STS, 6 de Febrero de 2001

La representación procesal de las Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica, mediante escrito presentado el 5 de agosto de 1987, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por el que se completa la regulación de los requisitos de autorización de empresas de seguridad y los de habilitación del personal de seguridad privada, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 148 de 21 de junio de 1997.

Mediante escrito presentado el 7 de enero de 1998 compareció la representación procesal de la Federación Nacional de Industriales Electricistas de en España, aclarando posteriormente que dicha comparecencia tenía lugar en calidad de recurrente.

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de la Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

1. La aparición del Real Decreto 938/1997 ha servido en buena parte para paliar algunas de las deficiencias originadas por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, pero subsisten en nuestra normativa de seguridad privada determinados aspectos que no fueron suficientemente tratados por el mismo y que, a juicio de la parte recurrente, conllevan que nuestra normativa de seguridad privada continúe vulnerando nuestro ordenamiento jurídico, tal como se puso de manifiesto en las alegaciones al Proyecto de Real Decreto.

   Subsiste una fragmentación del mercado nacional para las pequeñas empresas de seguridad electrónica de ámbito autonómico, al impedirles la posibilidad de realizar servicios puntuales fuera de su territorio.

   El problema deriva de lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento de Seguridad Privada, cuando regula que «las empresas de seguridad limitarán su actuación al ámbito geográfico, estatal o autonómico, para el que se inscriben en el Registro».

   El artículo es nulo de pleno derecho por vulnerar el principio de libre circulación de los servicios, junto con la unidad económica del Estado y el principio de libertad de empresa (artículos 38 y 139 de la Constitución). Se obliga a las empresas de seguridad a elegir entre un ámbito de actuación territorial nacional o autonómico, imponiendo a su vez un deber de abstención de realizar su actividad fuera del ámbito geográfico elegido.

   Del artículo 139 de la Constitución se deriva el derecho del empresario a poder referir su actividad al conjunto del territorio de la Nación (sentencia del Tribunal Constitucional 52/1988).

   Se viola la libertad de empresa cuando el artículo 3 del Reglamento persigue la finalidad de obstaculizar la circulación de las pequeñas empresas, incapaces de soportar los requisitos exigidos para el ámbito nacional. Ello no guarda relación con el fin establecido por el mandato legal de la Ley de Seguridad Privada, ya que determinar unos requisitos para las empresas en razón de un ámbito territorial no puede significar limitar directa o indirectamente la actuación de las mismas a un ámbito de actuación determinado.

   Esta vulneración del derecho de la libre empresa restringiendo la libre circulación es totalmente desmesurada y ante ella no se pueden esgrimir criterios de control. La empresa debe, con anterioridad a la realización de un servicio u actividad de seguridad, comunicar a la Comisaría del lugar correspondiente la prestación de dicho servicio o actividad. Además, todos sus contratos han de estar recogidos en un Libro-Registro a disposición del Cuerpo Nacional de Policía y Policía Autonómica. Existe, por otra parte, la obligación de un informe anual que la empresa de seguridad debe remitir todo los años a la Secretaría de Estado de Interior donde debe constar la realización de los servicios efectuados (hechos primero a cuarto).

2. Existe una clara discriminación entre Comunidades Autónomas con relación al diferente capital social exigido a las empresas instaladoras de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad de ámbito autonómico, en función de su domicilio social.

   El Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, ha eliminado la discriminación existente para la garantía exigida, estableciendo para todas las empresas la suma de un millón de pesetas. Pero no lo ha hecho para la determinación del capital social, aunque sí ha intentado corregir la discriminación anterior en función de un nuevo parámetro, la población de derecho de las correspondientes Comunidades Autónomas. Sin embargo, sigue existiendo una clara discriminación en función de donde tengan ubicado su domicilio social las empresas instaladas.

   Una sociedad limitada que quiera ejercer en Sevilla debe poseer un capital social de 13 millones de pesetas. Si pretende ejercitar su actividad en Aragón se le exigen tres millones de pesetas. Todo ello, aunque la primera sociedad facture diez millones de pesetas anuales y la segunda cien millones de pesetas. Esta grave injerencia en el principio de libertad de empresa está establecida con criterios arbitrarios y discriminatorios al incrementar la suma exigida de capital social con base en el número de provincias que posea la Comunidad Autónoma, con violación del principio de igualdad que debe garantizarse a los empresarios.

   Esta discriminación infringe el artículo 14 de la Constitución en relación con el artículo 139 de la Constitución y contraviene la sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981, que señaló como una obligación que deben observar todos los poderes públicos la de que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (hecho quinto).

3. La normativa sigue limitando el desarrollo de las actividades a realizar por las empresas instaladoras y sigue impidiendo la actividad de la instalación a las empresas fabricantes del sector.

   El artículo 5.1, apartado primero, del Reglamento de Seguridad Privada exige que el objeto social de la empresa de seguridad electrónica tenga que ser exclusivo y coincidente con las actividades a que se refiere el artículo 1 del Reglamento. Esta extralimitación del Reglamento pretende imposibilitar a las pequeñas y medianas empresas instaladoras la realización de otras actividades y servicios del sector del mercado electrónico, claves para su supervivencia mercantil, como puede ser la instalación o comercialización de aparatos y sistemas de telecomunicaciones, detección de incendios, domótica o instalaciones eléctricas de baja tensión, que conviven en sus objetos sociales con la propia actividad de instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad.

   No parece ser ésta la voluntad del legislador, ya que la referencia al objeto exclusivo del artículo 7.2 de la Ley de Seguridad Privada se fijó no como una limitación a los objetos sociales de las pequeñas empresas instaladoras, sino como un posicionamiento de estas últimas frente a las grandes multinacionales de seguridad privada con personal de seguridad, que desarrollan en sus objetos sociales la mayor parte de las actividades y servicios a realizar previstos en el artículo 5 de la Ley de Seguridad Privada. La Ley establece que a las empresas de seguridad que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad se las podrá eximir reglamentariamente del cumplimiento de alguno de los requisitos exigidos en el apartado 1 del artículo y no se entiende como el artículo 5.1, apartado 1º, del Reglamento pretende utilizar esta diferenciación para convertirla en una prohibición de actividades a realizar en el sector electrónico. En la Sección sexta del propio Reglamento se apunta la posibilidad, en su artículo 39.1, de que coexistan en el objeto social de las empresas instaladoras otras actividades, como puede ser la seguridad contra incendios.

   La limitación del objeto social de las pequeñas y medianas empresas instaladoras entra en contradicción con la Ley de Seguridad Privada y con el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 de la Constitución y lo dispuesto en nuestra legislación mercantil amparada en el Derecho de la Unión Europea. Las actividades de fabricación e instalación no se pueden limitar tampoco por vía reglamentaria como pretende el artículo 1.3 del Reglamento (hecho sexto).

4. Se mantiene la constitución de un aval «para el especial aseguramiento del cobro de posibles sanciones» a las empresas de seguridad electrónica, sin previsión legal para destinar la garantía prevista por la Ley de Seguridad Privada a dicha finalidad.

   Las previsiones de la Ley de Seguridad Privada nos conducen en materia sancionadora al título IX de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y, en especial, a su capítulo tercero y al título VI, capítulo quinto, en cuanto a la ejecución de las resoluciones. No existe ninguna disposición legal específica que la autorice, y contraviene los principios recogidos en la anterior Ley la constitución de una garantía en la Caja General de Depósitos a disposición de las autoridades con competencias sancionadoras en la materia, con el fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión de su funcionamiento y especialmente el pago de las multas impuestas, tal y como previene el artículo 7 del Reglamento (hecho sexto, repetido).

5. Nuestra normativa de seguridad privada es incompatible con las normas del Tratado de la Comunidad Europea.

   Es cuestionable aplicar directamente el Derecho comunitario si se trata de una situación esencialmente interna, al margen de que hay procedimientos judiciales en que el Tribunal de Justicia se ha declarado competente para fallar en el marco de situaciones puramente internas (así sentencia de 18 de octubre de 1990, asunto Dzodzi). No puede olvidarse que estamos en el marco de un recurso contencioso-administrativo ordinario directo, en el que lo que se discute es, en abstracto, la conformidad con el Derecho comunitario de la normativa española antedicha. No procede, por tanto, examinar si la situación es puramente interna o reviste una dimensión comunitaria. La sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1998, asunto Comisión contra España, número C-114/97) en un procedimiento análogo en cuanto al fondo, cual es el recurso de incumplimiento, se pronunció en contra de la legislación española de seguridad privada por estimar que era susceptible de vulnerar el principio de no discriminación, sin entrar a examinar si la discriminación se había materializado en algún caso determinado o si afectaba a nacionales comunitarios que quisieran instalarse en España o tan sólo a los españoles. Además, existe un riesgo cierto de que instaladores comunitarios podrían verse afectados por la normativa española (hecho séptimo).

   Aunque el Tribunal estimara improcedente examinar la legalidad de la normativa de seguridad privada desde la perspectiva de su adecuación al Derecho comunitario, habría de controlar su conformidad con el sistema español de fuentes. Ciertos preceptos de la normativa cuestionada vulneran los artículos 9 (principio de legalidad), 14 (principio de igualdad), 38 (libertad de empresa) y 139 de la Constitución (libertad de libre circulación). El Derecho comunitario entraría en juego como fuente material de interpretación para precisar y delimitar el contenido de los preceptos constitucionales citados, tal como ha admitido la sentencia del Tribunal Constitucional 65/1990. El Tribunal Constitucional ha admitido que su violación se tenga en cuenta a la hora de estimar un recurso de amparo (sentencia 130/1995).

   Con la legislación española se obstaculiza el ejercicio del derecho de libre circulación de personas independientes (establecimiento) o la libertad de prestación de servicios (artículos 52 y 59 del Tratado de la Comunidad Europea), ya que un instalador francés o portugués podría verse imposibilitado o trabado en su derecho a instalarse o prestar sus servicios en España, porque no se le permite en virtud de los requisitos exigidos hacer una instalación puntual en España y no le saldría económicamente rentable cumplir con todos los requisitos para realizar operaciones puntuales en el territorio español, ya que son excesivamente gravosos o no son proporcionales al fin perseguido.

   Cita a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 3 de julio de 1986, asunto Lawrie Blun, 15 de diciembre de 1995, asunto Bosman, 21 de junio de 1974, asunto Reyners, 26 de febrero de 1991, asunto Comisión contra Grecia, 4 de diciembre de 1974, asunto Van Duyn, 5 de febrero de 1991, asunto Danielle Roux, y 18 de mayo de 1982, asunto Adoni Cornuaille.

   La competencia de cada Estado miembro para regular el acceso y el ejercicio de actividad económica independiente en su territorio ha de conjugarse con la necesidad comunitaria de que el ejercicio estatal no obstaculice la realización del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios. El principio de equivalencia implica tanto la adopción de medidas tendentes a coordinar las legislaciones de los Estados miembros como la adopción de medidas para la eliminación de restricciones al acceso y ejercicio de la actividad económica no asalariada, aunque dichas restricciones no estén fundadas en la discriminación por razón de nacionalidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero 1991, asunto Comisión contra Grecia).

   Ambas libertades se hallan en el marco de los principios y fundamentos de la Comunidad (artículo 3 del Tratado), y confieren derechos individuales que las jurisdicciones nacionales deben salvaguardar (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1976, asunto Waston).

   En el ámbito de la seguridad privada no existe armonización comunitaria. Se aplican las normas nacionales, siempre que no sean incompatibles con la libre circulación comunitaria, dada la necesidad de conciliar las exigencias de la legislación del estado con los imperativos de la libre circulación. Sólo se admiten condiciones que sean objetivamente necesarias para garantizar su cumplimiento o que se funden en que el beneficiario de la libre circulación ha cumplido condiciones semejantes de formación o de habilitación profesional en su país de origen. La restricción pueden ocasionarse por razón de nacionalidad, pero también por motivos distintos, mediante toda forma disimulada de discriminación, aunque se funde en criterios en apariencia neutros (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1986, asunto Heylens, 20 de mayo de 1992, asunto Claus Ramrath, 17 diciembre de 1981, asunto Webb, 28 de abril de 1977, asunto Thieffry, y 3 de febrero de 1982, asunto Seco).

   Cita, asimismo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de noviembre de 1995, asunto Gebhard, y 5 de julio de 1997, asunto SETTG.

   En el ámbito de la seguridad privada el Tribunal de Justicia ha declarado que la ley 23/1992, de 30 de julio, era contraria al Derecho comunitario por cuanto podía trabar la libre circulación de servicios en este sector, desestimando así todas las razones exhibidas por el Gobierno español basadas en el orden público, la seguridad pública y el interés general.

   Hay casos pendientes ante el Tribunal Justicia, en particular el asunto C-355/98, en que se suscita el cumplimiento de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado de la Comunidad Europea por la Ley belga de 10 de abril de 1990, sobre las empresas de seguridad, y ello no en razón de discriminaciones basadas en la nacionalidad (como fue el caso español), sino por restricciones de otra naturaleza.

   Si se permitiera a los nacionales comunitarios la no aplicación de los requisitos exigidos se produciría una discriminación a la inversa, contraria a la Constitución, para los operadores españoles (hecho octavo).

6. Se alega la competencia del Tribunal Supremo, la legitimación activa y capacidad procesal de la recurrente, la legitimación pasiva de la Administración demandada, la procedencia de la impugnabilidad directa de la disposición de carácter general, en virtud del artículo 39 de la Ley de la Jurisdicción, y que, al haberse publicado la disposición general el 21 de junio de 1997, el plazo para la interposición venció el 21 de agosto de 1997, habiéndose presentado el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo antes de dicha fecha. Como fundamentos jurídico-materiales se citan los artículos 9, 97, 103.1 y 106.1 de la Constitución, los artículos 51 y 62, apartados 1.a) y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, artículo 39.1 de la Ley de la Jurisdicción, artículos 9, 14, 19, 24, 38, 53.1 y 139 de la Constitución, y artículos 41 y 42 de la Ley de la Jurisdicción.

7. Termina solicitando que se dicte sentencia en virtud de la cual, estimando en su integridad del recurso, se declaren nulos de pleno derecho los preceptos de la normativa de seguridad privada contrarios a nuestro ordenamiento jurídico condenando en costas a la parte demandada.

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de la Federación Nacional de Empresas Eléctricas de España se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

1) Los problemas creados por la Ley de Seguridad Privada y el Reglamento aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, son los siguientes:

1. La exclusividad del objeto social comporta que únicamente sean las empresas de seguridad las que lleven a cabo la actividad de instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, dejando fuera de esa actividad a las empresas de instalaciones eléctricas que tradicionalmente se dedicaban dichas instalaciones.

2. La imposibilidad de ejecutar instalaciones de seguridad y control del edificio (domótica) tanto por parte de las empresas instaladoras como las de seguridad (hechos primero a cuarto).

2) Toda instalación de seguridad implica necesariamente instalación eléctrica. El requisito del certificado de conformidad de la instalación debe ir precedido del Boletín de instalación eléctrica, documento público, oficial y obligatorio cuyas garantías están diseñadas por la Administración en virtud del Decreto 2413/1973, de 20 de septiembre.

Este hecho debe quedar explícito en el reglamento, ya que constituye una exigencia social y de seguridad ciudadana (hecho quinto).

3) Con las exigencias de la Ley y Reglamento las empresas de seguridad son las únicas facultadas para la instalación y mantenimiento de aparatos dispositivos, lo que provoca una situación de oligopolio y que se acuda paradójicamente a la subcontratación (hecho sexto).

4) Por ello puede afirmarse que el Real Decreto 2364/1994 no puede limitar los objetos sociales de las empresas de instalación eléctrica sin entrar en contradicción con la Ley, con el principio de libertad de empresa (artículo 38 de la Constitución) y con lo dispuesto en nuestra legislación mercantil amparada en el Derecho de la Unión, tal como pretende el artículo 5.1, apartado 1, del Reglamento (hecho séptimo).

5) Se adhiere a la demanda formulada por la Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica, en su apartado sexto, relativo a la limitación del desarrollo de las actividades a realizar por las empresas instaladoras (hecho 8º).

6) Propone una nueva redacción dentro del apartado tercero en cuanto al primer párrafo del punto 4 del Proyecto de Real Decreto.

7) Termina solicitando que se desestime en su integridad el recurso y se declaren nulos los preceptos de la normativa de seguridad privada contrarios a derecho, con expresa condena en costas.

En el escrito de contestación a demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Se rechazan expresamente las consideraciones que bajo la rúbrica de hechos se consignan en ambas demandas.

Los fundamentos jurídico-materiales de dichos escritos se reducen a citar determinados preceptos de carácter general de la Constitución y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Se rechazan las demás consideraciones contenidas en la demanda de la Asociación, que se reducen a una crítica improcedente sobre la política legislativa en materia de seguridad privada o a consideraciones de carácter económico en torno a la fragmentación del mercado nacional.

La relación de hechos contenidos en la demanda de la Federación no supone sino una disconformidad con la normativa impugnada.

Se alega la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69.b) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 19.1.b) de la misma Ley, por falta de legitimación de la actora, ya que en la misma no concurre el requisito de ser asociación que esté legalmente habilitada para defensa de los derechos intereses legítimos colectivos. No cabe confundir los intereses de los actores con los intereses colectivos o corporativos, según la Ley de 1956, por tratarse de un Colegio profesional, sindicato, cámara o entidad constituida legalmente para velar por intereses profesionales o económicos determinados.

Cita el auto de la Sala 3ª de 31 de enero de 1998 (recurso 928/1993) (fundamento jurídico primero).

En cuanto al fondo, no se señala cuáles son las normas comunitarias supuestamente infringidas y no se acierta a comprender cómo una cuestión de derecho interno puede entrar en juego en relación con las normas de la Unión Europea, pues una de las demandas señala que el Tribunal de Justicia tiene establecido que el Derecho de la Unión Europea no es invocable en este caso.

Se mezcla una crítica del acierto y de la oportunidad de la normativa impugnada con determinados preceptos legales y reglamentarios supuestamente vulnerados, lo que dificulta la contestación pormenorizada a los diferentes puntos invocados. El punto común de la demanda de la Asociación es la infracción del derecho fundamental a la libre empresa. En este sentido basta con citar la doctrina jurisprudencial elaborada para analizar la normativa del mismo sector de la seguridad ciudadana, y en otros que tienen análogas características como el del juego. Cita las sentencias de 23 de noviembre de 1994 y 13 de julio de 1996, las cuales siguen a la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en sentencia 227/1993, así como la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio 1999, en la cual se establece que el ejercicio de libertad de empresa está condicionada a las exigencias de la economía general y de la planificación.

Dicho análisis, referido a los juegos de azar, se encuentra plenamente autorizado por el criterio de la Sala y cobra mayor valor en relación con un sector mucho más sensible para los intereses generales como el de la seguridad ciudadana.

Por lo demás, en los escritos de demanda no se detectan aspectos de carácter estrictamente jurídico en torno a los cuales centrar el debate procesal.

En el suplico de los respectivos escritos no se citan tampoco preceptos concretos del Real Decreto, sino que se limitan a solicitar la nulidad de aquellos contrarios a derecho.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declaren inadmisibles los recursos interpuestos o, en su defecto y subsidiariamente, se desestimen dichos recursos y se declare la conformidad a derecho de la disposición general impugnada.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, la Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica, así como el abogado del Estado, en sus respectivos escritos de conclusiones, insistieron o dieron por reproducidas las alegaciones de sus escritos de demanda y contestación.

Mediante providencia de 29 de diciembre de 2000 se acordó oír a las partes sobre la posible inadmisibilidad del recurso interpuesto por la entidad FENIE por extemporaneidad.

El abogado del Estado evacuó el traslado solicitando la declaración de inadmisibilidad del recurso interpuesto y las demás partes no presentaron escrito alguno en el plazo concedido.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 1 de febrero de 2000, en que tuvo lugar.

La representación procesal de las Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica, mediante escrito presentado el 5 de agosto de 1987, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por el que se completa la regulación de los requisitos de autorización de empresas de seguridad y los de habilitación del personal de seguridad privada, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 148 de 21 de junio de 1997. Dicho recurso se interpone como recurso directo contra una disposición general al amparo del artículo 39.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, aplicable al caso enjuiciado por razones temporales.

Mediante escrito presentado el 7 de enero de 1998 compareció la representación procesal de la Federación Nacional de Industriales Electricistas de España, aclarando posteriormente que dicha comparecencia tenía lugar en calidad de recurrente.

El recurso presentado por la Federación Nacional de Industriales Electricistas de España (FENIE) debe ser declarado inadmisible, pues su interposición tiene lugar una vez transcurrido con creces el plazo de dos meses desde la publicación en el Boletín Oficial del Estado del Real Decreto impugnado. El Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, se publicó, en efecto, en el Boletín Oficial del Estado de 21 de junio de 1997, núm. 148, (pág. 19226), mientras que la presentación de su primer escrito de comparecencia tuvo lugar ante este Tribunal Supremo el 7 de enero de 1998 y el plazo finalizaba el 21 de agosto de 1997.

Con arreglo al artículo 58. 1 de la referida Ley «El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo resolutorio del recurso de reposición si es expreso» y, según añade el apartado 3 del mismo artículo, «En los casos en que no sea preceptivo el recurso de reposición, el plazo de dos meses deberá contarse [...] En el caso en que no proceda la notificación personal [como ocurre en el caso enjuiciado, por tratarse de una disposición general], desde el día siguiente al de la última publicación oficial del acto o disposición».

En el recurso presentado por la Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Seguridad Electrónica (APEMESE) debe advertirse, en primer término, que se contienen alegaciones que exceden notoriamente el objeto del mismo e implican una desviación procesal inadmisible.

En efecto, el recurso se dirige contra el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, por el que se completa la regulación de los requisitos de autorización de empresas de seguridad y los de habilitación del personal de seguridad privada, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 148 de 21 de junio de 1997. Sin embargo, exceden dicho ámbito objetivo determinadas impugnaciones que se proyectan sobre el Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 9 de diciembre de 1994, núm. 2364/1994, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 10 de enero de 1995, núm. 8 (pág. 779), el cual no ha sido recurrido directamente en el presente proceso, como se deduce inequívocamente del escrito de interposición del recurso, ni hubiera podido serlo, dado que el recurso, en caso de haberse dirigido contra el citado Reglamento, sería notoriamente extemporáneo.

Dichas alegaciones, que deben ser desestimadas por la razón procesal invocada, son las siguientes:

1. La alegación (desarrollada en los hechos primero a cuarto de la demanda) acerca de que subsiste una fragmentación del mercado nacional para las pequeñas empresas de seguridad electrónica de ámbito autonómico, al impedirles la posibilidad de realizar servicios puntuales fuera de su territorio, puesto que se reconoce paladinamente que el problema deriva de lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento de Seguridad Privada, cuando establece que «las empresas de seguridad limitarán su actuación al ámbito geográfico, estatal o autonómico, para el que se inscriben en el Registro».

   La parte recurrente parece insinuar la procedencia de extender a este aspecto el objeto del recurso fundándose en que, como el Real Decreto impugnado expresa en su preámbulo, su finalidad es atender a determinados aspectos que subsisten en nuestra normativa de seguridad privada y que no fueron suficientemente tratados en el Real Decreto 938/1997, que ha servido en buena parte para paliar algunas de las deficiencias originadas por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, es decir, por el Reglamento de Seguridad Privada en el que se contiene el precepto directamente impugnado.

   Esta finalidad de corrección o revisión de aspectos insuficiente o deficientemente regulados en el Reglamento de Seguridad Privada no permite, sin más, entender que las modificaciones concretas introducidas permiten reabrir el plazo para impugnar cualesquiera aspectos del Reglamento que carezcan de una conexión directa con las modificaciones introducidas. La parte recurrente no justifica la existencia de esta conexión directa, sino que imputa directamente al artículo 3 del Reglamento, no modificado, la finalidad de obstaculizar la circulación de las pequeñas empresas, incapaces de soportar los requisitos exigidos para el ámbito nacional.

2. La alegación (hecho sexto de la demanda) en el sentido de que la normativa sigue limitando el desarrollo de las actividades a realizar por las empresas instaladoras y sigue impidiendo la actividad de la instalación a las empresas fabricantes del sector cuando el artículo 5.1, apartado primero, del Reglamento de Seguridad Privada exige que el objeto social de la empresa de seguridad electrónica tenga que ser exclusivo y coincidente con las actividades a que se refiere el artículo 1 del Reglamento.

   Se trata, en efecto, de un requisito no afectado por el Real Decreto impugnado, el cual no ha modificado la redacción ni el alcance del citado precepto, por lo que tampoco se advierte que exista conexión alguna directa con alguna de sus previsiones modificativas.

3. La alegación (hecho sexto, repetido) de que se mantiene la constitución de un aval «para el especial aseguramiento del cobro de posibles sanciones» a las empresas de seguridad electrónica, sin previsión legal para destinar la garantía prevista por la Ley de Seguridad Privada a dicha finalidad, la cual se contiene, de modo semejante a como se ha observado en los casos anteriores, en el artículo 7 del Reglamento, tampoco modificado ni en conexión directa con los aspectos regulados o modificados por el Real Decreto impugnado.

De las alegaciones de la parte recurrente subsiste únicamente la desarrollada en el hecho quinto de la demanda, con arreglo al cual, en síntesis, existe una clara discriminación entre Comunidades Autónomas en relación al diferente capital social exigido a las empresas instaladoras de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad de ámbito autonómico, en función de su domicilio social, pues, con arreglo a la normativa introducida por el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, una sociedad limitada que quiera ejercer en Sevilla debe poseer un capital social de 13 millones de pesetas y si pretende ejercitar su actividad en Aragón se le exigen tres millones de pesetas, aunque su facturación sea muy desigual a favor de la segunda. Ello, a su juicio, vulneraría los artículos 14 y 139 de la Constitución.

El citado Real Decreto en efecto, dispone, en cuanto aquí interesa, lo siguiente:

Se incorpora al anexo del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, el siguiente apartado:

"III. Empresas de ámbito autonómico

.

1. Las cantidades determinantes de los mínimos de capital social, de garantía, y de seguro de responsabilidad civil, especificadas en el apartado I de este anexo, como requisitos 'De inscripción y autorización inicial', relativos a empresas de seguridad de ámbito autonómico, sean cuales fueren las actividades que realicen o servicios que presten, quedarán reducidas al 75 por 100 o al 50 por 100, según que la población de derecho de las correspondientes Comunidades Autónomas sea inferior a 2.000.000 de habitantes y superior a 1.250.000, o inferior a 1.250.000 habitantes

.

No obstante, salvo que se trate de empresas de seguridad que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, o el asesoramiento y planificación de actividades de seguridad, en ningún caso el capital social será inferior al establecido en la legislación sobre sociedades anónimas

.

2. Las cantidades determinantes de los mínimos de garantía, especificadas en el apartado I de este anexo, relativas a empresas de seguridad de ámbito autonómico, cualesquiera que fueren las actividades que realicen o servicios que presten, y cualquiera que fuere la población de derecho de las correspondientes Comunidades Autónomas, quedarán reducidas al 50 por 100 cuando se trate de empresas que, en el momento de la inscripción en el Registro, tengan una plantilla de menos de 50 trabajadores, y asimismo cuando, posteriormente, durante dos años consecutivos no superen los 100.000.000 de pesetas de facturación anual

.

La reducción establecida en este apartado 2 no será acumulable a la relativa al mínimo de garantía, comprendida en lo dispuesto en el apartado anterior

.

3. En los supuestos contemplados en los apartados 1 y 2 precedentes, no se computarán las cantidades por provincia, especificadas en el apartado I de este anexo, en cuanto a capital social y garantía, respecto a las provincias que tengan menos de 250.000 habitantes de población de derecho

.

4. Respecto a las empresas de seguridad, de ámbito autonómico, dedicadas exclusivamente a instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, los requisitos establecidos en el apartado I.5 de este anexo, se aplicarán con las modificaciones que se especifican a continuación:

a) No tendrán que justificar capital social alguno, salvo que se constituyan en forma de sociedad, en cuyo caso habrán de atenerse a lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado III.1. En todo caso, habrán de constituirse en forma de sociedad si, durante dos años consecutivos, su facturación excediera de 100.000.000 de pesetas anuales

.

b) No necesitarán tener un Ingeniero técnico en la plantilla a tiempo total, cuando ésta integre menos de cinco puestos de instaladores, si bien, alternativamente, habrán de tenerlo a tiempo parcial, o deberán contar, de forma permanente, mediante contrato mercantil, con los servicios de un Ingeniero técnico que supervise y garantice técnicamente la instalación y el mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas. En todo caso, el Ingeniero técnico habrá de estar específicamente cualificado para el ejercicio de su misión

.

c) La garantía mínima a constituir será de 1.000.000 de pesetas

.

Sin embargo, será de 2.000.000 de pesetas, cuando se trate de empresas no constituidas en forma de sociedad

.

d) El contrato de seguro de responsabilidad civil cubrirá una garantía mínima de 10.000.000 de pesetas

.

5. Las modificaciones de plantillas de las empresas autonómicas a que se refiere el presente apartado, que den lugar a su inclusión o exclusión del supuesto regulado en el apartado 2 anterior, producirán el cambio de los requisitos de inscripción y autorización de dichas empresas y determinarán la instrucción de los correspondientes expedientes de modificaciones de inscripción

.

6. Cuando las empresas pretendan actuar en Comunidades Autónomas limítrofes, sin abarcar la totalidad del territorio nacional, deberán inscribirse en el Registro General de Empresas de Seguridad, pero podrán hacerlo con aplicación de los criterios cuantitativos, establecidos en este anexo, conjuntamente a los ámbitos territoriales autonómicos correspondientes, como si se tratara de un territorio autonómico único"

.

La parte recurrente alega la existencia de una discriminación respecto a las empresas que tengan por objeto la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, o el asesoramiento y planificación de actividades de seguridad, de ámbito autonómico, puesto que el capital social mínimo exigido a las mismas puede ser distinto, aun teniendo la misma facturación, si su ámbito de actuación es una u otra Comunidad Autónoma, en función del número de provincias existentes en éstas y de su población total.

Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el principio consagrado en el artículo 139.1 de la Constitución, que se cita como vulnerado, impone un límite en el ejercicio de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, con arreglo al cual uno y otras deben asegurar una determinada uniformidad normativa en todo el territorio nacional y preservar también, de este modo, una posición igual o común de todos los españoles, más allá de las diferencias de régimen jurídico que resultan, inexcusablemente, de legítimo ejercicio de la autonomía (sentencias del Tribunal Constitucional, entre otras, 319/1993, y 173/1998).

Tratándose, como en el caso enjuiciado, de competencias exclusivas del Estado, el referido principio se reconduce al principio fundamental de igualdad sentado en el artículo 14 de la Constitución, acerca del cual el Tribunal Constitucional ha declarado que sólo resulta infringido cuando se produce una desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carecen de una justificación objetiva y razonable, pues dicho principio no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables o de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados, siempre que las consecuencias jurídicas que resulten de la distinción sean adecuadas y proporcionadas al fin lícito que se persigue (sentencias del Tribunal Constitucional, entre otras, 76/1990 y 177/1993).

Es cierto que la actuación de las empresas de seguridad de ciertas características puede venir sujeta a requisitos distintos en cuanto a la cuantía del capital social mínimo si su ámbito de actuación es una u otra Comunidad Autónoma. Tal diferenciación resulta de la aplicación del anexo del Real Decreto 2364/1994, en combinación con las deducciones introducidas por el Real Decreto 938/1997, de 20 de junio, el cual, como expresa en su preámbulo, ha tratado de contemplar adecuadamente las peculiaridades de las pequeñas empresas de seguridad de ámbito autonómico, que tienen un indudablemente importante papel en el sector, como ha puesto de relieve la Proposición no de Ley presentada al Congreso de los Diputados con fecha 18 de febrero 1997 (número 161/000375, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie D, núm. 105, de 24 de febrero de 1997), por la que se instó al Gobierno a modificar determinados aspectos de la normativa de seguridad privada.

Las reducciones operadas por el Real Decreto 938/1997 contemplan como uno de los criterios determinantes el de la plantilla y el del volumen de facturación anual de la empresa. Sin embargo, las reducciones previstas por estas causas no conducen a igual resultado en cuanto a la cuantía del capital mínimo exigido para las empresas que operan en las comunidades autónomas de menor número de provincias y población que respecto de aquellas cuantitativamente más importantes en uno y en otro sentido. Sin embargo, no podemos considerar que la desigualdad resultante sea desproporcionada o carezca de justificación, y por consiguiente pueda determinar la nulidad del precepto reglamentario impugnado, en virtud de las siguientes razones:

1. La propia Ley de Seguridad Privada 23/1982, de 30 de junio, al establecer en su artículo 7.1.c) el requisito de poseer un capital social en la cuantía mínima que se determine, fija como uno de los criterios para dicha determinación el del ámbito geográfico de actuación de la empresa de que se trate y no parece que el Real Decreto impugnado, al tomar en cuenta el número de provincias con determinada población y la población en conjunto de la Comunidad Autónoma, aplique de manera injustificada o arbitraria dicho criterio.

2. Las diferencias existentes o que pueden resultar en cuanto a la exigencia de la cuantía del capital social entre unas y otras empresas de las mismas características resulta relativizada por el hecho de que aquellas empresas que actúan en una Comunidad Autónoma con mayor extensión y volumen de población tienen potencialmente una capacidad de actuación mayor, la cual puede justificar una exigencia mayor en cuanto al volumen de capital desembolsado. Conduce igualmente a considerar irrelevante la distinción existente el hecho del carácter excepcional de aquellos supuestos en los cuales puede producirse una reducción del capital por debajo del mínimo fijado para las sociedades anónimas, ya que la Ley de Seguridad Privada y su Reglamento sólo se refieren fuera de esta forma social a determinadas empresas de ámbito autonómico y en consecuencia esta previsión tiene un carácter restringido.

3. Finalmente, se advierte que, como resulta del ejemplo propuesto por la parte recurrente -el cual debe ser corregido en cuanto a la cuantía del capital que señala para la empresa hipotéticamente constituida en la Comunidad de Andalucía, puesto que la correcta aplicación del número de provincias conduce a la fijación de un capital inferior al que el escrito de recurso considera-, las diferencias existentes están siempre por debajo del capital mínimo exigido para la constitución de las sociedades anónimas y en consecuencia no puede considerarse que dichas diferencias constituyan una carga o un obstáculo significativo desde el punto de vista del funcionamiento de las empresas respectivas.

4. Esta Sala tiene declarado en la sentencia de 10 de junio de 2000, recurso número 502/1997 (fundamento jurídico 4º) que, frente a la regulación contenida en el artículo 1 del Real Decreto 938/1997, impugnado también en este recurso, no se desprende que exista desigualdad de trato por basarse las exenciones en el criterio del ámbito de operatividad de las propias empresas de seguridad, imponiendo mayores garantías y formalidades para la constitución de aquellas que, por ejercer su actividad en todo el territorio nacional, resultan más complejos sus cometidos y de mayor dificultad su control, de modo que no estamos ante un tratamiento desigual para situaciones idénticas, sino ante el reconocimiento reglamentario de la diversidad de unas y otras empresas de seguridad, que justificada y razonablemente se refleja en las garantías y requisitos para su constitución.

Finalmente alega la parte recurrente que la normativa de seguridad privada que resulta de los aspectos anteriormente impugnados en su recurso es incompatible con las normas del Tratado de la Comunidad Europea. Sustancialmente alega que con la legislación española se obstaculiza el ejercicio del derecho de libre circulación de personas independientes (establecimiento) o la libertad de prestación de servicios (artículos 52 y 59 del Tratado de la Comunidad Europea). La posición de la parte recurrente se basa fundamentalmente en el carácter desproporcionado de los requisitos exigidos para la prestación de dichos servicios, el cual, en su opinión, imposibilitaría a una empresa con sede en un Estado miembro limítrofe prestar sus servicios en España.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha reconocido como límite al derecho al libre establecimiento y a la libre prestación de servicios las «medidas dictadas en razón del interés general». Ha sido la jurisprudencia del Tribunal la que ha aceptado ciertas prácticas estatales en virtud de las cuales se imponen determinados requisitos al ejercicio de actividades económicas no asalariadas. En estos casos, el Tribunal admite que la salvaguardia del interés general puede constituir un válido fundamento para tales excepciones.

Sin embargo, en primer lugar, el Tribunal exige que los requisitos establecidos no supongan una discriminación para los nacionales de otros Estados miembros que pretenden ejercer una determinada actividad económica. En este sentido, la sentencia de 29 de octubre de 1998, Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de España, C-114/1997, ha declarado que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado de la Comunidad Europea al mantener en vigor los artículos 7, 8 y 10 de la Ley 23/1992, de 30 de julio, en la medida en que supedita la concesión de la autorización para ejercer actividades de seguridad privada, en el caso de las empresas de seguridad, a los requisitos de tener la nacionalidad española y de que sus administradores y directores tengan su residencia en España y, en el caso del personal de seguridad, al requisito de tener la nacionalidad española.

El carácter discriminatorio de las medidas puede resultar también de que no se tenga en cuenta que en el interés público puede quedar salvaguardado por las normas a que está sujeto el prestador en el Estado miembro de residencia (sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 17 de diciembre de 1981, Webb, 279/80, apartado 17). Basándose en este principio el Tribunal considera que, al exigir a todas las empresas que reúnan los mismos requisitos para la obtención de una autorización o una homologación previas, la normativa estatal excluye que se tengan en cuenta las obligaciones a las que el prestador ya está sujeto en el Estado miembro donde está establecido (sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión de las Comunidades Europeas contra el reino de Bélgica, C-355/98, apartado 38).

Sin embargo, esta Sala observa que la cuestión relativa a la compatibilidad de la normativa española de seguridad privada con el ordenamiento europeo desde el punto de vista que acaba de plantearse excede el ámbito del presente recurso. En efecto, en el mismo no se impugna ni puede impugnarse, dado el carácter de recurso directo que ostenta y el transcurso de los plazos establecidos para interponerlo a partir de la publicación del Reglamento de 1994, el sistema de autorización, habilitación e inscripción de las empresas y personal de seguridad que se establece en el citado reglamento y que permitiría plantearse si dicho sistema excluye que se tengan en cuenta las obligaciones a las que las empresas interesadas ya están sujetas en otro Estado miembro donde se encuentren establecidas.

La parte recurrente, en efecto, no discute este aspecto, ni siquiera pone en cuestión la legitimidad de la exigencia del desembolso de un capital social mínimo, sino que, limitada su impugnación por razones procesales a las concretas modificaciones introducidas para las pequeñas empresas de ámbito autonómico por el Real Decreto 938/1997, combate únicamente el hecho de que la exigencia de un capital social mínimo no resulte igual para todas ellas en todas las Comunidades Autónomas, con independencia de que dicho requisito pueda resultar modificado o suprimido en función del cumplimiento de otros requisitos de constitución en otro Estado miembro.

Asimismo, el Tribunal admite que pueden constituir una violación del tratado las excepciones o requisitos impuestos cuando los mismos resulten por si mismos desproporcionados, en la medida que pueden hacer más onerosa la prestación de servicios transfronterizos. En este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2000, ya citada, ha considerado que vulneran los artículos, 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE, y 49 CE, tras su modificación) las disposiciones que exigen para cualquier persona que desee prestar un servicio interno de vigilancia en determinado Estado, la obtención de una tarjeta de identificación.

Sin embargo, en el caso examinado se ha advertido, cómo, a juicio de esta Sala, las diferencias que puedan resultar en cuanto a la cuantía del capital social mínimo exigido para la constitución de determinadas pequeñas empresas de seguridad en unas y otras Comunidades Autónomas resultan justificadas en virtud del criterio de atender al ámbito geográfico de las mismas, en combinación con su extensión, volumen de población e importancia por volumen de facturación de la empresa, y, en todo caso, dichas diferencias, desde el punto de vista estrictamente económico, tienen un carácter muy restringido o limitado y no resultan por si mismas económicamente significativas para ser consideradas como un obstáculo a la libre constitución y establecimiento de las empresas o a la libre prestación de servicios.

La mayor onerosidad que pudiera suponer la exigencia de un capital mínimo para las empresas extranjeras no resultaría de las expresadas diferencias no significativas entre unas y otras Comunidades Autónomas, sino, en su caso, del sistema de homologación previsto en el Reglamento de 1994 en desarrollo de la Ley de Seguridad Privada y del hecho de que puedan tomarse o no en consideración los requisitos cumplidos por las empresas radicadas en otros estados miembros de la Unión. Ya hemos indicado, sin embargo, cómo estas cuestiones exceden el ámbito del presente proceso.

Debe estarse a lo dispuesto en materia de costas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales y, en consecuencia, declarar que esta Sala no aprecia circunstancias que justifiquen una condena en costas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,