Una reflexión general sobre las áreas metropolitanas
| Autor | José Luis Carro Fernández-Valmayor |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 9-24 |
Ponencia presentada a las Jornadas Internacionales sobre "Las conurbaciones gallegas desde una perspectiva comparada", organizadas por la Consellería de Presidencia de la Xunta de Galicia y la Escola Galega de Administración Pública, con la colaboración de la OCDE, los días 30 y 31 de marzo de 2006 en Santiago de Compostela. Al texto, que se publica sin modificaciones, se le han añadido las imprescindibles notas bibliográficas y un sumario explicativo. La temática forma parte, por lo demás, de los Proyectos de investigación BJU2003-01752 y PGIDIT03CS020203, financiados por el Ministerio de Ciencia y Tecnología y la Xunta de Galicia.
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En las páginas que siguen se trata de llevar a cabo una reflexión general sobre un tema, por lo demás, tan extenso, como el de las Áreas Metropolitanas, que, en los últimos tiempos, ha vuelto a suscitar un interés generalizado. En la medida en que estamos ante un tema que es susceptible de variados enfoques, todos ellos absolutamente necesarios, he de advertir, sin embargo, que el aquí adoptado es el enfoque jurídico, referido, más concretamente, al Ordenamiento local español.
El resurgimiento del debate sobre las Áreas Metropolitanas obedece a una serie de circunstancias, unas de carácter más permanente y otras de índole más coyuntural. Entre las primeras está, naturalmente, la persistencia en el tiempo del fenómeno de concentración de la población en torno a las grandes ciudades, que ha dado lugar a la constitución, por encima de los límites
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municipales, de espacios metropolitanos interrelacionados, con evidentes necesidades de planificación de infraestructuras y de conveniencia de prestación de servicios a ese nivel. Es innegable que la concentración urbana ha producido un evidente desarrollo económico, pero, a la vez, también es claro que ha planteado importantes problemas sociales (ligados a la noción de «peri-urbanización»), que exigen una adecuada respuesta institucional1. De otro lado, la idea misma de un desarrollo territorial, policéntrico y equilibrado, en el sentido, por lo demás, de la llamada Estrategia Territorial Europea2, con innegable vinculación al fenómeno de la globalización de la economía, contribuye, decisivamente, a fomentar el debate sobre la organización de los espacios metropolitanos3.
Las respuestas institucionales al fenómeno metropolitano han sido siempre muy variadas, pues no existe una única y definitiva fórmula organizativa ante los problemas que tal fenómeno plantea, tanto en materia de ordenación del territorio como en materia prestacional. Puede decirse, en todo caso, que dichas respuestas institucionales han venido revistiendo, en general, dos modalidades. Una primera, vinculada al hecho asociativo, mediante la constitución de mancomunidades o consorcios o la realización de convenios metropolitanos, y una segunda, dirigida a la creación de una específica Entidad local, con carácter monofuncional o plurifuncional4.
La opción por cualquiera de las citadas respuestas institucionales se ha encontrado siempre con una serie de dificultades específicas. Las fórmulas asociativas o convencionales, vinculadas a concretas finalidades, han manifestado cierta insuficiencia ante la generalidad de los problemas planteados en los espacios metropolitanos, produciéndose, en muchos casos, una creciente desnaturalización de dichas fórmulas a través de lo que plásticamente se ha denominado su «estiramiento competencial»5. La creación de una específica Entidad local se ha encontrado también, por su parte, con algunos obstácu-
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los importantes. El primero de todos ellos ha sido la ausencia de un modelo organizativo único de Área Metropolitana y de espacios metropolitanos uniformes. El segundo tiene que ver con la incidencia que la creación de cualquier tipo de Área Metropolitana ha supuesto para la articulación territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma. El tercer obstáculo, en fin, lo ha constituido la permanente presencia de factores de signo político, incluso identitarios, en los procesos de creación de Áreas Metropolitanas como Entidades locales, dotadas de un importante acervo competencial y de una organización de cierta complejidad.
Puede decirse que, entre todas las figuras que conoce el Ordenamiento local, las Áreas Metropolitanas en concreto han tenido, por así decir, un destino paradójico. Por un lado, parece claro que el desarrollo de políticas públicas metropolitanas debe exigir, para ser eficaz, la existencia de un Ente u organización personificada que sea también un interlocutor institucional de las restantes organizaciones actuantes sobre el territorio y de los actores económicos y sociales, pero, por otro lado, y a pesar de esta necesidad, la creación de Entes Metropolitanos non ha conseguido, hasta el momento, consolidarse por razones fundamentalmente políticas.
Puede ser oportuno, para tener una visión global de los problemas que afectan a la organización del espacio metropolitano, que me refiera ahora, con trazos, naturalmente, muy gruesos, a la evolución que dicha organización ha experimentado en nuestro país. Evolución que, en líneas generales, puede venir caracterizada por dos notas principales: predominio excesivo de la ciudad central en la configuración del Área Metropolitana y esquema organizativo abiertamente centralista, basado en la creación de un organismo autónomo estatal. Notas que han colaborado, de forma decisiva, a una cierta mala imagen de las Áreas en el pasado6.
Suelen distinguirse, en nuestro país, distintas etapas en el tratamiento legislativo del fenómeno metropolitano, comprendiendo dentro de él también al más específico de las grandes ciudades como tales7.
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Precisamente, en la primera etapa, que se inicia en la inmediata posguerra, la gran ciudad era la protagonista por los problemas de desarrollo urbanístico que planteaba y a los que una serie de leyes (las llamadas «Leyes de grandes ciudades») intentaron encontrar una solución. En efecto, la finalidad de la Ley de 25 de noviembre de 1944 (desarrollada por Decreto de 1 de marzo de 1946) sobre la ordenación urbana de Madrid era, estrictamente, una finalidad urbanística, la de llevar a cabo el Plan General de Ordenación, para lo cual se creaban una serie de órganos con clara vinculación estatal (Comisión de Ordenación Urbana, estructurada por un Comisario General, dependiente de la Administración del Estado, asistido por una Comisión de Urbanismo, con amplia representación estatal). Al servicio de la finalidad urbanística se favorecía la aplicación decidida de la técnica de la anexión de municipios limítrofes. No existía, pues, una consideración global o conjunta del fenómeno metropolitano sino, simplemente, y con decisiva intervención estatal, la ordenación urbanística de la ciudad central, que iba extendiéndose merced al avance de los procesos de anexión8. Lo mismo puede decirse de los casos de Bilbao (creación de la Corporación Administrativa "Gran Bilbao" por Ley de 17 de julio de 1945) y de Valencia (creación de la Corporación Administrativa «Gran Valencia» por Ley de 18 de diciembre de 1946). El caso de Barcelona fue un poco distinto; la Ley de 3 de diciembre de 1953 creó la Comisión de Urbanismo de Barcelona como organismo autónomo dependiente de la Administración de Estado, aunque con participación local, a la que se encomendó, además del desarrollo del Plan Comarcal, el establecimiento de servicios públicos de interés municipal. Al mismo tiempo, como se advertía en la Exposición de Motivos de la citada ley, se abandonaba el esquema anexionista que había venido siendo aplicado hasta entonces. Esta primera etapa finaliza con la publicación de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, en donde se soslaya completamente el tema metropolitano.
La segunda etapa en el tratamiento del fenómeno metropolitano viene caracterizada por la aparición de una regulación especial para los municipios de Madrid y Barcelona, la cual, por cierto, no se extendía a toda la zona de influencia articulada en torno a dichas ciudades. En todo caso, a través de estas
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específicas regulaciones, se pretendía superar el esquema rígidamente uniformista que había caracterizado hasta entonces al Ordenamiento local español. En efecto, la Ley de 7 de noviembre de 19579autorizó al Gobierno para establecer un régimen especial para los municipios de Madrid y Barcelona, autorización que se plasmó en los textos articulados aprobados, respectivamente, por los Decretos de 11 de julio de 1963 y 23 de mayo de 1960. Esta normativa, caracterizada, en términos generales, por un reforzamiento del Ejecutivo local (Alcalde y Delegados de Servicios) y la puesta en marcha de una cierta desconcentración local (Juntas de Distrito), no abordó, sin embargo, de manera directa, la problemática metropolitana. En todo caso, y ello fue oportunamente advertido en su momento10, la previsión de un régimen especial para las dos grandes metrópolis españolas manifestaba, claramente, que no nos hallábamos ante un simple problema de técnica urbanística, sino también, y sobre todo, ante una cuestión de gobierno ciudadano, que por su peculiaridad exigía instituciones específicas. En este sentido, no deja de ser significativo que la Ley Especial...
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