La reforma negociada del sistema de seguridad social
| Autor | José Luis Monereo Pérez |
| Cargo | Universidad de Granada |
| Páginas | 05 |
I. El sentido político-jurídico de las políticas reformistas del sistema de Seguridad Social
La realidad verdadera no es nunca la más manifiesta, y la naturaleza de lo verdadero ya se trasluce en el cuidado que pone en sustraerse
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Claude Lévi-Strauss1
La reforma de la Seguridad Social y el desarrollo del Pacto de Toledo es una de las cuestiones más importantes de la agenda política relativa a la adaptación y revisión del Estado Social a las transformaciones en curso, porque, como es sabido, esta forma de Estado ha encontrado en la Seguridad Social uno de sus pilares constitutivos fundamentales.
En relación con ello, existe el riesgo de que el bosque frondoso de esa legislación motorizada que es la legislación de Seguridad Social no nos permita ver el transfondo de los problemas esenciales y la trayectoria real en el modelo de regulación de «lo social». El hecho es que se opera desde el prisma de los «medios» (la centralidad del equilibrio financiero; devaluando, si no desplazando, la lógica de lo social por la lógica económica de contención del gasto público) y se actúa por «ramas» de protección (algunas de ellas han quedado fuera del Pacto de Toledo, como las prestaciones por desempleo, las prestaciones sanitarias, las correspondientes a los regímenes funcionariales y, llamativamente también, toda la problemática de las rentas mínimas de inserción bajo la «coartada» política de la descentralización en favor de las Comunidades Autónomas). Todo ello no hace sino dificultar y desdibujar la perspectiva de conjunto y el sentido jurídico y político más profundo de los cambios en curso. En realidad, ninguna reforma parcial o sectorial podría hacer frente, al tiempo, a los desafíos de la Seguridad Social en las sociedades complejas. Porque verdaderamente se está en una situación de transición de ciclo largo hacia un nuevo modelo de Seguridad Social de mínimos y más asistencialista y ante un lento camino hacia la privatización progresiva de ámbitos funcionales de los regímenes contributivos profesionales de Seguridad Social (que se suma al creciente proceso de privatización de la gestión). Y es posible que en la fase final de la reforma, aliada con el anhelo hacia lo desconocido, tales regímenes se acaben privatizando íntegramente para cerrar el ciclo con la instauración de una Seguridad Social asistencial de mínimos de intensidad protectora.
Es de hacer notar, asimismo, la creciente penetración de lógicas diferenciadoras del pluralismo legislativo autonómico (del Estado autonómico) en materia de Seguridad Social o protección social pública, lo cual abunda en la complejidad y fragmentación de la Seguridad Social (cfr. arts. 148.1.20.a y 21.a, y art. 149.1.16.a y 17.a de la CE).
La reforma aparece como un estado permanente de la Seguridad Social (siempre lo ha sido, al igual que el mismo Derecho del Trabajo; pero nunca –salvo en los orígenes de su instauración…– con tanta celeridad y siendo los cambios más frecuentes y radicales). Lo que ya es en sí significativo de la revisión completa o integral de los modelos vigentes. Este rasgo distintivo obedece a las exigencias de adaptación permanente del marco institucional al desarrollo cambiante del conjunto de necesidades sociales y asimismo a las cambiantes opciones de política jurídica. En este sentido es un dato bien conocido que estamos en un período histórico caracterizado por una demanda creciente, que contrasta con la existencia de unos recursos públicos limitados. Lo cual supone la realización de decisiones políticas selectivas respecto de la orientación del gasto público.
Por lo demás, un signo distintivo de la etapa actual es el hecho verificado del carácter oscilante de las reformas acometidas. Así, a una reforma le sucede otra, que en muchos casos no trata tanto de complementarla como de reaccionar contra las soluciones por ella dadas. Dando lugar, a modo de un flujo y reflujo continuo. De ahí su carácter a veces contradictorio. Situación que ha sido corregida en gran medida desde el Pacto de Toledo donde la dirección reformista es más coherente –menos contradictoria– con un proyecto y programa de reforma definido.
Por otra parte, es de realzar su carácter parcial en los países europeos. También los proyectos de reforma parciales se han sucedido contínuamente en nuestro país desde la década de los ochenta. Pero en fecha más reciente se vislumbra una estrategia reformista más nítida y transparente. Su carácter planificado queda ahora más evidente, quizás porque se ha decidido hacer más explícitos los objetivos reformistas. La reforma es ahora más totalizadora; más ambiciosa.
No cabe duda de que la reforma en cuestión se vincula con la problemática más amplia de la crisis del Estado del Bienestar, como modelo específico de Estado Social; crisis que conduciría al declive del «Estado del Bienestar solidario», del cual sería una expresión cualificada la reconfiguración del subsistema de Seguridad Social. Es ésta una cuestión que, hoy por hoy, está bien identificada. Dicha crisis asume una perspectiva tripolar (O’Connor; Rosanvallon; Habermas; Offe; Luhmann): (a) la ruptura del pacto keynesiano-fordista de equilibrar el gasto social con el crecimiento económico y la acumulación rentable del capital. Es de destacar que en el sistema democrático-social va implícito al sufragio universal la garantía del mantenimiento de un nivel de vida digno, que si el sistema no puede garantizar produce el efecto de una ruptura del consenso político indispensable para su funcionamiento. (b) Es una crisis de financiación, que se vincula a los desequilibrios (ya apuntados entre el crecimiento de los gastos sociales y las exigencias de crecimiento económico y de acumulación rentable del capital) que presenta el modelo de base económica keynesiana de Estado del Bienestar. El crecimiento expansivo de las necesidades sociales de protección se enfrenta siempre a los limitados recursos disponibles por el poder público. (c) Se produce igualmente una crisis de eficacia –que lo es también de pérdida de confianza en el sistema; la confianza es una condición para el acatamiento social, y está vinculada a la eficacia del sistema, entendida como capacidad para alcanzar los objetivos asumidos. Ello deriva, en efecto, de las dificultades para la consecución de los objetivos inicialmente propuestos por la Seguridad Social (la lucha contra la pobreza y la remoción de las situaciones de desigualdad o de desventaja social) y de los caracteres regresivos que muestra el sistema de Seguridad que se está construyendo actualmente (régimen de cotización y de asignación de derechos, la reducción progresiva en la cuantía de las prestaciones contributivas, el endurecimiento en los requisitos de acceso a las mismas, etcétera). Con todo, se resiente la capacidad del sistema de Seguridad Social de regenerar su base de apoyo y conseguir una protección pública que abarque a toda la población a través de prestaciones y servicios de calidad. Esa incapacidad entrañaría un incumplimiento del «Estado social» de su promesa de instaurar un sistema de Seguridad Social universalmente inclusiva y orientada a realizar un mayor grado de justicia social, entendida, en el ámbito jurídico, como extensión plena de los derechos sociales de la ciudadanía (Habermas pudo hablar, al respecto, de agotamiento de las «energías utópicas» de dicha forma de Estado).
Los Estados de la Unión Europea han tenido que acometer reformas similares a las que se plantean en España. La convergencia europea se esgrime desde los organismos oficiales en el sentido de que la integración en Europa va a significar para los ciudadanos españoles una mejora en la calidad de vida, una asimilación en el «status» respecto del bienestar. Por el momento, la Unión Europea está impulsando políticas de oferta; es decir, las políticas orientadas a facilitar el funcionamiento competitivo y flexible de los mercados, lo cual conduce a la contención del gasto público en material social y a la liberalización controlada de los mercados de trabajo.
Respeto a las tendencias generales de las reformas emprendidas para adaptar los modelos al nuevo contexto socioeconómico, cabe señalar comportamientos diferenciados en tres campos: el endurecimiento de las condiciones para recibir prestaciones, el diseño de políticas de empleo activas y el fortalecimiento de los programas de lucha contra la pobreza. En particular, los «Programas de Acción Social», presentados por la Comisión Europea, establecen un marco de reformas y acciones orientadas en diversos ámbitos: el empleo, la capacitación y la movilidad de la población, la adaptación a un mundo laboral en transformación y la articulación de una sociedad no excluyente. En el primer caso, el objetivo es aprovechar las oportunidades de crecimiento y la estabilidad macroeconómica para consolidar las reformas estructurales e incrementar de forma significativa el nivel de empleo en Europa, sosteniendo así la prosperidad de la Unión Europea y la viabilidad a largo plazo de su modelo social. En el segundo caso, se trata de establecer un equilibrio adecuado entre la flexibilidad de la fuerza laboral demandada por los empresarios y la seguridad de los trabajadores. Por último, en el tercer caso, las autoridades comunitarias intentan mantener en el futuro las características básicas del cada vez más «difuso» modelo social europeo. Aunque existen serias dudas sobre la existencia real de dicho modelo, que, en cualquier caso, no está definido con contornos mínimamente precisos. En dicho programa se plantea la necesidad de promover la inclusión social transformando, en general, las políticas pasivas en activas y desarrollando un planteamiento preventivo de la exclusión social. En realidad, la reforma de la Seguridad Social debe insertarse en la reforma de la política social global.
Pero no es posible prescindir de los elementos de la experiencia. Es de destacar que en el contexto europeo existe una amplia y heterogénea tipología de...
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