La reforma agraria
| Autor | Germán Gómez Orfanel |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 95-104 |
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Mi trabajo sobre las reformas agrarias en la Segunda República se situará en la perspectiva del Derecho Público y también en la del análisis de la acción política.
A la llegada de la República la población activa agraria, en comparación con el año 1900, había descendido del 63,7 al 51%, y la participación del sector agrario en el PIB, del 46 al 35%. Sin embargo, la cuestión agraria seguía suponiendo un problema central pues España continuaba siendo una zona básicamente agrícola, no solamente porque la mayor parte de su población activa se dedicara a la producción rural, sino porque la industria trabajaba principalmente para el mercado interior, como afirmaba el economista Flores de Lemus.
En la primera Declaración del gobierno Provisional de la República el mismo 14 de abril, se afirmaba significativamente:
El gobierno provisional declara que la propiedad privada queda garantizada por la ley; en consecuencia, no podrá ser expropiada, sino por causa de utilidad pública y previa la indemnización correspondiente. Mas este gobierno, sensible al abandono absoluto en que ha vivido la inmensa masa campesina española, al desinterés de que ha sido objeto la economía agraria del país, y a la incongruencia del derecho que la ordena con los principios que inspiran y deben inspirar las legislaciones actuales, adopta como norma de su actuación, el reconocimiento de que el derecho agrario debe responder a la función social de la tierra.
Con ello se pretendía tranquilizar a los propietarios por un lado, y tímidamente se anunciaba una modificación del marco jurídico agrario.
Estas materias corresponderían, al Ministro de Fomento1, el republicano radical socialista álvaro de Albornoz, pues hasta finales de 1931, no se crearía el
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Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio, siendo su titular el también radical socialista Marcelino Domingo. A ellos se les encomendará la tarea de poner en marcha una reforma agraria mediante los oportunos instrumentos legislativos.
Sin embargo, y con independencia de la reforma agraria, el gobierno fue aprobando en los primeros meses una serie de importantes medidas legislativas que incidían en la situación agraria:
- Decreto de Términos Municipales de 20 de abril de 1931. Obligaba a los patronos a emplear preferentemente a los obreros residentes en el municipio donde se efectuasen las tareas agrícolas.
- Decreto de 29 de abril, por el que se prohíben los desahucios de fincas rústicas en arrendamiento con renta no superior a 1.500 pesetas.
- Decreto de 7 de mayo, de «laboreo forzoso», que obligaba a los cultivadores de tierras a realizar todas las labores propias de un buen cultivo, para impedir el dar el menor trabajo posible a los campesinos empleados.
- Decreto de 8 de mayo, sobre Jurados Mixtos, para «determinar las condiciones del trabajo rural y regular las relaciones entre patronos y obreros del campo».
- Decreto de 19 de mayo por el que se permiten los arrendamientos colectivos, dando personalidad a las Asociaciones de obreros campesinos legalmente constituidas para acometer explotaciones agrícolas.
- Decreto de 17 de junio referente a los accidentes de trabajo en agricultura.
- Decreto de 1 de julio sobre la jornada de ocho horas.
- Decreto de 19 de julio contra el paro forzoso en el sector agrario.
A los pocos días de constituirse, el gobierno Provisional por iniciativa del Ministro de Justicia, Fernando de los Ríos, creó el 21 de mayo una Comisión Técnica, integrada por 33 miembros, de ellos 25 «especialistas», presidida por Sánchez Román, y de la que formaban parte Pascual Carrión2y Flores de Le-
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mus, que elaboró un proyecto de reforma, destinada al asentamiento de unas 70.000 familias basada «en la ocupación temporal por causa de utilidad social» aunque de duración indefinida, para evitar la indemnización expropiatoria, de las tierras cerealistas a partir de 300 hectáreas, 200 en olivar, 100 en viñedo y 400 en dehesas, o bien aquellas cuya renta catastral fuese de más de 10.000 pesetas y destinada a combatir el ingente paro agrícola3 que encontraría fuerte resistencia, demasiado avanzado para el partido radical y demasiado conserva dor para los socialistas (sin expropiaciones, ni colectivizaciones)4.
En opinión de Malefakis, «la Ponencia de la Comisión era técnicamente excelente..., pero la Comisión no representaba a ningún partido político: sus opiniones eran las de un puñado de hombres que no comprendieron el estado de ánimo del gobierno... La consecuencia fue que su proyecto quedó completa mente indefenso contra las estruendosas protestas que levantó»5.
Socialistas y republicanos mantenían posiciones distintas sobre el alcance de la reforma. Los primeros aspiraban a grandes concentraciones de la pro piedad para su explotación colectiva6 aunque ello no fuera un objetivo inme diato, uno de sus objetivos era el de reclutar campesinos y en 1930 crearon la Federación Española de Trabajadores de la Tierra (FETT), integrada en la UgT y que en el mes de octubre de 1931 tenía 193.159 afiliados y 400.000 en junio de 1932.
Los republicanos eran partidarios de multiplicar la pequeña propiedad creando propietarios agradecidos al nuevo régimen7, mientras que los sectores de la derecha veían con poca simpatía los inicios de la reforma, llegando a
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afirmar en el Congreso que se estaba implantando la reforma rusa sin hacer la revolución8. Por otra parte, la coalición republicana-socialista temía a la CNT y a su capacidad de actuación contra la República y a favor de «la nueva sociedad anarquista».
El 25 de agosto, el gobierno presentó al Congreso de los Diputados, surgido de las elecciones a Cortes Constituyentes del 14 de julio, y en cuyo seno se había constituido una Comisión de Reforma Agraria, un nuevo proyecto de reforma, coincidente en muchos aspectos con el de la Comisión Técnica, pero que incorporaba expropiaciones con indemnizaciones bastante elevadas. Al mismo tiempo se creaba la llamada Junta Central de Reforma Agraria, presidida por el propio Jefe del gobierno, y de la que formaban parte tres parlamentarios, un magistrado del Supremo, dos ingenieros y representantes de los obreros agrícolas y propietarios.
Durante el resto del año 1931 y el invierno de 1932, la reforma permaneció paralizada, hasta que en el mes de marzo, el ministro de Agricultura, Marcelino Domingo, presentó un proyecto de ley, que acabaría convirtiéndose en la ley de Reforma Agraria de 15 de septiembre de 19329.
El 9 de diciembre de 1931, las Cortes Constituyentes aprobaron la Constitución, cuyo artículo 44, tiene un notable interés:
Toda la riqueza del país, sea quien fuera su dueño, está subordinada a los intereses de la economía nacional y afecta al sostenimiento de las cargas públicas, con arreglo a la constitución y a las leyes.
La propiedad de toda clase de bienes podrá ser objeto de expropiación forzosa por causa de utilidad social mediante adecuada indemnización, a menos que disponga otra cosa una ley aprobada con los votos de la mayoría absoluta de las Cortes10.
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Este párrafo, que tendrá gran importancia para la reforma agraria, ya que se usará para expropiar sin indemnización las tierras de los nobles pertenecientes a la grandeza de España, y las procedentes de los señoríos jurisdiccionales, está influido en mi opinión por el precedente de la Constitución de Weimar de 1919, que en su artículo 153.2 afirmaba:
Sólo podrá efectuarse una expropiación por interés público y con base en una ley. Se efectuará mediante indemnización adecuada, a no ser que una ley federal disponga otra cosa. Existirá una vía judicial contenciosa ante los tribunales ordinarios respecto al alcance de la...
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