferior en grado y ésta, a su vez, en su mitad inferior. Asimismo señala que aquel hecho delictivo fue algo excepcional, pues carece de antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionario y que el tiempo transcurrido desde la comisión del delito -más de seis años en la fecha de formalización de la demanda- unido al arrepentimiento espontáneo y a su hoja de servicios previa son datos que permiten apreciar, a pesar del delito cometido, la nula incidencia de éste en la futura ocupación de un puesto de funcionario. Y, en fin, el demandante alega que el propio informe de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo contempla la posibilidad de la rehabilitación al señalar que, de acordarse la misma, resultaría aconsejable su incorporación fuera del ámbito de la Tesorería y de la Administración de la Seguridad Social.

Frente a tales alegaciones del demandante la Abogacía del Estado sostiene que el Consejo de Ministros ha actuado correctamente al denegar la rehabilitación dado el grave perjuicio que la conducta delictiva produjo para el servicio público, no sólo por la entidad económica de la cantidad distraída sino por el daño causado al prestigio y credibilidad de la Administración de la Seguridad Social y el quebranto producido en el clima de confianza y honestidad que debe presidir las relaciones de los particulares con quienes representan a la entidades recaudatorias de la Seguridad Social. Además, el perjuicio fue especialmente grave en el ámbito de las relaciones internas del personal que se encontraba bajo su dependencia, dado el cargo y la responsabilidad del demandante en su calidad de Jefe de la Unidad de Recaudación.

También destaca la Abogacía del estado que el informe de la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales es claramente contrario a la rehabilitación solicitada, que las alegaciones del demandante resultan jurídicamente irrelevantes a los efectos pretendidos pues siendo notorio que el demandante detrajo unas cantidades es indiferente que procediera o no de inmediato a su utilización y, por otra parte, con independencia del origen de tales cantidades es evidente que se trataba de fondos públicos que el demandante gestionaba por razón de su cargo, lo que determinó la tipificación de la conducta como delito de malversación de caudales públicos. Por último, los criterios orientadores enumerados en el artículo 6 del Real decreto 2669/1998, por su propia naturaleza, no obligan a la Administración a considerar y valorar todos y cada uno de ellos sino sólo aquellos que dadas las circunstancias concurrentes puedan servir de referencia para dictar una resolución motivada.

El apartado 4º del artículo 37 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado -introducido por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Sociales, en su artículo 105.2 -, faculta a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas a conceder la rehabilitación a los funcionarios condenados a la pena de inhabilitación, atendiendo a las circunstancias y entidad del delito cometido. Por su parte, el Real Decreto 2669/1998 establece el procedimiento para ello. Ahora bien, como ya hemos tenido ocasión de declarar en sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 28 de abril de 2003 (recurso 358/99 ) ni en la Ley ni en el reglamento se contempla el derecho a la rehabilitación pues solamente se prevé el de pedirla, que ha de ejercerse cumpliendo los requisitos y observando las formas previstas en el citado Real Decreto. Naturalmente, la decisión que se adopte sobre esa solicitud ha de ser conforme a Derecho pues así lo exige la Constitución en su artículo 103.1, lo que significa, en este caso, que el órgano llamado a tomarla ha de valorar las circunstancias concurrentes y la entidad del delito que condujo a la pérdida de la condición de funcionario, a la luz de los criterios recogidos en el artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998.

El citado artículo 6.2 del mencionado Real Decreto 2669/1998 dispone lo siguiente:

(...) 2. Para la resolución del procedimiento de rehabilitación de quienes hubieran perdido su condición de funcionario como consecuencia de haber sido condenados a pena principal o accesoria de inhabilitación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios orientadores para la valoración y apreciación de las circunstancias y entidad del delito cometido:

1. Conducta y antecedentes penales previos y posteriores a la pérdida de la condición de funcionario.

2. Daño y perjuicio para el servicio público derivado de la comisión del delito.

3. Relación del hecho delictivo con el desempeño del cargo funcionarial.

4. Gravedad de los hechos y duración de la condena.

5. Tiempo transcurrido desde la comisión del delito.

6. Informes de los titulares de los órganos administrativos en los que el funcionario prestó sus servicios.

7. Cualquier otro que permita apreciar objetivamente la gravedad del delito cometido y su incidencia sobre la futura ocupación de un puesto de funcionario público.

En todo caso, será preceptivo en el procedimiento el informe de la Subsecretaría del Departamento que hubiera declarado la pérdida de la condición de funcionario.

Como ya hemos señalado en sentencias de 17 de octubre de 2003 (recurso 94/02) y 14 de julio de 2004 (recurso 552/01 ), el precepto que acabamos de transcribir pone de relieve que la Administración no goza de libertad para otorgar o denegar la rehabilitación que le haya sido solicitada sino que ha de tomar su decisión según esos criterios normativamente establecidos. De ahí se deriva que en los litigios referidos a esta clase de procedimientos la controversia se centra normalmente en determinar si la resolución administrativa está motivada según esa premisa normativa y si las concretas circunstancias ponderadas con esa finalidad albergan una acertada individualización de esos criterios de que se viene hablando. Y, en fin, también hemos señalado en aquellas sentencias que esos criterios que el artículo 6.2 deja enunciados responden en definitiva a la una idea o finalidad que preside el instituto de la rehabilitación: determinar si la incapacidad para ser funcionario, que en principio lleva consigo la pena de inhabilitación, resulta o deviene excesiva atendiendo a la gravedad del hecho delictivo, a la relación de éste con el cargo funcionarial que se desempeñaba y a la entidad del perjuicio causado al servicio público.

Llevando las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa esta Sala llega a la conclusión de que los datos y argumentos que aduce el demandante carecen de consistencia y no logran desvirtuar las razones dadas por la Administración para denegar la rehabilitación solicitada. El examen de la resolución recurrida nos lleva a concluir que el acuerdo del Consejo Ministros está suficientemente motivado y esa motivación responde a los criterios por los que debe regirse la decisión de la Administración ante una solicitud de rehabilitación. Así, esa fundamentación hace especial hincapié en la relación directa del hecho delictivo con el desempeño del cargo de funcionario, y destaca también el grave perjuicio para el servicio público, la incidencia de la conducta en el ámbito de las relaciones internas del personal dado el cargo de responsabilidad que ostentaba el ahora demandante, y, en fin, el hecho de que la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo emitió informe en contra de la rehabilitación. Por tanto, la fundamentación del acuerdo recurrido, aunque no se refiere de manera individualizada a todos y cada uno de los apartados del artículo 6.2 del Real Decreto 2669/1998, lo que por otra parte no resulta exigible, responde indudablemente a los parámetros o criterios orientativos recogidos en ese precepto y a cuya significación ya nos hemos referido.

Por otra parte, no podemos compartir las alegaciones que se formulan en la demanda para intentar reducir o relativizar la gravedad de la conducta delictiva que motivó la condena. Y no sólo por la entidad de la cantidad distraída con ánimo de lucro, que dista mucho de ser irrelevante, sino por la forma en que se instrumentó el propósito de apropiación, mediante la falsificación de documentos mercantiles, y por el cargo de responsabilidad que desempeñaba el autor de tales hechos, que era precisamente el Jefe de la Unidad de Recaudación.

Carece también de la significación que pretende atribuirle el demandante el hecho de que su conducta delictiva no afectase a los recursos destinados a la financiación del sistema de la Seguridad Social sino a determinados fondos de maniobra asignados a la Unidad, pues se trata en todo caso de fondos públicos a los que tenía acceso por razón de su cargo y nada permite afirmar que el perjuicio económico y el quebranto al prestigio de la unidad recaudadora fuese mayor o menor por el hecho de tratarse de fondos pertenecientes a una u otra partida presupuestaria.

Por último, frente a lo pretende el demandante, el informe de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo es inequívocamente contrario a la rehabilitación. Y si allí se menciona la posibilidad de su incorporación fuera del ámbito de la Tesorería y de la Administración de la Seguridad Social no es porque se esté sugiriendo esa solución; sólo se indica que, en caso de no acordarse la denegación, que es lo que claramente se propugna en el informe, la rehabilitación en ningún caso debería comportar el retorno al área administrativa en la que cometió la conducta delictiva.

Por las razones expuestas el presente recurso debe ser desestimado, sin que se haya apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en materia de costas procesales.