Reformes jurídiques estatals per a la gestió dels fons NGEU: anàlisi i reflexió des del dret administratiu
| Autor | María Amparo Salvador Armendáriz |
| Páginas | 61-80 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
REFORMAS JURÍDICAS ESTATALES PARA LA GESTIÓN DE LOS FONDOS NGEU:
ANÁLISIS Y REFLEXIÓN DESDE EL DERECHO ADMINISTRATIVO
María Amparo Salvador Armendáriz*
Resumen
extraordinario: los fondos europeos NextGenerationEU. El reto de la absorción de estos fondos y la necesidad de
gestionarlos en un tiempo corto ha exigido al Gobierno de España adaptar algunas de sus estructuras políticas, así como
algunos de los procedimientos administrativos que implican gasto (contratos, subvenciones, etc.). Principalmente, lo
ha hecho a través Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Este trabajo analiza críticamente y en su contexto algunas de las novedades introducidas por esta norma.
Palabras clave: fondos europeos NextGenerationEU; derecho administrativo; modernización; contratación; subvenciones;
Next Generation EU; NGEU.
STATE LEGAL REFORMS FOR THE MANAGEMENT OF NGEU FUNDS: ANALYSIS AND
REFLECTION FROM THE PERSPECTIVE OF ADMINISTRATIVE LAW
Abstract
the NextGenerationEU funds. The challenge of absorbing these funds and the need to manage them in a short period
has required the Spanish government to adapt some of its political structures, as well as some of the administrative
procedures that involve spending (contracts, grants, etc.). It has done so mainly through Royal Decree-Law 36/2020,
of 30 December, which approves urgent measures for the modernisation of the Public Administration and for the
implementation of the Recovery, Transformation and Resilience Plan. This article analyses critically and in context
some of the novelties introduced by this regulation.
NGEU.
* María Amparo Salvador Armendáriz, profesora titular de derecho administrativo en la Universidad de Navarra. Departamento de
Derecho Público y de las Instituciones Jurídicas. Facultad de Derecho, Campus Universitario, 31009 Pamplona. msalvador@unav.es.
Citación recomendada: Salvador Armendáriz, María Amparo. (2021). Reformas jurídicas estatales para la gestión de los fondos
Revista Catalana de Dret Públic, 63, 61-80. https://doi.org/10.2436/
rcdp i63.2021.3711.
María Amparo Salvador Armendáriz
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Sumario
1 Introducción
2 Marco legal de la respuesta estatal para la gestión de los NGEU
2.1 Primeros pasos: acción política y de comunicación
2.2 La respuesta jurídica general y estatal: el RDL 36/2020
2.2.1 La cuestión de la gobernanza: aspectos institucionales y estructurales
2.2.2 La respuesta para resolver el problema de tiempo: reducción de plazos y eliminación de trámites
papel de las agencias estatales
2.3 Las reformas incluidas en la Ley de Presupuestos Generales para 2021 para facilitar la gestión de los
fondos NGEU
2.3.1 Novedades en la LRJSP. En particular, la rehabilitación de las agencias estatales
2.3.2 Novedades en la LCSP. Remisión
2.3.3 El fondo de liquidez REACT-EU: un nuevo compartimento del Fondo de Financiación a
Comunidades Autónomas
empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19
Resiliencia. Remisión
3 Análisis crítico de algunos aspectos del modelo estatal para la gestión de los NGEU
3.1 Una gestión centralizada y presidencialista
3.2 La aprobación de un Plan Nacional como marco: ¿naturaleza jurídica del Plan?
3.3 Gestión por proyectos y no reparto territorial: los PERTE
3.4 Opción por una presencia pública intensa y directa: los consorcios y las sociedades de economía mixta
Bibliografía
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1 Introducción
de tener consecuencias de alcance histórico. Entre estas consecuencias,1 está sin duda la crisis económica; una
las causas como los efectos de una y otra poseen rasgos propios que las diferencian. Por ello, las respuestas
que, desde los poderes públicos, se han arbitrado en un caso y otro, son sustancialmente distintas. Además,
ya es posible, a fecha de hoy, analizar y valorar críticamente el impacto de algunas de las medidas adoptadas
en el periodo 2008-2012. Ello puede ayudar a evitar errores, cometidos entonces, en esta nueva crisis.
Con carácter general, el diagnóstico de la actual crisis económica, que ha implicado el parón en seco de gran
parte de la actividad económica mundial, ha llevado a la conclusión de que la respuesta necesaria para paliar la
crisis ya no es la de los hombres de negro, la ortodoxia presupuestaria y los recortes, sino la de una inyección
económica compensatoria que genere la reactivación de los engranajes económicos en un tiempo corto. Esta,
al menos, es la conclusión a la que parece haber llegado la Unión Europea. Muestra de ello es precisamente
la aprobación de un volumen de estímulos económicos —entre otros, llamados fondos NextGenerationEU2—
como nunca antes se vieron en la UE.
La necesidad de aumentar el gasto público debido a la gravedad de la situación es tal que, por primera vez,
la Unión Europea acudirá, ella misma, a buscar recursos en los mercados internacionales de deuda pública
eurobonos. Políticamente
este es un hecho más que reseñable. Refuerza la Unión Europea y los vínculos entre los Estados miembros,
ahora solidariamente unidos al pago de la que será deuda pública a muy largo plazo emitida por la UE. Esta
decisión, insólita desde el punto de vista de la política presupuestaria de la Unión Europea, se completa con
y Crecimiento), que han quedado temporalmente suspendidos.3
respuesta a la crisis económica arranca de un planteamiento bien diferente al que se puso en marcha en 2008.
en 2020 las primeras medidas adoptadas tienen un marcado carácter keynesiano, entendiendo por tal la puesta
en marcha de políticas de estímulo del gasto público.4
La Unión Europea, no obstante, se ha planteado esta circunstancia como una oportunidad. Las aportaciones
los fondos NGEU al cumplimiento de los principios comunes del Estado de derecho en Europa, en alusión
principalmente a la posición de Polonia y Rumanía,6 pero que afecta, obviamente, a todos los Estados
miembros.7 A ello, se unen a) el objetivo de transición ecológica, la lucha contra el cambio climático y el
1 Las primeras han sido obviamente sanitarias y de salud pública. Son innumerables las publicaciones. Sirvan como referencia: los
núm. 86-87 de El Cronista del Estado Social y Democrático de DerechoRevista Catalana de Dret Públic
El derecho en tiempos de emergencia sanitaria
Revista General de Derecho Administrativo, entre otras. También Blanquer, David (2020), García Álvarez, Vicente et al.
(2020) y Baño León, José María (2020).
2 Para una visión general, Olesti Rayo, Andreu (2021).
3 Desde un punto de vista interno, esta decisión tiene un impacto relevante, incluso de alcance constitucional, a través del mandato
Vid . Olesti Rayo, Andreu (2021: 248) y Salvador Armendáriz,
María Amparo (2020).
4 Esto es, mediante el aumento de la demanda agregada a través del aumento del gasto público.
6 Olesti Rayo, Andreu (2021: 267).
7 Véase, el art. 3 del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre
se ha manifestado en su Informe sobre el Estado de Derecho correspondiente a 2021 (como ya lo hiciera en el de 2020) con reservas
de reforma del sistema para seleccionar a sus miembros, que habría incrementado la percepción del Consejo como una institución
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Pacto Verde europeo, b) la transición digital y c) el desarrollo de una Europa más cohesionada, como grandes
ejes vertebradores de los objetivos y condicionalidad de los fondos NGEU.8
La posición de España en este contexto viene determinada por varios factores de distinta naturaleza. En
primer lugar, por el peso de nuestra economía en la UE. Somos la cuarta economía europea (tras el Brexit)
y proporcionalmente una de las más castigadas por la crisis económica generada por la COVID. Entre otras
razones, ello es debido al peso que tiene en nuestro PIB el sector servicios, principalmente el turismo, con
un fuerte impacto sobre el empleo, como es conocido. En segundo lugar, conviene apuntar la fragilidad
del Gobierno al que ha tocado asumir la gestión de la crisis COVID. Se trata de un gobierno de coalición,
por primera vez en nuestra reciente historia democrática, sostenido parlamentariamente con pactos también
cuenta la ausencia de los grandes pactos de Estado que, sin duda, la situación hubiera requerido. En tercer
lugar, la gestión de los cuantiosos fondos europeos previstos para España —casi un 20 % del total— llega a
unas Administraciones públicas envejecidas, ya castigadas por la crisis anterior, con medios escasos y trámites
complejos.9
reto y la oportunidad que llega de Europa.
Atendiendo al reparto de poder, el resultado, desde un punto de vista político, económico y jurídico, apunta
nuevamente al reforzamiento del nivel europeo, no solo en lo económico, también en la dirección política
De la misma forma, y a resultas del marco regulador estatal elegido y aprobado para gestionar la llegada de
los fondos NGEU por parte el Estado español, como en breve se verá, también se refuerza comparativamente
el nivel estatal, en una clara opción recentralizadora. El papel de las comunidades autónomas (CA) y ni qué
decir de las entidades locales (EL), casi desaparecidas en las normas, queda a expensas de su capacidad de
convencer al Gobierno central de las bondades de sus propuestas y proyectos o, eventualmente, de su peso
En los siguientes epígrafes, se da cuenta de las reformas normativas estatales de carácter general hasta la fecha
generales introducidas, desde la perspectiva de su encuadre en el derecho administrativo y sus principios.
2 Marco legal de la respuesta estatal para la gestión de los NGEU
2.1 Primeros pasos: acción política y de comunicación
jurídico-administrativos de las distintas Administraciones públicas, principalmente de la Administración
central, para poder alcanzar los objetivos que Europa nos propone y ofrece.
Nuevamente, y más allá de la necesidad de salir de la crisis sanitaria y económica, esta situación ha sido
valorada como un reto y una oportunidad, por parte de los diferentes poderes públicos españoles, para lograr
una transformación social y económica más profunda, y se han puesto manos a la obra para poder aprovechar
8 El art. 4 del Reglamento (EU) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se establece el
la preparación frente a las crisis, la capacidad de ajuste y el potencial de crecimiento de los Estados miembros, mitigando el impacto
social y económico de dicha crisis, en particular en las mujeres, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales,
apoyando la transición ecológica, contribuyendo a la consecución de los objetivos climáticos de la Unión para 2030 establecidos en
transición digital, contribuyendo así al proceso de convergencia económica y social al alza, a la restauración y a la promoción del
crecimiento sostenible y la integración de las economías de la Unión, fomentando la creación de empleo de calidad, y contribuyendo
9 Jiménez Asensio, Rafael (2021a).
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Dado que las normas europeas, y para el caso de los fondos asignados a la principal partida —la del Mecanismo
de Recuperación y Resiliencia—, requerían de la aprobación por parte las instituciones europeas de un Plan
de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR), los esfuerzos del Gobierno inicialmente
se centraron en este objetivo.10
complejidad y novedad han requerido cambios normativos para dar cobertura al objetivo jurídico, político y
económico que necesitaba el reto lanzado por los fondos NGEU.
Las primeras acciones, por tanto, fueron de comunicación y toma de conciencia del reto que se preparaba. Dio
comienzo públicamente con la presentación del Plan España puede en octubre y continuó con una intensa
actividad política y de contacto con los actores implicados (resto de AP y operadores privados).
Los primeros cambios normativos llegaron en diciembre de 2020, y en concreto se iniciaron con la
publicación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para
la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia (en adelante, RDL 36/2020), que será el objeto principal —aunque no el único— de este trabajo.
En paralelo, CA, EL y operadores privados comenzaron a analizar, pensar y proyectar ideas que les permitieran
participar también de la oportunidad que implica este ambicioso plan europeo, cuya dirección desde un punto
de vista interno recae exclusivamente en el Gobierno de España.
2.2 La respuesta jurídica general y estatal: el RDL 36/2020
EL RDL 36/2020, de 30 de diciembre fue aprobado por el Consejo de Ministros celebrado el 22 de diciembre,11
posteriormente publicado en el BOE del día 31, junto con la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos
El Consejo de Estado, al que el Gobierno solicitó dictamen, había emitido su informe el día anterior al Consejo
de Ministros, esto es, el 21 de diciembre. Precisamente la tramitación y publicación de este dictamen dio
lugar posteriormente, con ocasión de la convalidación parlamentaria del RDL,13 a cierto revuelo político y
mediático. Finalmente, el día 3 de marzo, el Consejo de Estado publicó su dictamen en su correspondiente
colección. El Gobierno tuvo en consideración algunas de sus sugerencias, especialmente las que el Consejo
de Estado señaló como de carácter esencial.14
En los siguientes epígrafes se señalan algunas de las medidas contenidas en el RDL 36/2020, en particular
aquellas sobre las que se hará un análisis crítico desde las categorías generales del derecho administrativo,
consciente de no agotar su contenido.
10 En este contexto hay que interpretar la presentación, el día 7 de octubre de 2020, por parte del Gobierno español, en acto público,
de un documento llamado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
Esta estructura es la que luego se desarrolló en el documento que recoge, ahora sí, el verdadero Plan Nacional de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, que fue presentado a la Comisión el 30 de abril de 2021.
11 Así informaba de ello la sala de prensa de La Moncloa.
12 Resulta curioso este retraso de casi 10 días y 7 números de BOE teniendo en cuenta que en el BOE del 23 de diciembre
había tenido lugar el 22. El 29 de diciembre se celebró otro Consejo de Ministros, pero no consta que en él se tratara, al menos no en
vid. enlace).
13 Que tuvo lugar el 28 de enero de 2021 (BOE de 4 de febrero de 2021). Tapia Hermida, Alberto J. (2021).
pensar que los cambios que hubieron de hacerse para ajustar el texto del RDL 36/2020 a las consideraciones hechas por el Consejo
de Estado, retrasaron su publicación hasta el día 31. Si ello es así, no deja de ser una práctica cuando menos chapucera, por no decir,
inquietante.
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2.2.1 La cuestión de la gobernanza: aspectos institucionales y estructurales
Sin duda la gestión de los fondos europeos plantea, entre otros retos, el de la coordinación y reparto de papeles
entre las distintas Administraciones implicadas. El Gobierno —responsable de la gestión de los fondos ante
las instituciones europeas— ha optado por un concreto modelo de gestión. Es el que el capítulo II, del título
III ha diseñado y recogido bajo la rúbrica de Estructuras de gobernanza.
de intereses e interesados.
- Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia (art. 14);
- Comité Técnico para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (art. 19);
- Autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación, Transformación y Resiliencia (art. 20);
- Autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación, Transformación y Resiliencia (art. 21).
De entre estas, destaca la creación de una nueva Conferencia Sectorial del PRTR16 que contará, como órgano de
de esta materia del Estado, de las CA y de Ceuta y Melilla.17 La Conferencia se presenta como la principal
estructura de coordinación y, sin duda, la de mayor rango. No obstante, consta que también en el seno de otras
conferencias sectoriales (energía, medio ambiente, transformación digital, educación, turismo e igualdad), se
han asimismo abordado cuestiones relacionadas con la gestión de los fondos europeos desde una aproximación
sectorial, así como en multitud de reuniones bilaterales entre el Estado y el resto de Administraciones.
A estas nuevas estructuras organizativas, creadas ad hoc, habrán de unirse las que también se han ido creando
en cada una de las CA. En cada CA, junto con Ceuta y Melilla, habrá de preverse, al menos, quiénes serán los
al tratar de la Comisión de Coordinadores de Fondos Europeos, como órgano de apoyo de la Conferencia
Sectorial del PRTR, para las labores de preparación y seguimiento de las reuniones.
En concreto, en el caso de la Autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación, Transformación y
Resiliencia y de la Autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación, Transformación y Resiliencia
(art. 20 y 21), el RDL 36/2020 ha optado por encomendar respectivamente estas funciones al Ministerio de
Hacienda18 y a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), como órganos responsables
de la rendición de cuentas y de control ante las autoridades europeas responsables.19
Desde un punto de vista político-organizativo destaca el papel que la reforma atribuye al Comité Técnico
para el PRTR y las funciones que se le encomiendan (art. 23 y 24, por ejemplo). Constituye, a mi juicio, la
pieza central del engranaje político.20
vid. Jiménez Asensio, Rafael (2020).
(art. 19.1 del RDL 36/2020). La citada Conferencia quedó constituida en 21 de enero de 2021, y se reunieron por segunda vez el 19
de conocer el contenido de su Reglamento interno.
17 Art. 19.3 del RDL 36/2020.
18 Previamente, las funciones las llevaba a cabo la Dirección General de Fondos Europeos.
19 Vi d. Reglamento (EU) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo
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21 constituido como nuevo órgano con importantes funciones de
seguimiento y coordinación de la estructura de gobernanza diseñada. Así, en su apartado 3, el art. 16 prevé que:
funciones de secretaría de la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia y de secretaría
No cabe duda de que la secretaría de ambos órganos implica el ejercicio de una función de coordinación
y control político clave para su funcionamiento, desde el cual se centraliza la información, se conocen y
controlan los problemas y asuntos a tratar, así como la agenda de todo el entramado. En páginas posteriores
se valorarán estas cuestiones.
2.2.2 La respuesta para resolver el problema de tiempo: reducción de plazos y eliminación de
trámites
La referencia al tiempo y a la urgencia aparece insistentemente a lo largo del RDL 36/2020, y no solo
la exposición de motivos— el Gobierno apunta a que uno de los elementos más complejos con los que se
enfrenta es el manejo del tiempo, dada la larga tramitación que en nuestro ordenamiento administrativo llevan
consigo ciertos procedimientos (en particular, en el ámbito de la contratación pública y del otorgamiento de
subvenciones).22
eliminando trámites o acortando plazos.
de urgencia para los procedimientos administrativos de ejecución de gastos con cargo a fondos europeos para
ope legis. Afectará en concreto a la tramitación
de los procedimientos de contratación y de otorgamiento de subvenciones, que serán las vías ordinarias para
hacer llegar los fondos europeos a su destino y objetivo. Las consecuencias de la declaración de urgencia son
las generales de la declaración,23 esto es, la de reducción de plazos.
Una segunda previsión es la relativa al orden de despacho de asuntos que, en virtud de esta norma, será
prioritario
21 Esta previsión vino precedida —días antes de la publicación del RDL 36/2020— por la publicación del RD 1177/2020, de
Presidencia del Gobierno. En virtud de esta reforma, se crea una nueva Secretaría General de Asuntos Económicos y G20, cuyo
titular tendrá rango de subsecretario y que va a depender jerárquicamente del director de gabinete del presidente del Gobierno. Esta
nueva Secretaría General de Asuntos Económicos y G20, va a contar con los siguientes órganos (con nivel orgánico de Subdirección
General):
a) Unidad de Políticas Macroeconómicas y Financieras.
b) Unidad de Políticas Socio-Laborales.
c) Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (ver art. 3.8 del RD 136/2020, en su nueva
redacción).
de seguimiento del proceso. Esta subestructura organizativa se ha mantenido en el RD 634/2021, de 26 de julio, por el que se
obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública y, una vez
analizados, es preciso acometer reformas que permitan contar con una Administración moderna y ágil capaz de responder al desafío
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nuevos plazos en este caso.
Junto con estas medidas, y siempre en alusión a la necesidad de reducir el plazo que toma la tramitación de los
procedimientos en nuestro modelo administrativo, hay que interpretar la incorporación de ciertas medidas que
tienen que ver con el papel de los informes que acompañan a ciertos procedimientos, muy en particular, los
que implican el control y autorización del gasto. Esta reducción de informes y controles es, sin duda alguna,
el aspecto más relevante de las nuevas medidas adoptadas por el Gobierno en el RDL 36/2020 y, como se
verá más adelante, el principal reparo a la reforma.24
papel de las agencias estatales
En su diagnóstico sobre los retos que plantea la gestión de los fondos NGEU, destaca la del trabajo
administrativo que va a requerir por parte de las AP en un contexto de plantillas envejecidas, rígido reparto
de tareas y funcionamiento departamental. La experiencia con la gestión de otros fondos europeos, como han
Para intentar resolver este reto, el RDL 36/2020 ha incorporado una serie de medidas de alcance difícil de
pronosticar.26 Algunas de esas medidas contienen mandatos organizativos de carácter preparatorio y estratégico,
27
Estos instrumentos, en el diseño del RDL 36/2020, habrán de servir de marco para la organización de medios
y recursos (art. 24.1). No obstante, el art. 24.2 contempla la posibilidad de constituir unidades administrativas
el marco del PRTR, en las que se centralizará la gestión de los proyectos y acciones del referido plan.28 Esta
se tienen en cuenta las posibilidades que el apartado 4, , del art. 24, ofrece para la provisión de puestos
de trabajo,29
Como tantas veces, la valoración del éxito y del acierto de estas medidas requerirá el transcurso de un tiempo
profesionalidad de los nombramientos que se hagan.
Con todo, si hasta aquí las medidas apuntadas parten de la aceptación del modelo organizativo departamental,
algunas de las novedades que se han arbitrado —en concreto la rehabilitación de las agencias estatales a
la que luego se hace mención—30 me llevan a pensar en la posibilidad de utilizar en un futuro cercano esta
modalidad institucional como alternativa. En la medida en que las agencias estatales se presentaron, ya en
24 En su dictamen al borrador de Real Decreto-ley, el Consejo de Estado planteaba alguna reserva respecto la reducción de plazos,
mayor seguridad jurídica, evitar la aplicación de los plazos en trámites que afectan a los administrados, tal y como se hace en los
preferido desoír.
de sus informes.
26 En este sentido, vid. art. 27 a 34 del RDL36/2020. Es muy ilustrativo al respecto Jiménez Asensio, Rafael (2021b).
27 El art. 23.1 dispuso de un plazo de dos meses para redactarlo, encomendado al Comité Técnico para el PRTR la competencia
para aprobarlos. En mi rastreo no he conseguido encontrar información de ninguno de estos planes, aunque no quiere decir que no
existan. Nada se dice de ellos en la Guía Básica PRTR
Contratación (OIReScon), de 1 de julio 2021, ni en la página web.
28 Ver Jiménez Asensio, Rafael (2021b).
30 En la Ley de Presupestos Generales para 2021, aunque en el borrador inicial se incluían en el que luego ha sido el RDL36/2020.
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de potestades públicas,31 unido todo ello a las novedades que se han incorporado en los art. 32 y 33 de la Ley
de Contratos del Sector Público (LCSP) relativos a la encomienda de gestión a medios propios, hacen de esta
novedad organizativo-institucional una opción a considerar. De otro modo no se entiende la conexión entre
la rehabilitación de las agencias estatales con la gestión de los fondos estatales.
2.3 Las reformas incluidas en la Ley de Presupuestos Generales para 2021 para facilitar la gestión
de los fondos NGEU
La Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPG) para 2021, publicada en el BOE el mismo día en que
fue publicado el RDL 36/2020, incluye, al igual que este, reformas de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP) y de la LCSP, que completan el marco de reformas administrativas previstas por el Estado
para la gestión de los Fondos NextGenerationEU. Se incluye además alguna reforma organizativo-institucional
con la misma intención.
2.3.1 Novedades en la LRJSP. En particular, la rehabilitación de las agencias estatales
32a), reintroduciendo dentro de la lista de
estatales, modalidad en su día creada por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la Mejora
de los Servicios Públicos,3334 Además de su reintroducción en la LRJSP,
se añade una nueva sección 4ª al cap. III, del Tít. II de la LRJSP; en concreto, los art. 108 bis al art. 108 sexies,
que recuperan, en gran parte, la regulación de dicha modalidad de organismo público tal y como había sido
concebido en 2006.
Este aspecto de la reforma —el de la recuperación de las agencias estatales en la LRJSP— formó parte, en su
de 2020, y que fue el que analizó el Consejo de Estado en su dictamen. Personalmente no alcanzo a entender
de la LPG 2021. Quizá tenga que ver con los pactos políticos ya conseguidos para sacar adelante la LPG
2021. O quizá se entendió que la materia no encajaba en la necesaria y urgente necesidad del decreto ley. Si
esta fue la razón, la regulación general de una modalidad de persona jurídico-pública difícilmente encaja,
en mi opinión, dentro de los límites materiales de las leyes de presupuestos y la necesaria vinculación que
ha de tener con la materia presupuestaria o de política económica, según ha interpretado el TC,36 con las
consecuencias que de ello pudieran derivarse.
En todo caso, la extrañeza ante esta solución se acrecienta al leer en la exposición de motivos del RDL 36/2020
31 Véase la nueva sección 4ª, de capítulo III, del título II de la LRJSP, que contiene el régimen jurídico de las rehabilitadas agencias
estatales.
32 Junto con este precepto que reincorpora las agencias estatales, la reforma de la LRJSP llevada a cabo por la LPG de 2021 incluye
dos nuevas disposiciones adicionales.
33 Sobre esta ley y el modelo de agencias estatales entonces diseñado, vid. Salvador Armendáriz, María Amparo (2007).
34 Vi d
aunque dejaron de incluirse en la lista de organismos públicos del art. 84 LRJSP y se derogó la Ley 28/2006, algunas de las agencias
estatales que se crearon entonces han sobrevivido hasta el día de hoy. Es el caso por ejemplo de la Agencia Estatal de Meteorología.
concreto incorporando la mención a las agencias estatales en su art. 2.2 a) 3º, relativo a la composición del Sector Público Estatal
(vid
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que se incluye en la LPG para 2021.
Más allá de este comentario crítico acerca de la incorrecta técnica legislativa elegida, lo cierto es la reforma
ha recuperado esta modalidad institucional cuya característica principal está precisamente en ese intento de
ter. 2 LRJSP y al que la Ley de
los fondos europeos habrá que estar bien atentos a las particularidades del régimen jurídico de aquellas que se
creen, tanto a lo relativo al régimen jurídico de su personal (art. 108 quárter), como a su régimen económico
quinquies) y al régimen presupuestario, de contabilidad y control económico
sexies).
funcionamiento y modernizar la Administración Pública, como dice el RDL 36/2020 en su título y,
supuestamente, hacerlo antes de arrancar la tarea de gestión de los fondos resulta irreal, al menos, en lo que
quizá oportuno, pero no propiamente una modernización de la Administración Pública.
2.3.2 Novedades en la LCSP. Remisión
37 En
concreto, se reforman algunos aspectos del art. 32, que regula los encargos de los poderes adjudicadores a
38 y el art. 321.6, que regula la adjudicación de
contratos de las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
2.3.3 El fondo de liquidez REACT-EU: un nuevo compartimento del Fondo de Financiación a
Comunidades Autónomas
de carácter económico. Introduce en su artículo 6.2. un nuevo —y quinto— compartimento del Fondo: el
fondo de liquidez REACT-EU. Añade además una nueva disposición adicional —la decimonovena— que
regula las condiciones de funcionamiento del nuevo compartimento.
Esta reforma, perdida en el maremágnum de disposiciones de la LGP 2021, que tiene carácter organizativo-
institucional,39
de los fondos europeos; en este caso, en particular, los provenientes del Fondo REACT-EU.
2.4 El Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia
empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19
En el contexto del epígrafe anterior, hay que interpretar una parte de las medidas adoptadas por el Real
créditos extraordinarios, por un total de 7.000 millones de euros.40 Adelanta así los que en su momento habrán
de llegar en el marco de los NGEU, en concreto en el marco del programa REACT-EU de la UE. Dado que la
Ciertamente, resulta difícil de entender desde la perspectiva de la buena administración y de las exigencias mínimas de la calidad
regulatoria semejante solución.
38 Gimeno Feliu, José María (2021: 97).
39 López-Jurado, Francisco (2020: 131-132).
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proporcional a la asignación del REACT-EU, en base a indicadores de renta, de desempleo y de desempleo
a)41
Serán, en este caso, las CA las que tendrán a su vez que distribuir a empresas y autónomos los fondos que se
En este contexto surgen dudas acerca de si estas convocatorias de ayudas bajo forma de crédito —y no por
tanto de subvención stricto sensu— gozarán de las ventajas que el RDL 36/2020 ha previsto para favorecer
precisamente la canalización de fondos NGEU en el marco del PRTR.
presupuestaria (art. 37 a 46 RDL 36/2020),42
título IV del RDL 36/2020, incluidas las relativas a la gestión de ayudas y subvenciones43 (art. 60 y s.), son
En todo caso, la complejidad del entramado regulatorio dispuesto por el RDL 36/2020 de pretensiones
2.5 Las reformas normativas pendientes como parte del condicionado del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia. Remisión
del PRTR en el ámbito estatal lleva —y llevará— consigo una extensa actividad normativa de desarrollo: desde
las declaraciones de los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE,
en adelante), las convocatorias de manifestaciones de interés o las convocatorias de proyectos, como es el
y de gestión.44
Pero, además, y fundamentalmente, el compromiso que España ha acordado en el marco del Mecanismo
las relativas al sistema de pensiones y las reformas laboral y tributaria, que obviamente no se tratan en este
trabajo.
3 Análisis crítico de algunos aspectos del modelo estatal para la gestión de los NGEU
3.1 Una gestión centralizada y presidencialista
A pesar de la intensa actividad que está teniendo lugar a nivel autonómico y también local en relación con
los Fondos NextGenerationEU,46 la opción política elegida por el Gobierno para su reparto, tal y como se
44 Puede consultarse con carácter general este enlace.
español.
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 72
47
Siendo el Gobierno central el destinatario inicial y responsable ante la Unión Europea de la recepción y
reparto de los citados fondos, es él quién va a decidir qué, cómo, cuándo y dónde van a llegar dichos fondos.
Destaca en este sentido la función central atribuida a la Comisión para la Recuperación, Transformación y
Resiliencia (art. 14), presidida por el presidente del Gobierno48, así como el Comité Técnico para el PRTR
49
El papel formalmente reservado a las CA y, ni qué decir, a las EL, es relativamente residual. Ciertamente, el art.
aprobada compromiso concreto alguno de carácter sustantivo o material. Las referencias a las CA y a las EL
quedan limitadas a los mecanismos de coordinación y cooperación diseñados. Especialmente se contempla en
la Conferencia Sectorial del PRTR,
de Ceuta y Melilla. La elección de la Conferencia Sectorial como instrumento organizativo parece más que
razonable. La posibilidad que este mecanismo ofrece para alcanzar acuerdos y compromisos resulta valiosa
en las circunstancias concretas que plantea el reparto de fondos. En todo caso, solo el futuro nos permitirá
saber si realmente este instrumento podrá cumplir las funciones encomendadas y las expectativas generadas,
estando pendiente todavía de conocer su reglamento de funcionamiento.
Hay que tener en cuenta que paralelamente al trabajo de coordinación de esta Conferencia Sectorial del
Plan la Recuperación, Transformación y Resiliencia, el resto de conferencias sectoriales concernidas por los
objetivos del Plan para la Recuperación, Transformación y Resiliencia son también cauce de coordinación
entre el Estado y las AP, como ya se ha mencionado.
Las entidades locales, por su parte, tienen una capacidad de interlocución mucho más limitada.
desarrollo económico de muchas actividades económicas, sobre todo de las pymes. Aunque el RDL 36/2020
menciona a las EL en su art. 13. 2 que regula su necesaria participación en la elaboración y aprobación del
Plan Nacional para la Recuperación, Transformación y Resiliencia, y en el art. 19.2 párrafo 3º, como posibles
participantes —a través de la FEMP— en la Conferencia Sectorial, la impresión general es que el papel que
van a poder desempeñar en todo este proceso será menor.
Teniendo en cuenta, como se verá más adelante, el criterio no territorial y sí por proyectos por el que el
Gobierno ha optado para el reparto de los fondos, el papel institucional y formal de estas estructuras de
47 Ver supra ap. 3.2.1 . En este sentido, también, Martínez López-Muñiz, José Luis (2021).
48 Las funciones de esta Comisión están previstas en el art. 14.3 RDL36/2020.
49 Puede consultarse su composición en este enlace.
base para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de
enlace. Visitado el 24 de agosto de 2021. Señala esta anomalía en relación con otras Conferencias Sectoriales, Pérez Medina,
José María (2020: 4).
el art. 19 del RDL 36/2020 no menciona en ningún momento la representación de las EL.
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 73
gobernanza previstas para dar voz a CA y EL es, en mi opinión, pobre. No es descartable que la realidad de
las cosas haga que la necesidad imperiosa de colaborar entre los distintos poderes públicos pueda acabar
discurriendo por cauces de negociación informales, con el consiguiente impacto en términos de transparencia
e igualdad.
En mi opinión, la fragilidad de este modelo de gobernanza para repartir los fondos en función de la calidad
de los proyectos y su capacidad para optimizar los intereses generales corre el riesgo de pugnar con los muy
diversos intereses territoriales. Por ello, el centralismo con el que está diseñado el modelo, permite pronosticar
no solo la mencionada negociación sino, quizá también, por qué no decirlo, cierto mercadeo.
3.2 La aprobación de un Plan Nacional como marco: ¿naturaleza jurídica del Plan?
Los arts. 12 y 13 del RDL 36/2020 hacen referencia a un PRTR, cuya aprobación, se prevé, lleve a cabo el
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (art.
La redacción y aprobación de un plan de estas características es una exigencia europea para optar a los fondos
del NGEU (arts. 17 y 18 del Reglamento (EU) 2021/241), y es la Comisión (art. 19) la competente para
quien, a propuesta de la Comisión (art. 20), aprobará los planes presentados por los Estados miembros.60
Este modelo de control económico por parte de las instituciones europeas no hace sino ahondar en un modo
y Crecimiento, desde 1997.61
No obstante, sí hay, a mi juicio, novedades sustanciales. Los planes que los Estados miembros han de presentar
en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia van mucho más allá del mero control del
equilibrio de las cuentas públicas, pues someten a la aprobación del Consejo —vía aprobación del Plan— lo
alguna manera, tiempos pasados. En este sentido, no deja de ser curioso que disponiendo como disponemos en
nuestra CE de un precepto como el art. 131,62
con previsiones procedimentales pensadas para garantizar el principio de participación, se haya actuado total
y absolutamente al margen de esta disposición constitucional. El propio Consejo de Estado, en su dictamen,
apuntaba precisamente la posibilidad de recurrir al Consejo Económico y Social, órgano de participación
y Transformación Digital, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, por el que aprueba el
PRTR publicado como anexo y con indicación de la página web del Ministerio de la Presidencia para acceder al contenido concreto
del Plan.
60 Como así tuvo lugar en la reunión del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea (ECOFIN), celebrada
el 13 de julio de 2021.
61 Salvador Armendáriz, María Amparo (2020).
62 Con carácter general, me remito a los trabajos clásicos de Bassols Coma, Martín (1989) o Martín–Retortillo, Sebastián (1988:
63 Ver dictamen Consejo de Estado 783/2020: 49.
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Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 74
En el pasado siglo y en el contexto de las economías occidentales, la dirección de la política económica por
medio de planes ha estado muy vinculada a las políticas keynesianas64 y al consiguiente incremento de gasto
público, como ocurre ahora con los fondos NGEU. Recuerda incluso otros momentos de nuestra historia en
lograr un crecimiento económico dirigido hacía determinados sectores y regiones. Ciertamente, ahora los
objetivos estratégicos —digitalización, economía verde y cohesión social— son otros y existen enormes
conciencia de transformación de la economía desde el poder público, algo que por otra parte ya fue explorado
en otros momentos de nuestra historia.66 Aparece además el control central, así como el uso de herramientas
jurídico-administrativas de colaboración público-privada.67
a las características y rasgos del derecho y de la economía de su tiempo.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, cabe preguntarse qué caracterización jurídica puede tener el
Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia que el Gobierno aprobó68 —mediante acuerdo
del Consejo de Ministros—, envió a la Comisión y el Consejo Europeo aprobó el pasado 16 de junio. ¿Cuál
es su valor jurídico? ¿Tiene carácter vinculante? ¿A quién vincula? ¿Qué procedimiento se ha seguido para
su elaboración? ¿Qué valor otorga para su validez la aprobación del Consejo Europeo? ¿O, estaremos acaso,
ante un mero instrumento político?
En mi opinión, han de distinguirse dos planos: a) el papel del PRTR a escala interna y b) el papel del PRTR
a escala europea. Comenzando por este último, el papel atribuido al PRTR dentro del procedimiento europeo
previsto para acceder a los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia opera a modo de compromiso
entre dos partes, como una suerte de convenio o acuerdo. España recibe unos fondos —ya sea a fondo perdido,
ya como préstamo— a cambio de cumplir con un programa de acciones políticas y económicas. Pudiera quizá
recordar al condicionado del Memorandum of Understanding, como ocurrió en 2012 con el rescate bancario,
si bien en este caso el papel de España en la determinación de sus opciones políticas y económicas es mayor,
aunque siempre dentro del marco predeterminado por la UE. En todo caso, sí implica un compromiso jurídico
puesto que acarrea consecuencias en caso de incumplimiento, según prevé el Reglamento (EU) 2021/241.
de publicidad —totalmente al margen de las previsiones de los arts. 22 y ss. de la Ley del Gobierno— y, en
En mi opinión es evidente que constituye fundamentalmente un compromiso político. No obstante ¿podría
control del órgano competente para su aprobación (art. 13.1 RDL 36/2020) y de las escasas referencias al
Renault y Vigo-Citroën), entre otros sectores. Ver, en Tortella, Gabriel y Núñez, Clara Eugenia (2011) y Matés, Juan Manuel (2013).
671) y el clásico, Salas Hernández, Javier (1968).
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 75
procedimiento (art. 13.2 RDL 36/2020). El control judicial de su contenido (art. 12.3 RDL 36/2020) se antoja
complejo, no solo por el alcance de la discrecionalidad atribuida al Gobierno, también por la complejidad
3.3 Gestión por proyectos y no reparto territorial: los PERTE
Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica constituyen, sin duda, una de
las principales innovaciones del RDL 36/2020. Los PERTE se presentan como el instrumento jurídico que va
a permitir canalizar la colaboración público-privada en el contexto de la gestión de los Fondos NGEU. Pero
¿qué es un PERTE desde la perspectiva del derecho administrativo?
69
declaración
propuesta de uno o varios ministerios. El párrafo tercero da cuenta de los criterios que permiten reconocer a un
proyecto como PERTE (contribución al crecimiento económico, carácter innovador, importancia cuantitativa
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española, en particular en lo que se
poco más se dice en el RDL 36/2020 acerca de qué sea un PERTE. Surgen entonces muchas dudas: ¿cuántos
podrán declararse? ¿Hay numerus clausus? ¿Hay límites temporales? ¿Sus promotores podrán ser también
alguna suerte de derecho a ser declarado PERTE por parte del Gobierno si un proyecto cumple con los criterios
del art. 8.3?
El diseño del PERTE se completa con lo dispuesto en el art. 9 sobre las entidades interesadas en un PERTE
y el registro estatal que para ellas habrá de crearse por parte del Ministerio de Hacienda.70
Aunque no se dice expresamente en el art. 8, entiendo que los acuerdos del Consejo de Ministros declarando un
PERTE habrán de ser publicados en el BOE, pues solo de esa manera tiene sentido la creación de un registro
de entidades interesadas en los PERTE (art. 9.1 RDL 36/2020), cuya inscripción debe vincularse a un PERTE
concreto. El art. 11.1 dispone que esta inscripción podrá ser considerada como requisito necesario para ser
71
que van a poder acceder, de un modo u otro, a los fondos NGEU.
Con todo son muchas las incógnitas que sigue suscitando el análisis de este nuevo mecanismo.72 Entre las
cuestiones por discernir se encuentran, entre otras, a) la relativa al sujeto promotor de un PERTE,73 b) el
eventual carácter normativo del PERTE y, en su caso, sus implicaciones,74 c) la vinculación entre los PERTE
el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de julio de 2021, por el que se declara como PERTE el desarrollo de un ecosistema para
la fabricación del Vehículo Eléctrico y Conectado). Para conocer los detalles del proyecto, consúltese la memoria descriptiva. Otros
enlace (visitado el 30 de agosto de 2021).
70 En el momento de terminar de redactar estas líneas no hay noticia del mencionado registro.
la obtención de los fondos.
73 Por ejemplo ¿puede una CA o una EL ser promotora de un PERTE? Incluso, más ¿puede un sujeto privado promover la aprobación
36/2020). Pero poco más se dice.
74 En la medida en que su funcionamiento sugiere ciertas semejanzas con la ejecución de los planes estratégicos de subvenciones
(art. 8 Ley General de Subvenciones.). Si así fuera, ello nos llevaría a plantearnos las consiguientes dudas acerca de su procedimiento
de elaboración, aprobación y publicación.
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 76
la posibilidad de que un PERTE pueda institucionalizarse a través de algún tipo de forma jurídico-pública
(consorcio o sociedad de economía mixta) y e) la posición jurídica —derechos y deberes— de aquellas
entidades que acrediten su condición de entidad interesada en un PERTE. Estos y muchos más son algunos
de los problemas jurídicos que suscita la nueva regulación y sus nuevas estructuras de gestión y sobre los que
el RDL 36/2020 no aclara gran cosa.
En todo caso, el PERTE se presenta como un mecanismo de canalización de proyectos que deja de lado la
perspectiva territorial. Otra cosa son las decisiones —políticas— que determinen la concreta —o concretas—
ubicaciones de las inversiones que se lleven a cabo en el marco de un PERTE, decisiones que no podrán ser
76
el caso, integrar el régimen jurídico de las nuevas instituciones. En este sentido, los PERTE, como instrumento
de las inversiones públicas, tanto de infraestructuras públicas y, por lo tanto, de actividad de contratación
como en este último de la actuación empresarial pública, los poderes públicos deberán respetar las reglas
3.4 Opción por una presencia pública intensa y directa: los consorcios y las sociedades de
economía mixta
ciertamente, de varios factores. Dependerá del tipo de proyecto del que se trate y, en relación con ello, de la
En el marco del objetivo de ahondar en la colaboración público-privada, destaca en el RDL 36/2020 el papel
que pueden llegar a tener los consorcios77 (art. 68) y las sociedades de economía mixta78 (art. 69).
Las novedades introducidas en relación con estas dos modalidades institucionales que permiten la colaboración
público-privada79 mediante la creación una persona jurídica de composición mixta van en la línea de facilitar su
creación y puesta en marcha, aligerando algunos de su trámites.80 Aunque no se diga expresamente se deduce
de ello que el Gobierno, autor del RDL, ha buscado vías que faciliten la intervención económica directa, frente
a la tradicional intervención indirecta que implican otras formas de actuación, como son el otorgamiento de
ayudas y subvenciones o la contratación pública. Obviamente, también se contemplan estas otras formas para
hacer llegar los fondos al sistema económico. Pero, la opción por la presencia e iniciativa empresarial directa
constituye una novedad en lo que ha sido, hasta hace muy poco tiempo, el modelo de intervencionismo público
en la economía. La aproximación política que se tenga acerca del modelo económico y del alcance que haya
de tener la intervención de los poderes públicos en la economía determina las preferencias por el diseño de
unos mecanismos u otros. Cada solución diseñada implica riesgos y condicionantes, tanto desde el punto de
por el Gobierno para la construcción de una planta de baterías eléctricas.
76 Como ha sido la decisión que ha situado en Barcelona, concretamente, en Martorell, sede de SEAT, las primeras inversiones del
PERTE del coche eléctrico.
77 Ver el clásico Martínez López-Muñiz, José Luis (1974).
78 Rego Blanco, María Dolores (2017).
79 López Mora, Mª Eugenia (2021).
80 Así, en el caso de los consorcios el art. 68.1 y 2 del RDL 36/2020 elimina la autorización legal que el art. 123.3 a) de la LRJSP
prevé para la creación de consorcios, cuando se trata de crear consorcios para la ejecución o realización de proyectos del PRTR.
En este caso, se prevé que sea la Comisión del PRTR quien autorice dicha creación previo informe favorable del Comité técnico.
En el caso de las sociedades de economía mixta podrán adjudicárseles directamente concesiones de obras o servicios relativos a un
proyecto enmarcado en el PRTR (art. 69.1). No obstante, la elección del socio sí habrá de someterse a las exigencias de la LCSP,
según proceda según el tipo de contrato.
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 77
jurídico aplicable a los sujetos privados cuando operan en el mercado (art. 38 CE) o de los sujetos públicos,
cuando eligen la iniciativa pública (art. 128.2 CE). Unos y otros se rigen por principios distintos, en ocasiones
alineados, pero que en ningún caso debieran confundirse. En este sentido, estas formas institucionales híbridas
No debe olvidarse que el recurso a estas especialidades institucionales deberá someterse estrictamente a
el régimen de concesiones de obras o servicios a las sociedades de economía mixta en el art. 69.2 del RDL
3.5 La preocupante visión del procedimiento administrativo como “obstáculo”
Como ya se ha dicho, uno de los leitmotiv de la reforma administrativa es la visión de ciertos trámites
—de subvenciones o de contratos— que impliquen el uso de los fondos provenientes del NGEU. Pero, si el
mal es tan grave ¿qué pasa entonces con el resto de procedimientos de otorgamiento de subvenciones o de
contratación? ¿Dejamos que se mantengan?81
que se muestra especialmente sensible cuando se trata de adoptar decisiones que van a implicar la transferencia
de fondos públicos a manos privadas. Lamentablemente las fragilidades del sistema se han acentuado a lo largo
de los años, casi siempre con ocasión de escándalos político-económicos y sus consiguientes causas penales.
Las sucesivas reformas, y consiguientemente los mayores controles que se han ido incorporando, han venido
solo evitar la comisión de infracciones y delitos, también satisfacer los principios constitucionales: igualdad,
Uno de los elementos claves de la reforma es, precisamente, el del papel que la función de intervención va a
tener ya sea en materia de contratos, de subvenciones o de cualquier otra decisión de los poderes públicos que
implique la disposición de fondos públicos. Sin embargo, los riesgos de la eliminación de ciertos controles
(singularmente los propios de la función de intervención del gasto) han sido señalados con gran claridad por el
Consejo de Estado en su dictamen.82 Sus salvedades más severas son las que afectan a esta cuestión y fueron
proyectos se presenta ardua, considerando que estos aumentarán en número y complejidad. La Intervención
va a quedar sometida, a buen seguro, a una mayor presión de trabajo que va a recaer sobre unas estructuras
administrativas que, a pesar de las previsiones en materia de personal incluidas en la reforma,83 están
sobrecargadas.84 En este sentido, los mismos recursos —personales y materiales— para más volumen de
trabajo llevan aparejados un doble riesgo: a) la paralización o el retraso por la sobrecarga de tareas en manos
de la administración supervisora, o b) el descontrol, con los riesgos que ello conlleva. La gestión de los
Expedientes de Regulación de Empleo (ERTE) durante la pandemia ha sido una buena muestra de esto que
quiero apuntar.
82 Hasta el punto de motivar cambios en la redacción del RDL respecto del borrador analizado por el Consejo de Estado.
Probablemente así se explica la tardanza en aparecer publicado en el BOE, ya que su aprobación tuvo lugar por el Consejo de
Ministros celebrado el 22 de diciembre (ver nota de prensa). Sin embargo, el RDL 36/2020 no fue publicado en el BOE hasta el 31
del mes, dándose la paradoja de que antes fue publicado el que lleva el número 37/2020 (BOE del 23 de diciembre). Teniendo en
cuenta que el dictamen del Consejo de Estado es del 21 de diciembre, todo hace pensar que, durante ese tiempo, el Gobierno procedió
a corregir los aspectos que planteaban salvedades esenciales en el texto.
84 Mota Sánchez, Eva (2021: 629).
María Amparo Salvador Armendáriz
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 78
Las reformas de las normas administrativas generales que se han introducido, principalmente, a través del
gran interés jurídico. He apuntado algunas de ellas: el centralismo presidencialista del modelo de gobernanza,
la iniciativa pública empresarial o los riesgos de la reducción o eliminación de trámites. Con todo, se hace
desarrollar las herramientas de accountability y transparencia a las que la sociedad actual está acostumbrada
nuestros hijos— pagaremos esa deuda.
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