Las nuevas referencias en el derecho industrial: acreditación y normalización
| Autor | Marc Tarrés Vives |
| Cargo | Área de Derecho Administrativo del Departamento de Derecho Público de la Universitat de Girona |
| Páginas | 119-155 |
LAS NUEVAS REFERENCIAS EN EL DERECHO
INDUSTRIAL: ACREDITACIÓN
Y NORMALIZACIÓN*
Marc Tarrés Vives
Área de Derecho Administrativo del
Departamento de Derecho Público de la Universitat de Girona
Sumario
* Abreviaturas utilizadas en este trabajo:
AENOR: Asociación Española de Normalización y Certificación.
Ar.: Repertorio de jurisprudencia Aranzadi.
BJC: Boletín de Jurisprudencia Constitucional.
BOE: Boletín Oficial del Estado.
CE: Constitución española.
CEN: Comité Europeo de Normalización.
CENELEC: Comité Europeo de Normalización Electrotécnica.
DO: Diario Oficial de la Comunidad Europea.
DOGC: Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
I. La competencia de industria en el Estado au-
tonómico español: la submateria de seguri-
dad industrial.
1. La competencia en la submateria de segu-
ridad industrial.
2. La jurisprudencia del Tribunal Constitu-
cional referente a la seguridad industrial
hasta la STC 179/1998.
II. El carácter básico de la Ley 21/1992, de in-
dustria.
III. La distinción entre calidad y seguridad in-
dustrial.
IV. La infraestructura para la calidad y la seguri-
dad industrial.
1. La institucionalización de un sistema na-
cional de normalización, certificación y
acreditación.
2. La infraestructura común para la calidad
y la seguridad industrial.
3. Infraestructura acreditable para la seguri-
dad industrial.
3.1. Organismos de control.
3.2. Verificadores medioambientales.
4. Infraestructura acreditable para la calidad
industrial.
V. Régimen jurídico del sistema español de
acreditación.
1. Condiciones y requisitos de organización
y funcionamiento.
2. Obligaciones.
3. La designación de las entidades de acredi-
tación (referencia al sistema alemán)
4. El modelo de acreditación previsto en la
legislación catalana: el Decreto 179/
1999, de 29 de junio, por el que se
aprueba el Reglamento provisional regu-
lador de las entidades ambientales de
control.
VI. Régimen jurídico de la normalización.
1. Antecedentes. La normalización como
función administrativa.
2. La Asociación Española de Normaliza-
ción y Certificación (AENOR) y el régi-
men jurídico de la normalización.
2.1. La Asociación Española de Nor-
malización - AENOR.
2.2. Organización y régimen jurídico
de la normalización.
3. Aspectos competenciales a tomar en
cuenta respecto al establecimiento del ré-
gimen jurídico de los organismos de nor-
malización.
Autonomies, núm. 26, diciembre de 2000, Barcelona.
I. La competencia de industria en el Estado autonómico español:
la submateria de seguridad industrial1
La materia de industria no se encuentra recogida en la Constitución española.
No aparece ni en el listado de competencias atribuidas a las comunidades autóno-
mas (art. 148 CE), ni en el que corresponde al Estado (art. 149.1 CE). De este
modo, algunas comunidades autónomas incorporaron ab initio en el texto de sus
estatutos la competencia sobre este sector económico2en virtud de la cláusula con-
tenida en el artículo 149.3 CE.3Luego, la Ley orgánica 9/1992, que amplía las
AUTONOMIES · 26
120
EAC: Estatuto de autonomía de Cataluña.
EACL: Estatuto de autonomía de Castilla y León.
EMAS: «Environmental Management and audit Scheme» (Sistema de Gestión y Auditoría Am-
biental).
EN: Norma europea.
ENAC: Entidad Nacional de Acreditación.
FJ: Fundamento jurídico.
GSG: «Gerätesicherheitsgesetz» (Ley alemana de seguridad del utillaje técnico).
LI: Ley 21/1992, de industria (BOE de 23 de julio de 1992).
LRJPAC: Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimien-
to administrativo común (BOE de 27 de noviembre de 1992). Modificada por la Ley 4/1999 (BOE
de 14 de enero de 1999).
MINER: Ministerio de Industria y Energía (suprimido por el RD 557/2000, de reestructuración
de los departamentos ministeriales. Las funciones que este departamento ministerial desempeñaba en
materia de seguridad y calidad industrial han sido asignadas al nuevo Ministerio de Ciencia y Tecnolo-
gía). RAP: Revista de Administración Pública.
RAAP: Revista Aragonesa de Administración Pública.
RD: Real decreto.
REALA: Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica.
REDA: Revista Española de Derecho Administrativo.
RICSI: Real decreto 2200/1995, por el que se aprueba el Reglamento para la calidad y la seguri-
dad industrial (BOE de 6 de febrero de 1996). Modificado por el Real decreto 411/1997 (BOE de 26
de abril de 1997).
RIDE: Revue Internationale de Droit Economique.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
TC: Tribunal Constitucional.
UE: Unión Europea.
UNE: «Una Norma Española» (norma técnica española).
VVDStRL: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer.
1. El presente estudio ha sido realizado en el marco del proyecto financiado por la DGICYT
(núm. PB 98-0450) «Autorregulación: funciones, modalidades y límites», a cargo del Departamento
de Derecho Público de la Universitat de Girona.
2. Inicialmente los siguientes preceptos estatutarios: art. 12.1.2 EAC; art. 30.1.2 Estatuto de
Galicia; art. 18.1.5 Estatuto de Andalucía; art. 56.1. bde la Ley orgánica de reintegración y amejora-
miento del régimen foral de Navarra; art. 34.1.2 Estatuto de la Comunidad Valenciana; art. 33.ey
34.A.10 Estatuto de Canarias (en el caso de estas dos últimas comunidades autónomas la asunción
efectiva de la competencia se realizó mediante las leyes orgánicas 11 y 12/1982, de 10 de agosto, sobre
transferencias de competencias en materias de titularidad estatal). Con una redacción diferente res-
pecto a los anteriores, el Estatuto del País Vasco establece como exclusiva la competencia de industria
en su art. 10.30.
3. «Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán correspon-
der a las comunidades autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las
competencias de las comunidades del artículo 143 CE, generalizaría a todas las co-
munidades autónomas la competencia de industria.4Esa asunción autonómica,
con carácter exclusivo, de una competencia económica como la de industria se ve,
sin embargo, modulada por los propios textos estatutarios al reconocer que su ejer-
cicio será de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica gene-
ral que pueda establecer el Estado. Para la elaboración de esas bases existe además
una expresa habilitación constitucional en el artículo 149.1.13 CE .5
1. La competencia en la submateria de seguridad industrial
En lo que se refiere concretamente a la seguridad industrial los estatutos de au-
tonomía han venido a autolimitar expresamente en este ámbito su competencia
normativa a favor del Estado.6Así resulta cuando los diferentes estatutos refieren
que el ejercicio exclusivo de la competencia de industria será «sin perjuicio de lo que
determinen las normas del Estado por razones de seguridad». Ahora bien, nada im-
pide que los mínimos establecidos por la legislación estatal puedan ser complemen-
tados por normas autonómicas.7Es el caso, por ejemplo, de un régimen más estric-
to respecto a la instalación de establecimientos industriales que puede encontrar su
justificación tanto en una mayor protección de los trabajadores y personas en gene-
ral, como en una prevención de los riesgos ambientales.
El Estado legisla en materia de seguridad industrial, estableciendo la necesidad
de un control administrativo sobre las instalaciones y productos industriales cuya
ejecución corresponde a las comunidades autónomas. Más problemático resulta que
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 121
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas
normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no
esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
derecho de las comunidades autónomas.»
4. El artículo 2, letra g, de la Ley orgánica 9/1992 previó la transferencia a las comunidades au-
tónomas de segundo grado de la competencia exclusiva en materia de «industria, sin perjuicio de lo
que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las
normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y
energía nuclear». El artículo 9 precisa el modo en que habrá de ejercerse esta competencia: «[...] se reali-
zará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria
del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del apartado uno del
artículo 149 de la Constitución». En estos términos pasaron a asumir la competencia de industria las si-
guientes comunidades autónomas: Asturias (art. 10.25), Cantabria (art. 22.25), La Rioja (art. 8.25),
Región de Murcia (art. 10.26), Aragón (art. 35.1.28), Castilla-La Mancha (art. 31.1.25), Extremadura
(art. 7.27), Islas Baleares (art. 10.28), Madrid (art. 26.25) y Castilla y León (art. 26.27). Véase el co-
mentario a la Ley orgánica 9/1992 que realizan E. Aja y J. Tornos, «La Ley orgánica 9/1992 que amplía
las competencias de las comunidades del 143 y las tareas pendientes en la distribución de competen-
cias», en Informe Comunidades Autónomas 1992 (E. Aja, dir.), Barcelona, 1993, pág. 405 y ss.
5. «El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [...] Bases y coordina-
ción de la planificación general de la actividad económica.» En este tema, véase S. Martín-Retortillo,
Derecho administrativo económico, t. I, Madrid, 1988, pág. 113.
6. Vid. A. Bayona, El derecho a legislar en el Estado autonómico, Madrid, 1992, pág. 126 y ss.
7. Vid. E. Malaret, «Indústria», en Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, II,
Barcelona, 1990, pág. 506. También, G. Fernández Farreres, «Industria», en Derecho administrativo
económico, t. II (S. Martín-Retortillo, dir.), Madrid, 1991, pág. 425-432.
la legislación estatal pueda regular determinados requisitos de esa función de control
que incidirían en la propia potestad organizadora de la comunidad autónoma. La
cuestión, como veremos más adelante, adquiere un notable interés cuando se trata
de la fijación del régimen jurídico de aquellas entidades privadas que colaboran en el
ejercicio de funciones públicas (especialmente en el supuesto de los organismos de
control). En este caso, el Tribunal Constitucional (TC) ha considerado que el Esta-
do, en función de sus competencias normativas en materia de seguridad industrial,
puede regular los mecanismos que tiendan a asegurar la independencia, la solvencia
económica o técnica de esos entes privados.8Queda, pues, para las comunidades au-
tónomas la estricta función ejecutiva, la facultad de otorgar y revocar las autorizacio-
nes de los sujetos u organismos previstos en la legislación estatal.
2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional referente a la seguridad industrial
hasta la STC 179/1998
El Tribunal Constitucional ha expuesto de manera clara en diferentes senten-
cias9su parecer, en sentido negativo, sobre la competencia ejecutiva del Estado
en materia de seguridad industrial. Así, de manera contundente, expresaba en la
STC 243/1994 que «el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de indus-
tria y, en concreto de seguridad industrial en todo el territorio nacional» (FJ 3).
Consideración que reiterarían posteriormente las STC 16/199610 y 179/1998.
Los diferentes pronunciamientos constitucionales relativos al tema de la segu-
ridad industrial traen causa, exceptuando los casos de las dos últimas sentencias se-
ñaladas, en diferentes conflictos de competencia. Especialmente destacables son
los que se habían planteado contra el Real decreto 1407/1987, por el que se regu-
laban las entidades de inspección y control reglamentario en materia de seguridad
de los productos, equipos e instalaciones industriales, y el Real decreto 105/1988,
por el que se modificaban y actualizaban determinados preceptos del Reglamento
general de actuaciones del Ministerio de Industria en el campo de la normaliza-
ción y homologación (Real decreto 2584/1981). La resolución de estos conflictos
dio lugar, respectivamente, a las STC 243/1994 y 313/1994. En todo caso, cabe
señalar que ambas disposiciones fueron expresamente derogadas mediante el Real
decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento para
la calidad y la seguridad industrial (RICSI). Disposición también recurrida par-
cialmente desde la Generalidad de Cataluña y cuya resolución por el TC está pen-
diente.11
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122
8. STC 243/1994, FJ 4. BJC 160-161 (1994), pág. 245.
9. Son las STC siguientes: 203/1992, de 26 de noviembre; 14/1994, de 20 de enero; 243/1994,
de 21 de julio; y 313/1994, de 24 de noviembre. Un sucinto comentario a las tres últimas puede verse
en C. Gómez Nebrera, «Industria», Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1994-1995,
Barcelona, 1995, pág. 422 y ss.
10. La misma traía causa en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2280/1990, promovido
por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos y partidas pre-
supuestarias de la Ley 4/1990, de 20 de junio, de presupuestos generales del Estado para 1990.
11. Se trata del conflicto positivo de competencia núm. 2231/1996, planteado por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad, en relación con la disposición adicional tercera y el artículo 51.1 del refe-
Respecto a la STC 179/1998, el origen de la misma se encuentra en el recurso de
inconstitucionalidad que el Gobierno central interpuso contra la Ley castellano-leo-
nesa 3/1990, de seguridad industrial. En ese momento el Estatuto de Castilla y León
(EACL) no atribuía ninguna competencia en materia de seguridad industrial,12 por
lo que sus Cortes carecían de competencia normativa en esta materia, de acuerdo con
el listado del artículo 148 CE. La situación cambia radicalmente a partir de la entrada
en vigor de la Ley orgánica 11/1994, de 24 de marzo, de reforma del EACL. A conse-
cuencia de la misma, Castilla y León incorpora entonces a su Estatuto de autonomía
(art. 26, aptdo. 27) la competencia exclusiva en materia de «industria, sin perjuicio
de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, [...]». Esa nue-
va situación comporta que en 1998, momento en que el TC pasa a conocer del citado
recurso, la Comunidad castellano-leonesa ostenta el mismo nivel competencial en
materia de industria del que en iguales términos gozaban inicialmente otras comuni-
dades autónomas. Y a ese nuevo canon de constitucionalidad es al que el Tribunal
Constitucional, como él mismo señala, debe atenerse en el momento de dictar sen-
tencia, pues «en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se
atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más
bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccio-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 123
rido Real decreto 2200/1995, así como respecto al artículo 2 y a la disposición adicional segunda del
Real decreto 85/1996, en el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento
1836/93/CEE, del Consejo, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran
con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales. Su admi-
sión a trámite aparece publicada en el DOGC de 1 de julio de 1996, núm. 2224, pág. 6468. El con-
flicto radica en la designación directa que en estas disposiciones el Estado realiza de la asociación
ENAC (Entidad Nacional de Acreditación) como entidad de acreditación. Ciertamente, al tratarse de
una competencia de ejecución, la designación de este tipo de entidades correspondería exclusivamente
a las comunidades autónomas. De hecho, la normativa estatal, al fijar el régimen jurídico de la acredi-
tación, atribuye efectivamente la designación de este tipo de entidades a las comunidades autónomas,
previo informe positivo del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial (art. 17.4 LI). Sin
embargo, careciendo de competencia, el Estado realiza en el RICSI y luego en el RD 85/1996, en lo
que se refiere a los verificadores medioambientales, sendas designaciones de ENAC como entidad de
acreditación. Otra cosa es, en cambio, el establecimiento por el Estado de las condiciones y requisitos
pertinentes para ejercer la función acreditadora. No obstante, cabe destacar que el recurso de la Generali-
dad de Cataluña parece versar singularmente sobre la acreditación de los verificadores medioambienta-
les. Ahora bien, en este sentido y en lo que se refiere a Cataluña, mientras desde la legislación relativa a se-
guridad industrial no existen cambios significativos desde la aprobación de la LI y el RICSI, sí los hay, en
cambio, en la impulsada desde el Departamento de Medio Ambiente. Especialmente, a partir de la Ley
3/1998, de la intervención integral de la Administración ambiental, se han publicado un conjunto de
significativas disposiciones reglamentarias de desarrollo. En lo que ahora nos concierne, cabe decir que
una de esas normas, el Decreto 155/1999, de 1 de junio, de modificación de la estructura del Departa-
mento de Medio Ambiente, atribuye (art. 1) a la Dirección General de Calidad Ambiental la gestión del
sistema de acreditación de las entidades ambientales de control, verificación y certificación que encuen-
tran su régimen jurídico en el Decreto 170/1999, de 29 de junio. Ese sistema de acreditación (véase V.4)
se contradice con el régimen previsto en la legislación estatal que en este extremo afirma su carácter bási-
co. Concretamente, la legislación estatal destaca el carácter privado de la acreditación y excluye que pue-
da ser llevada a término por órganos administrativos. Sobre esta cuestión, véase la reciente obra de A. No-
gueira López, Las ecoauditorías,intervención pública ambiental y autocontrol empresarial, Madrid, 2000,
especialmente pág. 107-118, respecto a la discutible aprobación del RD 85/1996, y pág. 216 y ss.
12. El Estatuto sólo atribuía a la comunidad autónoma una mera función ejecutiva en materia
de industria, «a efectos de impulsar el desarrollo de la región» (art. 28.1).
nal, a tales límites y condiciones» (FJ 2, STC 179/1998, reproduciendo lo dicho en la
STC 154/1988, FJ 3). En este sentido, el Tribunal reconoce que atribuida con poste-
rioridad a la Comunidad de Castilla y León la competencia legislativa en materia de
seguridad industrial, el recurso no puede prosperar en ese sentido. Tampoco toma en
cuenta el TC lo alegado por la representación del Estado al argüir en ese mismo re-
curso que la materia de seguridad pública —competencia estatal según el art.
149.1.29 CE— incluye la seguridad industrial y restringe, por tanto, la competencia
autonómica en materia de industria. Ese planteamiento es rechazado también de pla-
no en la Sentencia 179/1998 pues «la seguridad industrial tiene una conexión especí-
fica y más estrecha con la materia de industria, en la que se incluye como submateria
las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos
industriales y los productos elaborados en las mismas» (FJ 3).
II. El carácter básico de la Ley 21/1992, de industria
Con la promulgación de la Ley 21/199213 se logra clarificar el panorama nor-
mativo de la actividad industrial en España. La necesidad de un nuevo texto legal
no sólo se debía a la obsolescencia y carácter autárquico de la anterior Ley de orde-
nación y defensa de la industria, de 24 de noviembre de 1939; concurrían también
consideraciones socioeconómicas y de carácter político. En este último sentido des-
taca, por un lado, la adecuación al marco constitucional y al modelo de descentrali-
zación política iniciado en favor de las comunidades autónomas; por otro, la adap-
tación legislativa a las directrices provenientes de la Europa comunitaria de la que,
desde el año 1986, España forma parte integrante.
La Ley de industria sanciona en su artículo primero que «tiene por objeto esta-
blecer las bases de ordenación del sector industrial, así como los criterios de coordi-
nación entre las Administraciones Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 149.1.1ª y 13ª de la Constitución Española». De esta guisa, la disposición
final única de la Ley nos establece los artículos que son dictados al amparo de esas
previsiones constitucionales, siendo el resto de aplicación supletoria en defecto de
legislación específica por parte de las comunidades autónomas.
De entre los artículos considerados como básicos nos interesan destacar los
comprendidos en el capítulo I de la Ley, del 9 al 18, referentes a la seguridad in-
dustrial, y los artículos 21 a 27, relativos al régimen jurídico del Registro de esta-
blecimientos industriales. Quedan así sujetas a las previsiones normativas del Estado
dos nuevas figuras: los organismos de control14 y las entidades de acreditación.15 Se
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13. Un comentario general de la Ley de industria puede verse en J. Conde y M. del Mar Pérez,
«Nota sobre la regulación industrial: comentario a la Ley de industria», en Autonomies.Revista Catala-
na de Derecho Público, núm. 16, 1993, pág. 197-208. Durante el período de galeradas de este trabajo
ha aparecido publicada la obra de J. A. Carrillo Donaire, El derecho de la seguridad y de la calidad in-
dustrial, Madrid, 2000. Se trata, sin duda, del estudio más amplio y exhaustivo que hasta el momento
se ha realizado sobre la Ley de industria. En la medida de lo posible hemos intentado incorporar en
este trabajo algunas de las interesantes aportaciones que el citado autor realiza.
14. Art. 15 y 16 LI.
15. Art. 17 LI.
prevé también la creación y adscripción al Ministerio de Industria (MINER)16 de
dos nuevos órganos administrativos: el Consejo de Coordinación de la Seguridad
Industrial17 y el referido Registro de establecimientos industriales.18 El primero,
integrado paritariamente por representantes de la Administración del Estado y
de las comunidades autónomas, tiene como fin impulsar y coordinar los criterios y
actuaciones de las administraciones públicas en materia de seguridad industrial,19
así como propiciar la coordinación de las actuaciones entre las materias de seguri-
dad y calidad industriales.20 Por su parte, el Registro de establecimientos indus-
triales tiene un carácter estrictamente centralizador de toda la información relativa
a los diferentes agentes autorizados para colaborar con las administraciones públi-
cas en materia de seguridad y calidad industriales.21 Pese a que la inscripción regis-
tral es un acto de naturaleza ejecutiva,22 la constitucionalidad del citado Registro
viene reconocida en las STC 203/1992 (FJ 4) y 243/1994 (FJ 6) en los siguientes
términos: «[...] el Estado puede establecer un registro único de alcance general y,
en consecuencia, puede fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias
para garantizar la centralización de todos los datos, pero en todas estas cuestiones
el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autori-
zación o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas
que ostentan las competencias ejecutivas.»
Cabe destacar que el carácter de legislación básica se predica de la regulación de
los organismos de control y las entidades de acreditación y no, en cambio, de los or-
ganismos de normalización. Ello se debe a la inclusión de la normalización dentro
del ámbito de la calidad industrial, en el que las comunidades autónomas tendrían
competencia plena, y no en el de la seguridad.
III. La distinción entre seguridad y calidad industrial
Efectivamente, uno de los puntos más relevantes de la Ley de industria viene
constituido por la división que se establece entre el ámbito de la seguridad y el de la
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 125
16. El Ministerio de Industria y Energía ha sido suprimido por la disposición final primera del
RD 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los departamentos ministeriales. La mayor parte
de las competencias del desaparecido departamento ministerial han resultado asumidas por el nuevo
Ministerio de Ciencia y Tecnología. El RD 696/2000, de 13 de mayo, por el que se establece la estruc-
tura orgánica básica del Ministerio de Ciencia y Tecnología, dispone en su artículo 1, letra c, la crea-
ción de una Dirección General de Política Tecnológica, «a la que corresponde las competencias en ma-
teria de integración de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en el ámbito empresarial,
así como las relacionadas con las empresas industriales, en especial en materia de seguridad, calidad y
normalización» —cursiva nuestra.
17. Su regulación se encuentra en el RD 251/1997, de 21 de febrero (BOE de 18 de marzo).
18. El régimen jurídico de este Registro aparece establecido en el RD 697/1995, de 28 de abril
(BOE de 30 de mayo). Modificado mediante el RD 2526/1998, de 27 de noviembre (BOE de 21 de
diciembre).
19. Art. 18.1 LI.
20. Art. 18.4.fLI.
21. Art. 21.1 LI.
22. STC 236/1991, FJ 6.
calidad. El primero regula el ejercicio de la tradicional actividad administrativa de
policía industrial; el segundo, en cambio, no supone más que un reconocimien-
to legal de actividades privadas que encuentran en esta Ley, y luego en el RD
2200/1995 (RICSI), el marco jurídico para su reconocimiento. La institucionaliza-
ción jurídico-pública de los agentes que intervienen en el sector de la calidad indus-
trial permite garantizar bajo una indirecta supervisión administrativa la correcta
prestación de unas tareas de indudable interés público23 como son, según el artículo
19 de la LI, las de certificación, ensayo, auditoría e inspección, y calibración indus-
trial.24 Se trata de tareas que resultan hoy día indisociables de cualquier actividad
industrial y que encuentran su origen y marco natural de desarrollo en niveles eco-
nómico-industriales. No obstante, pese a tratarse de actividades estrictamente pri-
vadas y no incluidas dentro de la noción de servicio público, ofrecen una relevancia
para el interés público que justifica, como veremos, su sometimiento parcial al de-
recho administrativo mediante especiales medidas de control.
Ahora bien, ese planteamiento dual entre seguridad y calidad industrial no
ofrece unos contornos tan precisos como desde un principio pudiera pensarse. Am-
bos ámbitos confluyen y presentan, según el preámbulo del RICSI, una «insepara-
ble e íntima ligazón establecida por las Directivas comunitarias del nuevo enfoque».
Resulta de este modo justificada la necesidad de realizar un estudio más pormenori-
zado sobre el espacio de la seguridad industrial y prestar singular atención a tres ac-
tividades cuyo ejercicio discurre por una estrecha senda que bordea indistintamente
los linderos de la calidad y la seguridad industrial: normalización, acreditación y
certificación. En este último caso nos referimos a las funciones que desarrollan los
organismos de control.
El objeto de la seguridad industrial y el recurso a la colaboración privada
En su Sentencia 203/1992, de 26 de noviembre, el TC señala, en su fundamen-
to jurídico 2, que «en el núcleo fundamental de la materia de industria se incluyen,
entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales o de
fabricación y, más precisamente en la submateria de seguridad industrial, las activi-
dades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos indus-
triales y la de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas». Se
trata de actividades públicas de ordenación y de policía (STC 243/1994, FJ 2) cuyo
ejercicio viene justificado en «la prevención y limitación de riesgos [...] a las perso-
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23. La noción de interés público constituye un concepto metajurídico cuyo contenido es varia-
ble y contingente en función de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Vid. M. Bassols Coma,
«Consideración sobre los convenios de colaboración de la Administración con los particulares para el
fomento de actividades económicas privadas de interés público», RAP, núm. 82, 1977, pág. 68-73.
24. No incluimos aquí los casos de las entidades de acreditación y los organismos de normaliza-
ción en donde existe un control administrativo directo consecuente con la actuación que las primeras
desarrollan también en el ámbito de la seguridad industrial, y en la trascendencia de las tareas que los
segundos llevan a cabo. En los demás sujetos (entidades de certificación, laboratorios de ensayo, enti-
dades auditoras y de inspección, y laboratorios de calibración) la supervisión es indirecta por cuanto la
inclusión de todas estas organizaciones en el ámbito institucional de la calidad depende del reconoci-
miento formal de su competencia técnica por parte de la correspondiente entidad de acreditación de-
signada por los poderes públicos (art. 8.11 LI y art. 14 y 16, letra e, del RICSI).
nas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o
de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y
de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos in-
dustriales» (art. 9.1 LI). La seguridad industrial constituye, pues, el título que justi-
fica una intervención administrativa cuya finalidad es garantizar la tutela de bienes
amparados constitucionalmente.25 Intervención que, sin embargo, no se presenta
de un modo uniforme y en donde la colaboración voluntaria prestada por sujetos
privados constituye hoy por hoy una nota común.26 Esa colaboración privada se
presenta bajo formas y objetivos diferentes ya que no sólo se limita al ejercicio de
funciones de inspección,27 sino que se extiende de forma magmática a parcelas tan
afectas a la misma noción de estatalidad como resulta ser la misma potestad norma-
tiva.28
La seguridad industrial exige ciertamente una necesaria actividad de vigilancia
sobre las actividades industriales y su resultado. Ese control reviste actualmente, des-
de la perspectiva de su destinatario, un doble carácter. Por un lado, la inspección so-
bre las instalaciones industriales en funcionamiento es ejercida —directa o indirecta-
mente— desde la Administración competente y encuentra en disposiciones
reglamentarias de naturaleza técnica su marco de exigibilidad.29 En este caso nos en-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 127
25. Como destaca Esteve Pardo, la legislación industrial es la normativa «que siempre ha tenido
como finalidad prácticamente exclusiva, la salvaguarda de la salud y la integridad física de las perso-
nas», ampliando actualmente sus objetivos «para extenderlos a la protección del medio ambiente, aco-
giendo la expresa preocupación constitucional por él». Vid. J. Esteve Pardo, Técnica, riesgo y derecho.
Tratamiento del riesgo tecnológico en el derecho ambiental, Barcelona, 1999, pág. 50.
26. La colaboración organizada de empresas o asociaciones privadas con la Administración para
el desempeño de funciones a las que es inherente el ejercicio de potestades públicas es un tema que re-
cientemente cobra especial interés. Desde consideraciones relativas a la seguridad ciudadana pero que
pueden ser extrapoladas al ámbito de la seguridad industrial, apunta González-Varas cómo «a diferen-
cia de las formas tradicionales de colaboración de los ciudadanos con la Administración, la presente
idea de colaboración privada y empresarial presenta un carácter organizado, institucionalizado y esta-
ble, y se realiza no como un deber sino de forma voluntaria [...]. Teóricamente, este fenómeno de cola-
boración entre Estado y empresas privadas en la satisfacción de los intereses generales puede verse en
correspondencia con la idea de la ruptura de los planos de Estado y sociedad. Otro rasgo típico de la
colaboración es el control administrativo sobre las empresas colaboradoras». Vid. S. González-Varas
Ibáñez, «El desarrollo de una idea de colaboración en el derecho administrativo, con el ejemplo de la se-
guridad privada y otros», REDA,núm. 94, 1997, pág. 214. Véase también el trabajo de C. Padrós,
Actividad administrativa y entidades colaboradoras (Especial referencia a su actuación en el Estado autonó-
mico y a las implicaciones económicas de su régimen jurídico), Madrid 2001, pág. 26 y ss.
27. Véase B.-F. Macera, «La problemática de la asunción de la inspección administrativa por en-
tidades privadas (Especial referencia al sistema de vigilancia ambiental de las actividades industriales»,
en El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Prof. Dr. Ramón Martín Mateo (F.
Sosa Wagner, coord.), t. II, Valencia, 2000, pág. 1605-1623.
28. Vid. S. Muñoz Machado, Servicio público y mercado, I, Madrid, 1998, pág. 290 y ss.
29. El artículo 12.1 de la LI dispone que los reglamentos de seguridad establecerán: «a) las instala-
ciones, actividades, equipos o productos sujetos a los mismos; b) las condiciones técnicas o requisitos de
seguridad que según su objeto deben reunir las instalaciones, los equipos, los procesos, los productos in-
dustriales y su utilización, así como los procedimientos técnicos de evaluación de su conformidad con las
referidas condiciones o requisitos; c) las medidas que los titulares deban adoptar para la prevención, limi-
tación y cobertura de los riesgos derivados de la actividad de las instalaciones o de la utilización de los
productos [...].». Según el mismo artículo en su apartado cuarto, «los Reglamentos de Seguridad Indus-
contramos ante lo que Villar Palasí define como un tipo de potestad pública (potestas
inspiciendi suprema) que es consustancial a la propia idea medular de policía admi-
nistrativa.30 La otra vertiente de control, más novedosa, es la ofrecida por los proce-
dimientos de certificación que, sustituyendo a la tradicional homologación adminis-
trativa, se establecen sobre los productos industriales con carácter previo a su
instalación o puesta a la venta en el mercado.31 Aquí existen también unas exigencias
de seguridad que en la actualidad, sin embargo, no encuentran únicamente su con-
creción en normas jurídicas,32 sino mayormente en normas técnicas elaboradas por
organismos privados. Por tanto, a la noción de seguridad industrial estaría también
indisolublemente asociada el fenómeno de la normalización técnica y no sólo la acti-
vidad de control sobre las instalaciones, o la de homologación-certificación de los
productos industriales. El propio Tribunal Constitucional lo reconoce en los térmi-
nos siguientes: «en la materia de seguridad industrial se encuadran no sólo las activi-
dades públicas relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos
industriales y la de los procesos de fabricación, sino también con la seguridad de los
productos industriales. Y la actividad pública típica en relación a la garantía de la se-
guridad de los productos industriales es doble y suele resumirse en los dos conceptos
que presiden el título del Real decreto —se está refiriendo al RD 105/1988, por el
que se complementaban, modificaban y actualizaban determinados preceptos del
Reglamento General de las actuaciones del MINER en el campo de la normalización
y homologación—: la normalización y la homologación» (STC 313/1994, FJ 2).
AUTONOMIES · 26
128
trial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades
Autónomas, con competencia legislativa sobre industria, puedan in-troducir requisitos adicionales sobre
las misma materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio». La comprobación en el
cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad corresponde a las administraciones públicas
quienes pueden atribuirla a los organismos de control acreditados previstos en el artículo 15 LI.
30. J. L. Villar Palasí, La intervención administrativa en la industria, I, Madrid, 1964, pág. 82.
31. Diversos son los motivos que permiten, antes de su entrada en el mercado, una ausencia de
controles administrativos sobre los productos industriales. Por un lado, las características técnicas de los
productos ya no se hallan fijadas exclusivamente en regulaciones jurídicas, sino en normas técnicas pri-
vadas que van adquiriendo mayor importancia; aquéllas se limitan a establecer unos requisitos mínimos
de seguridad que los organismos de normalización deben tener en cuenta al elaborar sus normas. Existe
en segundo lugar otro motivo, la extensión de una responsabilidad de naturaleza objetivasobre el fabri-
cante supone que la ausencia de la seguridad legítimamente esperada se convierta en el criterio decisivo
de la existencia del defecto y la consiguiente responsabilidad. Ese es el sistema establecido por la Ley
22/1994, de responsabilidad civil por los daños causados por productos defectuosos, de 6 de julio de
1994, que tiene su origen en la Directiva 85/374/CEE. En este contexto la existencia de sistemas de
certificación deja de ser una opción para convertirse en una necesidad que permite al fabricante poder,
dado el caso, desviar posibles responsabilidades a la entidad de certificación. Además, como indica E.
Malaret, «la técnica de la responsabilidad civil aparece así como un mecanismo garantizador y permite
atemperar la correlativa disminución del rol de la Administración», en «Una aproximación jurídica al
sistema español de normalización de productos industriales», RAP, núm. 116, 1988, pág. 330. Sobre la
posible responsabilidad del certificador o empresario encargado por el fabricante del control de calidad
de los productos, véase M. A. Domínguez García, «Responsabilidad civil por productos defectuosos en
el marco de la legislación especial en materia de consumo. Perspectivas de adaptación y reforma», en Es-
tudios de derecho mercantil en homenaje al profesor Manuel Broseta Pont, I, Valencia, 1995, pág. 904 y ss.
32. Respecto al establecimiento y justificación de las exigencias de seguridad sobre los productos
industriales mediante normas jurídico-administrativas, vid. J. Solé Feliu, El concepto de defecto del pro-
ducto en la responsabilidad civil del fabricante, Valencia, 1997, pág. 430 y ss.
IV. La infraestructura para la calidad y la seguridad industrial
1. La institucionalización de un sistema nacional de normalización, certificación
y acreditación
El Real decreto 2200/1995 (RICSI) desarrolla normativamente la estructura
prevista en la LI respecto a la intervención de los sujetos privados en el ámbito de la
ordenación industrial. En esta regulación, como hemos advertido, ha prendido con
fuerza un fenómeno en auge, el de la colaboración privada en el ejercicio de funcio-
nes públicas.33 Es el caso de la función de inspección realizada por los organismos
de control, tal como observaremos más adelante (3.1.a). Otra de las notas destaca-
das del RICSI consiste en la privatización material que realiza de determinadas fun-
ciones que tradicionalmente venían siendo ejercidas en España por órganos admi-
nistrativos. Es el caso de la normalización y la homologación de los productos
industriales. En ambos casos se trata ahora de recabar la colaboración de entidades
privadas para la realización de tareas que presentan una indudable complejidad téc-
nica, a la vez que se busca una mayor eficacia en su gestión.34
La razón de este cambio radica en muy buena medida en la adopción de los sis-
temas de normalización y certificación impulsados desde la Comunidad Europea.
Al igual que en otros Estados miembros, en España las previsiones comunitarias
contenidas en el «nuevo enfoque»35 y el «enfoque global»36 han supuesto un indu-
dable trastorno respecto a los anteriores esquemas de control industrial.37 Concre-
tamente, la cuestión esencial radica en tratar de compatibilizar el mantenimiento
de una necesaria supervisión administrativa con la introducción de los sistemas pri-
vados de certificación que tienen como objetivo asegurar la consecución de un me-
dio ambiente técnico a escala europea y mundial.
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 129
33. Vid. nota 26. Al respecto véase también la reciente reseña elaborada por S. González-Va-
ras en «Derecho público y derecho privado (Reseña de publicaciones y doctrinas recientes sobre el
tema de la Administración y el derecho privado y la colaboración de particulares en el ejercicio de
funciones administrativas)», Cuadernos de Derecho Público, núm. 8, 1999, especialmente pág.
203-211. Sobre este tema y, más concretamente, la colaboración privada en los ámbitos de la segu-
ridad y la calidad industrial, véase el capítulo VI (pág. 509-611) de la citada obra de J. A. Carrillo
Donaire.
34. Vid. G. Fernández Farreres, «La infraestructura organizativa para la calidad y la seguridad in-
dustrial y el fenómeno del ejercicio por particulares de funciones públicas de inspección y control»,
RAAP, núm. 13, 1998, pág. 47.
35. El »nuevo enfoque» armonizador europeo va referido a la aprobación de directivas sobre
productos industriales que se limitan a establecer los criterios esenciales de seguridad sobre los mis-
mos. La concreción de esos criterios se remite a normas técnicas de seguimiento voluntario que ela-
boran los organismos europeos de normalización. Sobre la política del «nuevo enfoque», véase la
Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985 (DO núm. C 136, de 4 de junio de 1985, pág. 1).
36. El «nuevo enfoque» se complementa con una política europea en materia de «evaluación
de la conformidad» conocida como «enfoque global»; véase la Resolución del Consejo de 21 de di-
ciembre de 1989 (DO núm. C 10, de 16 de enero de 1990). El objetivo de este último plantea-
miento es que las certificaciones sobre productos realizadas en un Estado puedan desplegar sus efec-
tos en la totalidad del territorio comunitario.
37. Vid. U. di Fabio, Produktharmonisierung durch Normung und Selbstüberwachung, Colonia,
1996, especialmente pág. 45-81.
El modelo organizativo diseñado por la Ley de industria y sus normas regla-
mentarias de desarrollo presenta una novedosa tipología de sujetos privados que,
de un modo u otro, guardan algún tipo de relación con los poderes públicos. Así,
en palabras de Esteve Pardo, la legislación española establece una estructura en
«cascada» que se engarza a través de una línea de sucesivas habilitaciones.38 En el
vértice de esa estructura se encuentra el punto de conexión con la Administración:
el Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial. Este órgano administrati-
vo habilita para actuar en el ámbito de la seguridad industrial a las entidades priva-
das de acreditación. Ellas son el elemento medular del sistema, ya que son las com-
petentes para verificar la solvencia técnica de los sujetos que actúan en los ámbitos
de la seguridad y calidad industrial.39
Cabe, pues, hablar de una infraestructura común de la calidad y la seguridad
industrial que, como veremos, se halla integrada por las entidades de acreditación y
los organismos de normalización.
2. La infraestructura común para la calidad y la seguridad industrial40
La fijación en el RICSI de una infraestructura común obedece a la necesidad de
ordenar de forma inseparable y coordinada a los sujetos que integran los espacios de
la seguridad y calidad industrial. La infraestructura común constituye una novedad
del RICSI respecto a la regulación contenida en la LI. En ésta sólo las entidades de
acreditación aparecen tanto en el ámbito de la seguridad como en el de la calidad;
mientras, los organismos de normalización se ubican únicamente en el de la cali-
dad. Los motivos de la nueva sistematización que realiza el RICSI respecto a los or-
ganismos de normalización se debe principalmente a la necesidad de reconocerles el
destacado papel que tienen en lo que atañe a la seguridad industrial y a garantizar
un adecuado régimen de supervisión administrativa sobre los mismos.
3. Infraestructura acreditable para la seguridad industrial
3.1. Organismos de control41
a) Organismos de control y función inspectora de la Administración
En relación con la seguridad industrial, el control administrativo del cumpli-
miento de las disposiciones reglamentarias sobre productos e instalaciones indus-
triales descansa en los llamados organismos de control. Los mismos se configuran
como entidades públicas o privadas, con personalidad jurídica.42
Para el ejercicio de sus actividades, los organismos de control deben ser autori-
zados por la Administración competente. Sin embargo, la obtención de esa autori-
zación administrativa requiere la previa valoración técnica por parte de una entidad
AUTONOMIES · 26
130
38. Vid. J. Esteve Pardo Técnica, riesgo y derecho, op. cit., pág. 132.
39. Art. 17.1, 19.1.by 8.11 LI; art. 14.1 RICSI.
40. Art. 8 a 19 RICSI.
41. Vid. G. Fernández Farreres «La infraestructura...», cit., pág. 51 y ss.
42. Art. 15.1 LI; art. 41 RICSI.
de acreditación de los requisitos necesarios para su concesión.43 Cabe destacar que
no es infrecuente observar cómo desde la legislación sectorial el requisito de la acre-
ditación se extiende también a otras entidades colaboradoras de la Administración
no previstas expresamente en el RICSI. Así, por ejemplo, y dentro del ámbito com-
petencial del Estado, el artículo 6.2 del RD 1434/199944 establece que las entidades
colaboradoras de inspección de las embarcaciones de recreo deberán «acreditar su
idoneidad y los medios para cumplir con los requisitos anteriores ante una de las
entidades de acreditación constituidas de acuerdo con lo regulado en el Real Decre-
to 2200/1995 (RICSI)».
Según el artículo 16.2 de la Ley de industria, las actas o certificados emitidos
por un organismo de control pueden ser, a partir de una reclamación, objeto de su-
pervisión por parte de la Administración competente. Se trata de una alzada impro-
pia que tiene la virtualidad de reconducir al ámbito administrativo la actividad lle-
vada hasta ese momento por el organismo de control.45 En este sentido se incoa el
oportuno procedimiento administrativo que sigue los trámites previstos en la legis-
lación de procedimiento administrativo (LRJPAC). En tal caso, la Administración
debe en un plazo de tres meses dictar la resolución sobre si es o no correcto el con-
trol realizado por el organismo de control.46 En el supuesto de que se trate de revisar
una certificación negativa, el interesado no puede en ningún caso recurrir a otro or-
ganismo autorizado. Sin embargo, una vez revocada el acta negativa por la Admi-
nistración, el interesado sí puede recabar los servicios de otra entidad autorizada.
Finalmente, a efectos de facilitar la supervisión sobre la actuación de los organismos
de control, éstos deberán remitir anualmente a la Administración autonómica
competente: 1) una memoria detallada de las actuaciones realizadas en su territo-
rio;47 2) copia del informe de seguimiento de la entidad de acreditación que confir-
me el mantenimiento de las condiciones de acreditación.48 En el caso de que el or-
ganismo de control haya realizado sus actividades en todo el territorio del Estado
español, deberá remitir la documentación citada al Consejo de Coordinación de la
Seguridad Industrial.49
Las actividades que desarrollan los organismos de control pueden dividirse en
dos: 1) la que ahora nos ocupa, es decir, la estricta función de inspección sobre las
instalaciones industriales en donde sólo se tienen en cuenta las reglamentaciones
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 131
43. Art. 42.1 RICSI.
44. RD 1434/1999, de 10 de septiembre, por el que se establecen los reconocimientos e inspec-
ciones de las embarcaciones de recreo para garantizar la seguridad de la vida humana en la mar y se de-
terminan las condiciones que deben reunir las entidades colaboradoras de inspección. Otro ejemplo es
el de las entidades de evacuación de prestadores de servicios de certificación y de productos de firma
electrónica, previstos en la Orden del Ministerio de Fomento de 21 de febrero de 2000 (BOE de 22 de
enero). Además del requisito de su acreditación por ENAC (art. 6 y 7), el artículo 8 de la Orden pres-
cribe que las entidades de evaluación «deberán cumplir las obligaciones que les sean exigibles entre las
establecidas en el capítulo III del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad In-
dustrial...».
45. Vid. J. Esteve Pardo, Técnica, riesgo y derecho, op. cit., pág. 150-151.
46. Art. 46.2 RICSI.
47. Art. 48.2.aRICSI.
48. Art. 48.2.bRICSI.
49. Art. 48.3 RICSI.
jurídicas de seguridad provenientes de la Administración; 2) la función certificante
que realizan sobre los productos industriales previstos en las directivas comunitarias
en base a normas técnicas, aspecto que detalleremos en el siguiente apartado. Para
ambas actuaciones son competentes los organismos de control. En el primer caso,
existen, sin embargo, dudas respecto a si el régimen de autorización previsto en la
legislación estatal constituye título suficiente para las actuaciones inspectoras que
realizan los organismos de control. La razón es que se trata de una actividad que in-
cide en el ejercicio de una función pública cuya responsabilidad última compete a
los poderes públicos.
Ahora bien, este tema no se limita sólo a los organismos de control, sino que se
extiende a todo el amplio abanico de entidades colaboradoras de la Administración
en el ejercicio de la función inspectora. Así, se plantea actualmente un interesante de-
bate alrededor de tres cuestiones: 1) si nos encontramos ante un ejercicio privado de
funciones públicas; 2) cuál debe ser el régimen jurídico de estas entidades cuando
ejercen funciones de inspección —por razones de seguridad industrial en el caso de
los organismos de control—; 3) qué margen tienen las comunidades autónomas para
definir el régimen jurídico de estas entidades en el marco de la legislación estatal.
Respecto a la primera cuestión parece claro que la actuación de los organismos
de control no se limita a una mera actividad técnica, alcanza también a una activi-
dad jurídica de contenido declarativo que permite pensar en un ejercicio privado de
funciones públicas. No obstante, tal consideración no puede ser afirmada de forma
apriorística ya que existen elementos en su contra de suficiente relevancia como
para ser tomados en cuenta. Así, si consideramos la existencia de un auténtico ejer-
cicio privado de funciones públicas, debemos aceptar su desempeño desde una po-
sición externa a la organización administrativa,50 hecho que, en el caso que nos ocu-
pa, como ha recordado recientemente Macera, podría constituir un «ilegítimo
sacrificio de auténtidas potestades públicas».51 Para Carrillo Donaire no nos encon-
tramos, en cambio, ante un ejercicio privado de funciones públicas en sentido es-
tricto,52 pues la actuación de los organismos de control es reconducible, en última
instancia, a la Administración, y, en consecuencia, «no puede hablarse de ejercicio
in proprio de una esfera de competencias jurídico-administrativa por el particular,
ni tampoco cabe sostener que éste goce en el ejercicio de dichas funciones de un
ámbito de autonomía funcional garantizado por el ordenamiento».53 Efectivamen-
AUTONOMIES · 26
132
50. Sobre la realización de funciones públicas por privados, véase J. A. Santamaría Pastor, Funda-
mentos de derecho administrativo, Madrid, 1991, pág. 949 y ss.; así como el estudio de F. Sainz More-
no, «Ejercicio privado de funciones públicas», RAP, 100-102, 1983, pág. 1699 y ss.
51. Vid. B.-F
. Macera, «La problamática de la asunción de la inspección administrativa...», cit.,
pág. 1619. Para este autor la atribución a este tipo de entidades colaboradoras de facultades que consti-
tuyen potestades públicas supone el abandono por la Administración de sus poderes de imperium, lo
cual «puede vulnerar algunos principios del Estado de Derecho y, con ello, desde luego, puede causar
graves daños a la libertad de empresa y a la seguridad jurídica de los particulares» (pág. 1620-1621).
52. Advierte este autor que la nota de la «inimputabilidad» a la Administración de la actividad
«administrativa» desarrollada por el ejerciente privado de una función pública constituye «el dato fun-
damental que sirve para diferenciar los supuestos de ejercicio privado de funciones públicas de otros
fenómenos de colaboración funcional que pudieran guardar ciertas conexiones con esta categoría», en
El derecho de la seguridad..., op. cit., pág. 562.
53. Ibidem, pág. 607.
te, como hemos expuesto anteriormente, la previsión de una alzada impropia sobre
la actuación de los organismos de control permite reconducir la última decisión al
ámbito subjetivo de la Administración. Ahora bien, también es cierto que al mar-
gen de ese posible control administrativo posterior, los organismos de control certi-
fican, con efectos administrativos, el cumplimiento de las condiciones y requisitos
de seguridad previstos en las correspondientes reglamentaciones técnicas. Y es pre-
cisamente el ejercicio de esa función certificante54 la que, en el caso de los organis-
mos de control, permitiría considerar el ejercicio de auténticas funciones públicas
delegadas.55 Además, facultades como las que atribuye el artículo 47.1.jdel RICSI
hacen difícil no ver en el caso de los organismos de control la existencia de una cier-
ta dejación de funciones públicas en sujetos privados. Tal precepto establece la posi-
bilidad de tomar «medidas preventivas especiales» en aquellos casos «de grave riesgo
de accidente o emergencia». En este caso la actuación del sujeto privado excede «en
algo más» a una mera actividad material e instrumental.
Esto nos lleva, en segundo lugar, a plantear cuál debe ser el título jurídico habi-
litante para este tipo de entidades en el ejercicio de su actividad. Como se ha dicho
anteriormente, desde la legislación estatal se establece un sistema de autorización56
cuya virtualidad como título habilitante para el ejercicio de funciones de inspec-
ción no deja de suscitar algunas dudas. Para un sector de la doctrina cabe la posibili-
dad de recurrir al régimen concesional,57 tal como han hecho algunas comunidades
autónomas (p. ej. Cataluña). Ello significaría concebir esa tarea como servicio pú-
blido. Ahora bien, tal consideración parece no ser posible si atendemos a que la ra-
zón de la actividad de inspección no se encuentra en la prestación de un servicio pú-
blico, sino en una función pública. En este sentido se ha expresado el Tribunal
Supremo en su Sentencia de 13 de octubre de 1997 (Ar. 7439).58 De este modo,
como advierte Esteve Pardo,59 lo que se hace patente es la ausencia en el ordena-
miento español de una fórmula que traslade de manera satisfactoria a los particula-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 133
54. Sobre la función certificante como función pública administrativa y su ejercicio por “conce-
sionarios», véase J. E. Martínez Jiménez, La función certificante del Estado, IEAL, Madrid, 1977, pág.
38 y ss.
55. En este sentido, véase G. Fernández Farreres, «La infraestructura...», cit., pág. 59.
56. Sobre la autorización reglamentada como modo gestor de actividades privadas de interés pú-
blico, véase J. A. Carrillo Donaire, El derecho de la seguridad..., op. cit., pág. 581 y ss.
57. Vid. G. Fernández Farreres, «La infraestructura...», cit., pág. 54 y ss. El motivo de esa opción
favorable a la técnica concesional radica fundamentalmente, como señala este autor, en la posibilidad
de limitar el número de entidades, ya que «se trata de ejecutar actividades que son responsabilidad úl-
tima de la Administración y que, además, puede asumirlas y desarrollarlas directamente» (pág. 59)
58. Sobre esta Sentencia pueden verse los comentarios de E. Arana García, «Naturaleza jurídica
de la actividad de Inspección Técnica de Vehículos», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 52,
1999, pág. 9-41; y D. Canals Ametller, «La jurisprudencia ante el ejercicio privado de la función pú-
blica de control técnico por razones de seguridad», Revista del Poder Judicial, 1999 (IV), pág. 459 y ss.
La referida STS de 13 de octubre de 1997 considera que la actividad de Inspección Técnica de Vehícu-
los no es un servicio público, sino una función pública a la que no es aplicable el artículo 128.2 CE en
tanto que se trata de una actividad propia de la soberanía. En esta misma línea se manifiesta la STS de
7 de mayo de 1999 (Ar. 6515), en la cual, no sin controversia en nuestra opinión, se llega a admitir
que la concesión administrativa constituye una técnica jurídica adecuada para trasladar a instancias
privadas el ejercicio de una potestad pública.
59. Técnica, riesgo y derecho, op. cit., pág. 139.
res el ejercicio de funciones públicas. Se echa en falta las posibilidades que ofrecen
un instituto tan frecuente en Alemania como es el de la Beleihung.60
Finalmente, cabe prestar breve atención al alcance de la normativa autonómica
en la configuración del régimen jurídico de las entidades privadas aquí tratadas.
Frente al régimen autorizatorio que como hemos visto dispone la legislación estatal,
la normativa autonómica, especialmente en el caso de Cataluña61 y la Comunidad
castellano-leonesa,62 se había decantado ya con anterioridad por el sistema de con-
cesión administrativa. Con independencia de cuál deba ser el título habilitante,
cuestión ya planteada, de lo que se trata ahora es atender a si las comunidades autó-
nomas pueden apartarse del régimen estatal previsto para la designación de los or-
ganismos de control. En opinión de Carrillo Donaire63 existe una subordinación de
la competencia normativa autonómica a la estatal en la determinación del régimen
jurídico básico de las entidades que colaboran con la Administración en el ejercicio
de las funciones de inspección y control. Añadiendo que la reglamentación autonó-
mica señalada no limita sus efectos a meras cuestiones de organización, ya que la ac-
tividad de las entidades colaboradoras se proyecta externamente sobre determina-
dos derechos e intereses de los administrados. Por estos motivos el citado autor
apoya la inconstitucionalidad del régimen concesional por el que algunas comuni-
dades autónomas han optado u optaren en el futuro. Este parecer encuentran su
apoyo en la STC 243/1994, en la que se afirma que: «No cabe, por tanto, negar al
Estado la posibilidad de que, en ejercicio de sus funciones normativas en la materia
de seguridad industrial, regule las referidas características con relieve externo de las
entidades colaboradoras de inspección y control» (FJ 4). Ahora bien, en nuestra
opinión, la regulación estatal atañe a los requisitos que garanticen la independencia
y la solvencia económica y técnica de esas entidades, pero no al régimen jurídico de
relación entre la Administración competente —la autonómica— y la entidad pri-
AUTONOMIES · 26
134
60. A diferencia del caso alemán, en el ordenamiento administrativo español, a semejanza del
francés, la colaboración privada en el ejercicio de funciones o actividades administrativas ha girado
tradicionalmente alrededor de la noción de servicio público. En el ordenamiento germano tal noción
es inexistente y en el tema de la colaboración se impone el criterio de la posición jurídica (Rechtsste-
llungstheorie), es decir de la disposición de poderes públicos por parte del particular. En otras pala-
bras, desde esta perspectiva es exigible que el colaborador del Estado (el Beliehene) ejerza, mediante
una habilitación, la puissance publique. Véase, B. Knapp, «La collaboration des particuliers et de l’E-
tat à l’exécution des tâches d’intérêt général», en Mélanges Henri Zwahlen, Lausana, 1977, pág. 372.
Sobre el instituto de la Beleihung, véase con carácter general, H.-U. Erichsen et alii, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 10a ed., Berlín, 1995, § 1, 15 § 12, 14 § 53, 26; H. Mauer, Allgemeines Verrecht, 10a
ed., Munich, 1995, pág. 574 y ss.; F. Ossenbühl, «Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch
Private», VVDStRL, núm. 29, 1971, pág. 145. En nuestra doctrina puede verse la documentada
nota 100 del trabajo de F. Sainz Moreno, «Ejercicio privado de funciones públicas», cit., pág. 1776-
1779. De interés resultan las consideraciones que sobre esta figura realiza J. Esteve Pardo (Técnica,
riesgo y derecho, op. cit., pág. 145 y ss.), señalando que junto a funciones de autoridad de contenido
decisorio y ejecutivo (obrigkeitlichen Kompetenzen), también pueden ser objeto de Beleihung las com-
petencias de contenido declarativo, arbitrales, certificantes o de inspección (schlicht-hoheitlichen
Kompetenzen) que son las que ejercen las TÜV (asociaciones de inspección técnica) en el ámbito de la
seguridad industrial.
61. Ley 13/1987, de 9 de junio, de seguridad industrial.
62. Ley 3/1990, de 16 de marzo, de seguridad industrial.
63. El derecho de la seguridad..., op. cit., pág. 159 y ss.
vada que, al fin y al cabo, va a ejercer por delegación funciones cuya titularidad y
responsabilidad última corresponden a la Administración designante. Administra-
ción que muy bien podría decidir ejercer directamente esas funciones sin recurrir a
la colaboración privada, ya que no se trata de actividades que puedan ser calificadas
como privadas, sino exclusivamente públicas, y, por tanto, no existe sobre aquéllas
ningún derecho preexistente por parte de los particulares. Efectivamente, recordan-
do la STS de 13 de octubre de 1997, el Tribunal Supremo ha manifestado que la co-
laboración privada no encuentra en estos casos su razón en la prestación de un ser-
vicio público, sino en una función pública64 —en ese supuesto la Inspección
Técnica de Vehículos—. Al excluir el Tribunal Supremo la categorización de activi-
dad económica, se significa que no existe un derecho de los particulares a ejercer tal
tarea y, por tanto, el ejercicio único por la Administración sobre la misma no supo-
ne ningún tipo de expropiación.65
b) Los organismos de control como organismos notificados previstos
en las directivas del «nuevo enfoque»
Los organismos de control no actúan sólo ejerciendo la función pública de ins-
pección, sino que resultan también reconocidos por la Administración para la reali-
zación de una función certificante, previa a la comercialización de los productos in-
dustriales, que el fabricante puede contratar voluntariamente con cualquiera de los
llamados organismos notificados (notified bodies) a nivel europeo.66 Se trata, en
suma, de una tarea que estos organismos realizan siguiendo unos procedimientos
de evaluación de la conformidad y que culmina con la obtención, por parte del fa-
bricante, del llamado «marcado CE» sobre el producto industrial en cuestión. Tales
procedimientos se desarrollan a partir de los módulos que se contienen en la Deci-
sión del Consejo de 22 de julio de 1993.67
En este supuesto, se plantea la cuestión sobre cuál es el alcance que tiene la acti-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 135
64. Literalmente se señala en esta Sentencia que «(T)ampoco puede hablarse de monopolización
de una actividad que en esencia y por principio corresponde de modo exclusivo al Estado, ni de dere-
chos preexistentes que hayan de ser respetados, frente al interés general, o de lesión a la libre compe-
tencia en una actividad propia de la soberanía».
65. No es ese, en cambio, el caso de Alemania, donde la asunción directa por la administración
de algunos Estados federados (Hessen y Hamburgo) de la función de inspección técnica hasta enton-
ces realizada por las TÜV —asociaciones privadas de inspección técnica— fue considerada como una
expropiación por la Sala Civil del Tribunal Supremo alemán en su Sentencia de 30 de septiembre de
1957 (NJW 1957, pág. 1927). Crítico con esta resolución judicial es el conocido trabajo de H. H.
Rupp, Privateigentum an Staatsfunktionen? Eine kritische Untersuchung am Beispiel der Technischen
Überwachungsvereine (¿Propiedad privada en las funciones estatales? Un estudio crítico en el ejemplo
de las asociaciones de inspección técnica), Tubinga, 1963. Una recensión sobre esta obra la realiza L.
Martín-Retortillo en RAP, núm. 43, 1964, pág. 493-495. Véase también Meyer, en Landmann/Roh-
mer, Gewerbeordnung, vol. II GSG § 14.
66. En el ámbito de la fabricación de vehículos persiste la homologación administrativa y no son
de aplicación los sistemas de certificación previstos por la normativa europea para otros productos in-
dustriales. Las homologaciones de vehículos, componentes, partes integrantes, piezas y sistemas que
afecten al tráfico y circulación, corresponden competencialmente al Estado, quien designa a los labo-
ratorios para la realización de los ensayos previstos por la Comunidad Europea (art. 13.4 LI).
67. DO núm. L 220, de 30 de agosto de 1993, pág. 23 y ss.
vidad desarrollada por estos organismos y cuál la posición de la Administración, ya
que aquí también hablamos de seguridad industrial.
Desde las previsiones emanadas en su día por el Ministerio de Industria es claro
que los organismos notificados a la Comisión Europea para actuar en los ámbitos
armonizados deben tener la condición previa de organismos de control.68
Se nos aparece pues, en el caso de los productos industriales que son objeto de
armonización técnica por parte de las directivas comunitarias, un nuevo ámbito de
actuación. El mismo, aunque escapa al de la calidad, en cuanto a su mayor atención
a las exigencias de seguridad, tampoco se inscribe plenamente en el espacio regla-
mentario por tener un importante componente autorregulativo que implica un ale-
jamiento respecto a los tradicionales controles administrativos de carácter directo e
inmediato.69 Se trata de un ámbito en el que las prescripciones y sistemas adminis-
trativos de control establecidos por razones de seguridad encuentran una aplicación
limitada y, en cambio, tienen un papel preponderante las normas técnicas elabora-
das por los organismos europeos de normalización así como el autocontrol del fa-
AUTONOMIES · 26
136
68. Esa es nota común en todos los actos de transposición de directivas sobre sectores que com-
peten al MINER, por ejemplo: el RD 1435/1992, de 27 de noviembre, sobre máquinas, o el RD
1314/1997, de 1 de agosto, sobre ascensores. En ambos casos se refiere expresamente que los orga-
nismos notificados españoles encargados de efectuar los procedimientos de certificación deberán te-
ner la condición de organismos de control a los que se refiere el capítulo I del título III de la Ley
21/1992, de industria. En cambio, en aquellos otros sectores armonizados que en el caso español co-
rresponden a otros ámbitos ministeriales se hace omisión a la existencia de los organismos de control
previstos en la LI. Así, por ejemplo, el Real decreto 297/1998, por el que, a propuesta del ministro de
Fomento, se regulan los requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, dispone que los orga-
nismos competentes en los procedimientos de evaluación de conformidad serán designados por la
Dirección General de la Marina Mercante (artículo 86.5 de la Ley de puertos del Estado y de la mari-
na mercante) previa acreditación de los criterios establecidos en anexo (véase nota 44). Nada obsta,
además, a que el organismo notificado sea un órgano administrativo. Este es el caso de los productos
sanitarios (Directiva 93/42/CEE, objeto de transposición por el RD 414/1996), cuyo organismo no-
tificado es la Dirección General de Farmacia y productos sanitarios, según Resolución de 27 de abril
de 1998 (BOE de 23 de junio de 1998).
69. Se trata de la homologación administrativa. Añadamos que el de los vehículos a motor es
uno de los ámbitos donde la normativa comunitaria existente se aparta del «nuevo enfoque» y opta,
en cambio, por establecer las prescripciones técnicas en las correspondientes directivas específicas.
A título de ejemplo podemos citar las siguientes directivas: Directiva 98/77/CE, por la que se adap-
ta al progreso técnico la Directiva 70/220/CEE relativa a las medidas que deben tomarse contra la
contaminación del aire causada por las emisiones de los vehículos a motor; Directiva 98/90/CE,
por la que se adapta al progreso técnico la directiva 70/387/CEE relativa a las puertas de los vehícu-
los a motor y sus remolques. El contenido de estas Directivas se ha incorporado al ordenamiento ju-
rídico español mediante la Orden del Ministerio de Industria de 17 de febrero de 1999 —BOE de
26 de febrero de 1999— que modifica los anexos I y II del Real decreto 2028/1986, por el que se
establecen las normas para la aplicación de directivas comunitarias relativas a la homologación de
tipos de vehículos, remolques, semirremolques y sus partes y piezas. En este caso se mantiene a nivel
europeo la homologación administrativa y no se prevé la certificación por tercera parte —difícil
dada la complejidad y elevadas cuantías económicas que se requieren en la industria automovilísti-
ca— o la autocertificación del fabricante. Este último es el sistema utilizado en Estados Unidos,
donde son los propios fabricantes quienes certifican a la Administración que, en efecto, sus vehícu-
los respetan las normativas. En todo caso, la obtención de la homologación precisa de numerosos
ensayos que son realizados en laboratorios especializados y, en el caso europeo, oficialmente autori-
zados.
bricante y la actuación de organismos de certificación acreditados y notificados por
cada Estado. Nos encontramos, en definitiva, ante un claro ejemplo de autorregula-
ción70 que, sin embargo, es objeto de regulación y supervisión administrativa. En
propiedad, pues, habría que hablar de un supuesto de regulación que toma en
cuenta elementos autorregulativos.71 Los procedimientos de certificación previstos
en las directivas europeas constituyen un buen ejemplo de cómo lograr un control
administrativo en cooperación con la autorresponsabilidad privada. El estudio de
este modelo debe tener muy presente la implementación existente entre la actividad
normalizadora y la de certificación hasta el extremo de que ambas conforman un
verdadero sistema institucional con proyección supranacional.72
3.2. Verificadores medioambientales73
La Ley de industria no hace ninguna mención a los verificadores ambientales al
ser anterior al Reglamento (CEE) núm. 1836/93, de 29 de junio de 1993,74 por el
que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter volunta-
rio a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales. En el caso es-
pañol el desarrollo de los operadores previstos en esta importante norma europea no
ha sido llevado a cabo mediante ley, sino a través de dos disposiciones reglamentarias.
Se trata del RICSI75 y del RD 85/1996, de 26 de enero.76 El RICSI, de manera discu-
tible, incluye a los verificadores medioambientales dentro de la infraestructura para la
seguridad industrial. Sin embargo, ello no significa que su actuación sea considerada
como una función pública. La aplicación del Reglamento EMAS77 en España ofrece
la misma virtualidad que tiene en otros Estados de la UE, la de ser un instrumento de
adopción voluntaria por parte de su destinatario (el centro industrial) y tener un im-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 137
70. La expresión «autorregulación» es de uso cada vez más frecuente. A nivel doctrinal Tornos
lo refiere a partir de la existencia de unas reglas de comportamiento y unos organismos de control
creados por los propios sujetos de los sectores implicados. La voluntariedad, en todo caso, consti-
tuye la nota común del fenómeno de la autorregulación. Vid. J. Tornos, Las autoridades de regula-
ción de lo audiovisual, Madrid, 1999, pág. 59-60. El legislador también se ha hecho eco de esa ex-
presión, especialmente en todo lo relacionado con las tecnologías de la información. Es el caso de la
Ley 22/1999, por la que se modifica la Ley 25/1994, de incorporación al ordenamiento jurídico es-
pañol de la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. La disposición adi-
cional tercera de la Ley 22/1999 sanciona una promoción de la autorregulación en los términos si-
guientes: «[...] los poderes públicos promoverán el desarrollo de organizaciones de autorregulación
del sector [...].»
71. Véase W. Hoffmann Riem, “Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige
Auffangordnungen – Systematisierung und Entwicklungsperspektiven”, en Öffentliches Recht und
Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, Baden-Baden, 1996, pág. 300.
72. En este tema, véase M. Royon, «L’émergence de systèmes nationaux de normalisation-certi-
fication et leur connexion internationale», RIDE, núm. 1, 1999, pág. 107-118.
73. Un estudio más amplio puede verse en la obra de A. Nogueira López, Ecoauditorías..., op.
cit., pág. 231 y ss.
74. DO núm. L 168, de 10 de julio de 1993, pág. 1 y ss.
75. Art. 49 a 53 RICSI.
76. BOE de 21 de febrero de 1996.
77. Environmental Management and Audit Scheme (sistema de gestión y auditoría ambiental).
portante componente privado y de autorregulación. En otras palabras, el sistema
EMAS no se concibe, en principio, como una alternativa a los mecanismos adminis-
trativos de control, en atención, singularmente, a la concesión de autorizaciones para
instalaciones industriales. Hay, no obstante, una señalada excepción que ha introdu-
cido la Ley catalana 3/1998, de la intervención integral de la Administración ambien-
tal.78 Este texto legal traspone el contenido de la importante Directiva 96/61/CE.79 El
artículo 44.1 de la mencionada Ley dispone un control periódico de las instalaciones
industriales (entre dos y cuatro años, según la actividad) para determinar el cumpli-
miento de las determinaciones ambientales exigibles. Pues bien, este mismo precepto
establece una exención del control periódico para aquellas instalaciones que estén
acogidas al sistema de ecogestión y de ecoauditoría de la Unión Europea. Se trata de
una previsión ciertamente novedosa y problemática80 cuya aplicación aún no ha sido
llevada a cabo debido al poco tiempo transcurrido y al poco éxito —por el momen-
to— que el sistema EMAS ha tenido en España frente a otros, especialmente el desa-
rrollado exclusivamente por las normas ISO de la serie 14000.81
El RICSI dispone que los verificadores medioambientales pueden ser entidades
públicas o privadas82 que, en todo caso, requieren ser acreditados, según normas de
AUTONOMIES · 26
138
78. Véase T. Martí, «El régimen de control, inspección y sanción en la Ley del Parlamento de
Cataluña 3/1998, sobre la intervención integral de la Administración ambiental», REALA, núm.
280-281, 1999, especialmente pág. 437-447.
79. Directiva 96/61 del Consejo, de 24/9/1996, relativa a la prevención y al control integrados
de la contaminación (DO núm. L 257, de 10/10/1996, pág. 26 y ss. Sobre esta norma europea y las
dificultades de su trasposición, véase Ph. Mesenburg y M. Tarrés, «La Ley alemana de protección
contra las inmisiones y las perspectivas de transposición de la Directiva 96/61/CE al ordenamiento
jurídico alemán», Revista de Derecho Ambiental, núm. 23, 1999, pág. 111-132.
80. Vid. M. Tarrés, «Los sujetos privados en la gestión y auditoría medioambiental comunitaria.
Su desarrollo en la Umweltauditgesetz alemana», RAP, núm. 145, 1998, pág. 519. Actualmente, en
Alemania el Ministerio federal de Medio Ambiente está estudiando la posibilidad de privilegiar
aquellas instalaciones industriales que adopten el sistema EMAS. Concretamente, el proyecto de
texto articulado («Artikelgesetz»), para la transposición de la Directiva 96/61/CE y otras directivas
comunitarias sobre protección del medio ambiente, contempla un amplio desarrollo reglamentario
en el ámbito de la legislación de inmisiones y residuos. Es en ese futuro despliegue donde se
contempla la posibilidad de un reglamento privilegiativo de la auditoría ambiental (Umweltaudit-
PrivilegierungsV). La justificación radica en que el cumplimiento del EMAS significa la realización
parcial mediante autocontrol de determinadas actuaciones propias de la inspección administrativa en
atención a garantizar el cumplimiento de las prescripciones medioambientales. Así, según cómo se
realiza ese autocontrol, puede operar un aligeramiento de la inspección administrativa. De este modo,
podría lograrse un ahorro de costes en, por ejemplo, la ejecución de mediciones o esperar una
reducción de gastos administrativos en la elaboración de informes. Véase el informe de seguimiento
del Bundesministerium für Umwelt Naturschutz und Reaktorsicherheit sobre la «Gesetz zur Umsetzung
der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz»
(25/10/00).
81. A 31/3/1999 existían en España 25 centros registrados en el sistema EMAS frente a un
total de 175 certificaciones ISO 14001. Vid. J. M. Páez y F. Carrasco, «La normativa sobre sistemas
de gestión medioambiental: un estudio de las aproximaciones de la U.E. y la International
Organization for Standardization», en Revista Mensual de Gestión Ambiental, 1999, núm. 6, pág. 10
y ss. A 16 /11/2000 el número de centros registrados en el sistema EMAS ascendía ya a 73.
82. Art. 49 RICSI. El número de verificadores acreditados es ciertamente escaso. A 30/11/00 sólo
habían sido acreditadas siete entidades: AENOR, ICICT, Bureau Veritas Quality International España,
Centre de Certificació-Laboratori General d'Assaigs i Investigació (LGAI), DNV España, Lloyd's Regis-
la serie EN 45000,83 por una entidad de acreditación84 e inscribirse en el Registro de
establecimientos industriales.85 Cabe destacar que la gestión administrativa del siste-
ma EMAS está descentralizada en las comunidades autónomas. Las competencias de
las comunidades autónomas son: 1) designación y control de las entidades de acredi-
tación,86 2) establecer el órgano de registro de los centros industriales adheridos al
sistema.87 En todo caso, las comunidades autónomas deben notificar al Ministerio
de Medio Ambiente (Administración del Estado) los organismos de registro y las en-
tidades de acreditación que, en su caso, hayan designado, para su posterior comuni-
cación a la Comisión Europea.88 La comunicación al Ministerio de la relación de ve-
rificadores medioambientales corresponde a las entidades de acreditación.89 En el
caso de que alguna comunidad autónoma no designase al organismo competente, el
RD 85/1996 establece que con carácter subsidiario tal función corresponderá a di-
cho Ministerio.90 Igualmente, y sin perjuicio de lo que hagan las comunidades autó-
nomas, el RD 85/1996 designa como entidad de acreditación de verificadores me-
dioambientales a la asociación privada «Entidad Nacional de Acreditación»
(ENAC).91 En la actualidad ENAC es la única entidad de acreditación existente en
España. Su régimen jurídico será objeto de estudio más adelante.
4. Infraestructura acreditable para la calidad
Como se ha señalado anteriormente, la LI ha institucionalizado el ámbito de la
calidad. Esto supone el reconocimiento jurídico-público de un conjunto de agentes
que no toman como base de su actuación lo previsto en los reglamentos de seguridad
dictados por la Administración, sino lo que se contiene en normas técnicas elabora-
das por organismos de normalización. Estas normas técnicas referidas a productos o
a procesos de producción resultan para su destinatario, el fabricante, de aplicación
voluntaria.92 Ahora bien, el concepto de calidad no se limita a la normalización, sino
que también comprende los llamados procedimientos de certificación,93 que tienen
como objetivo establecer la conformidad de una determinada empresa, producto,
proceso o servicio a los requisitos definidos en normas o especificaciones técnicas.94
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 139
ter Quality Assurance (Operaciones España), Centro de Certificación de la Cámara Oficial de Comercio
e Industria de Madrid. En el ámbito europeo el número de verificadores ascendía, en diciembre de 2000,
a 310, de los que 235 correspondían a Alemania. Véase http://europa.eu.int/comm/environ
ment/emas/index.htm, en lo que se refiera España.Puede consultarse la lista en: www.enac.es.
83. Art. 53.bRICSI.
84. Art. 51.1 RICSI.
85. Art. 51.3 RICSI.
86. Art. 2 RD 85/1996.
87. Art. 4 RD 85/1996.
88. Art. 8.1 RD 85/1996.
89. Art. 8.2 RD 85/1996.
90. Art. 1.2 RD 85/1996.
91. Disposición adicional segunda del RD 85/1996.
92. Art. 8.3 LI.
93. Vid. P. T. Nevado-Batalla, «Nuevas perspectivas sobre el régimen de las medidas de seguri-
dad en el ámbito industrial», en Homenaje a Ramón Martín Mateo, op. cit., t. II, pág. 2668-2669.
94. Art. 8.6 LI.
El impulso de las certificaciones de calidad ha venido dado por la política europea
del «enfoque global»95 que ha establecido la necesidad de una infraestructura europea
de certificación y pruebas, así como el reconocimiento mutuo de las certificaciones.96
Entidades de certificación;97 laboratorios de ensayo y calibración;98 entidades auditoras
y de inspección99
Pese al diferente tipo de actividades que desarrollan estos agentes, todos presen-
tan unas notas comunes que permiten realizar su tratamiento conjunto. De forma
esquemática esas características son:
1. Pueden ser entidades públicas o privadas.
2. Su actividad es solicitada con carácter voluntario por parte de una empresa.
3. Todas estas entidades siguen los criterios establecidos por las normas técni-
cas europeas e internacionales, y en concreto las que les sean de aplicación
de la serie UNE 66.500 (EN 45000).100
4. Para su actuación se requiere la previa acreditación por parte de una entidad
de acreditación.101 La acreditación permite la obligada inscripción en el Re-
gistro de establecimientos industriales.
5. Se establece, según los casos, un régimen de incompatibilidad. Así, las enti-
dades de certificación no pueden certificar empresas, productos, procesos o
servicios, cuando hayan participado en las actividades previas de asesoría o
consultoría relativas a tales certificaciones.102
6. Finalmente, se prevé para todas estas entidades un deber genérico de infor-
mación y asistencia técnica para con las administraciones públicas.
V. Régimen jurídico del sistema español de acreditación
Según hemos podido observar, la acreditación constituye la conditio sine qua
non para la inclusión de una entidad en el espacio de la calidad o la seguridad in-
dustrial. En el sentido descrito en la legislación industrial española, la acredita-
ción es una actividad que viene impulsada desde la Comunidad Europea.103 Su ra-
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140
95. Véase, J. McMillan, «Une politique européenne pour la promotion de la qualité», Revue du
Marché commun et de l’Union européenne, núm. 411, 1997, pág. 520 y ss.
96. Véase «Planteamiento global en materia de certificación y pruebas. Los instrumentos para
garantizar la calidad de los productos industriales», DO núm. C 267, de 19/10/00, pág. 3 y ss.
97. Art. 20 a 25 RICSI.
98. Art. 26 a 30 y 36 a 40 RICSI.
99. Art. 31 a 35 RICSI.
100. Las normas EN de la serie 45000 van a ser objeto de una progresiva sustitución por otra se-
rie de normas; es el caso de la 45001, relativa a la acreditación de los laboratorios de ensayo y calibra-
ción que desde julio de 2000 ha sido sustituida por la norma UNE-EN ISO/ICE 17025.
101. A 30 de noviembre de 2000, ENAC, por el momento la única entidad española de acredi-
tación, había acreditado 17 entidades de certificación de sistemas de calidad, 40 entidades de inspec-
ción, 241 laboratorios de ensayo y 101 laboratorios de calibración.
102. Art. 25 RICSI.
103. La citada Resolución del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, indica que los Estados miembros
deberán fomentar «la creación de sistemas de acreditación y la utilización de técnicas de intercomparación».
zón radica en la necesidad de un mecanismo que garantice —a escala europea— la
competencia técnica de todas aquellas organizaciones que mediante la elabora-
ción de ensayos y la emisión de certificaciones establecen una presunción de segu-
ridad sobre los productos industriales objeto de armonización técnica mediante
directivas.
El sistema español de acreditación viene definido en el RICSI.104 Aunque de
lege data cabe la posibilidad de que las comunidades autónomas designen a las enti-
dades de acreditación previo informe positivo del Consejo de Coordinación de la
Seguridad Industrial,105 lo cierto es que en la actualidad en España existe una sola
entidad de acreditación de carácter multisectorial: la Entidad Nacional de Acredita-
ción (ENAC). Pese a su denominación, ENAC no es un organismo público, sino
una asociación privada sin ánimo de lucro, tal como exige el artículo 14 del RICSI.
La designación de ENAC como entidad de acreditación se realiza en el RICSI;106 es
decir, quien la hace es el Ministerio de Industria. La razón de esta designación cabe
buscarla en el deseo del MINER de asegurar la existencia en España de una entidad
de acreditación y de aprovechar la estructura que ofrecía la ya existente «Red Espa-
ñola de Laboratorios de Ensayo» (RELE). RELE era una estructura creada el año
1986 y que había sido directamente auspiciada desde el MINER.
Como se ha dicho, las entidades de acreditación deben ser entidades privadas.
La rotundidad con que se expresa el RICSI sólo permite concebir la acreditación
como una actividad materialmente privada. No cabe, pues, la posibilidad de que la
Administración realice mediante formas de personalización jurídico-privada la fun-
ción de acreditación.107
La única participación de la Administración en el tema de la acreditación queda
limitada a la designación de la correspondiente entidad, a supervisar el modo en
que ejerce sus funciones,108 y a la representación en sus órganos de gobierno.109 Esto
último debe estar previsto en los estatutos de la entidad de acreditación. Todos estos
elementos permiten considerar que se trata de una actividad privada de interés pú-
blico sujeta a reglamentación administrativa.
1. Condiciones y requisitos de organización y funcionamiento
El conjunto de condiciones y requisitos de organización y funcionamiento de las
entidades de acreditación se dirige a garantizar su actuación con imparcialidad, inde-
pendencia e integridad. Con este fin debe asegurarse la solvencia técnica y financiera de
la entidad de acreditación. De entre el conjunto de condiciones destacan cuatro: 1) La
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 141
104. Art. 14 a 19 RICSI.
105. Art. 15.1 RICSI.
106. Disposición adicional tercera del RICSI. Este precepto, entre otros, ha sido objeto de un
conflicto de competencias planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y aún no
resuelto por el Tribunal Constitucional; véase nota 11.
107. No es esa la opinión de la Generalidad de Cataluña, quien mediante el Decreto 170/1999
ha previsto que un órgano administrativo realice las funciones de acreditación en lo que se refiere a las
llamadas entidades ambientales de control y a los verificadores medioambientales.
108. Art. 15.6 y art. 19 RICSI.
109. Art. 16.dRICSI.
entidad de acreditación debe organizarse de acuerdo con los criterios y normas sobre
acreditación que emanen de la Unión Europea con el fin de conseguir su equiparación
con otros organismos similares de los Estados miem-bros;110 2) Tener carácter multi-
sectorial e integrarse en las organizaciones europeas de acreditación que tengan como
objetivo la consecución del reconocimiento mutuo de las acreditaciones concedidas
por sus miembros y de las actividades de las entidades y organismos acreditados y parti-
cipar en el desarrollo de criterios y normas europeas sobre acreditación;111 3) Disponer
de procedimientos específicos para el tratamiento de las reclamaciones que puedan re-
cibirse de clientes u otras partes afectadas por sus actividades y mantener un archivo
con todas las reclamaciones recibidas y actuaciones adoptadas respecto a las mismas.112
Cabe destacar que en caso de desacuerdo con la decisión de la entidad de acreditación
no está prevista la existencia de recurso ante la Administración pública competente.
Ello significa que en ningún momento la acreditación tiene la consideración de acto
administrativo; 4) La entidad de acreditación debe suscribir pólizas de seguro que ga-
ranticen la cobertura de su responsabilidad por una cuantía mínima de doscientos mi-
llones de pesetas (@ 1.202.024 euros), sin que la misma limite dicha responsabilidad.113
2. Obligaciones
En el ejercicio de su actividad la entidad de acreditación debe cumplir un con-
junto de obligaciones. Las más sobresalientes son las siguientes: 1) Cumplir con lo
establecido en el Reglamento y en las normas que le sean de aplicación de la serie
UNE 66.500 (EN 45000);114 2) Adecuar anualmente sus medios, organización y
plan de actuaciones en la forma más conveniente a sus cometidos, de conformidad
con la Administración pública que le designó. Esa conformidad se establece formal-
mente suscribiendo un convenio anual de colaboración;115 3) Tramitar y resolver las
demandas de acreditación que se soliciten; 4) Establecer planes de vigilancia y se-
guimiento de los agentes acreditados, a fin de comprobar que siguen cumpliendo
los requisitos que sirvieron de base para su acreditación.116
3. La designación de las entidades de acreditación (referencia al sistema alemán)
El artículo 15.1 del RICSI establece que la Administración pública competente
en materia de calidad y seguridad industrial —esto es, la autonómica— podrá «desig-
nar las entidades que habrán de desarrollar tareas de acreditación». Esa designación
queda, no obstante, condicionada a un «previo informe positivo del Consejo de Coor-
dinación de la Seguridad Industrial por una mayoría de tres quintos de sus miembros
en cuanto —la designación— afecte al ámbito de la seguridad industrial».117 La exis-
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142
110. Art. 16.bRICSI.
111. Art. 16.jRICSI.
112. Art. 16.kRICSI.
113. Art. 16.m. Esa cuantía será actualizada anualmente en función del índice de precios al consumo.
114. Art. 17.bRICSI.
115. Art. 17.dRICSI.
116. Art. 17.hRICSI.
117. El Reglamento del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial (RD 251/1997, de
21 de febrero) establece entre sus funciones la de «informar los estatutos de las entidades de acredita-
ción, así como el cumplimiento de las condiciones y requisitos de las mismas» —art. 2, letra a—.
tencia de un órgano de coordinación con participación de todas las administracio-
nes implicadas resulta muy conveniente para garantizar la necesaria homogeneidad
de las entidades de acreditación españolas. Así, el hecho de que se trate de un órga-
no administrativo adscrito al MINER no debe suponer, en principio, un menosca-
bo en la esfera competencial de las comunidades autónomas, pues en el mismo se
garantiza su presencia. No obstante, su composición sí nos parece desigual, pues se
asigna idéntico número de representantes al Estado que al conjunto de las comuni-
dades autónomas (art. 18.2 LI).118 Esto último tiene especial relevancia en el mo-
mento de designar a los representantes en la entidad de acreditación.119
Una vez designada por la Administración competente, la entidad de acredita-
ción debe inscribirse en el Registro de establecimientos industriales.120 Este es, bási-
camente, el esquema que permite considerar que el Estado ha realizado un trata-
miento normativo adecuado con el reparto competencial y la jurisprudencia
constitucional en la materia. De este modo, observamos como de lege data nos apa-
rece como perfectamente posible que una comunidad autónoma designe entidades
de acreditación. Nada lo impide pero, sin embargo, la posibilidad de designar un nú-
mero ilimitado de entidades de acreditación no se corresponde con la realidad y nos
atrevemos a decir que dicha posibilidad está descartada de antemano por el Estado.
Si no, de otro modo no puede entenderse esa declaración que se realiza en el preám-
bulo del RICSI donde, tras trazar la necesaria reordenación de las estructuras espa-
ñolas a las previsiones comunitarias y afirmar que la misma se hará «en colaboración
con las Comunidades Autónomas», acto seguido se concluye con la recomendación
—europea— de integrar la acreditación «en un solo sistema o entidad por país».
La recomendación tiene un indudable componente de racionalidad. No es
aconsejable la existencia de una infinidad de entidades de acreditación en un Estado.
Y ello, por supuesto, aunque en ese Estado existan una pluralidad de administracio-
nes resultantes y conformadoras de un proceso de descentralización política consti-
tucionalmente previsto. Las comunidades autónomas son, efectivamente, compe-
tentes para designar, cada una de ellas, entidades de acreditación en los términos
previstos en el RICSI. Pero esto no sería excesivamente coherente teniendo en cuen-
ta el coste económico y humano que tal actividad requiere. Es más, ni siquiera es se-
guro que tal posibilidad contara con un resultado exitoso. No debemos dejar de des-
tacar que se trata de una actividad cuyo resultado —la acreditación obtenida—
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 143
118. Parece interesante aquí señalar la enmienda (núm. 26) que a este artículo proponía el Gru-
po Popular durante la tramitación parlamentaria de la Ley de industria. En la misma se ofrecía como
texto alternativo el siguiente: «[...] estará integrado —el Consejo de Coordinación de la Seguridad In-
dustrial— por un representante de cada Comunidad Autónoma y cinco representantes de la Adminis-
tración del Estado». La justificación ofrecida nos parece muy razonable: «Es necesario dar pluralismo y
libertad para la toma de decisiones a un organismo que no es ejecutivo, sino puramente de impulso
y coordinación, y que, por tanto, no debe estar mayoritariamente controlado por el órgano o admi-
nistración a impulsar y coordinar» (Boletín Oficial de las Cortes Generales-Congreso de los Diputados.
IV Legislatura. Serie A, núm. 81-6, pág. 56).
119. En el caso de ENAC (Entidad Nacional de Acreditación) sus estatutos conceden la condi-
ción de socios natos a los representantes de las administraciones públicas que designe el Consejo de
Coordinación de la Seguridad Industrial (art. 12).
120. Véase nota 18.
puede tener efectos en toda la Europa comunitaria ya que nada impide que una enti-
dad acreditada en Francia —por ejemplo, como verificador medioambiental— pue-
da actuar en España, aunque existirá siempre una supervisión sobre la entidad no na-
cional acreditada. En suma, es la pura lógica del mercado la que hace pensar en un
proceso de concentración nacional de la acreditación y en el establecimiento de siste-
mas de reconocimiento y colaboración entre las diferentes entidades europeas.121
Por consiguiente, está justificada la existencia de una sola entidad de acredita-
ción por Estado, pero ello no comporta necesariamente que deba ser el Estado
quien de motu proprio se atribuya la facultad de designar la(s) entidad(es) de acredi-
tación. Al contrario, esa designación corresponde a las comunidades autónomas,
quienes aquí podrían establecer entre ellas un sistema de cooperación junto a los
sectores económicos implicados que para nada debiera suponer una exclusión de la
Administración del Estado, pero sí un desplazamiento de la función directiva que
parece haberse arrogado.
Breve referencia al modelo alemán
En el derecho comparado las consideraciones aquí hechas encuentran su reflejo
en el modelo organizativo alemán existente en la actividad de acreditación. En el
caso de los organismos notificados previstos en las directivas europeas se establece
que su acreditación constituye un acto administrativo, en cuanto aquélla es una
función de la autoridad competente que la legislación de cada land haya estableci-
do.122 Al tratarse de una competencia de los Länder, son ellos quienes organizan el
sistema de acreditación. En este sentido los Länder suscribieron el 16/17 de diciem-
bre de 1993 un acuerdo relativo al «Organismo central de los Länder para seguridad
técnica» y al «Organismo de acreditación de los Länder para los organismos de cali-
bración y control en la ejecución de la legislación sobre productos peligrosos» (Ab-
kommen über die Zentralstelle der Länder für Sicherheitstechnik —ZLS— und über
die Akkreditieringsstelle der Länder fur Mess- und Prüfstellen zum Vollzug des Gefahrs-
toffrechts —AKMP).La entidad designada es un organismo creado por el Estado li-
bre de Baviera y que se halla adscrito a su Ministerio de Trabajo (art. 1). El artículo
2 de este acuerdo123 establece que la ZLS ejerce las funciones de los Länder en el ám-
AUTONOMIES · 26
144
121. Es el caso de la «European Cooperation for Accreditation» de la que ENAC forma parte.
Desde 1997 existe un acuerdo multilateral con arreglo al cual los firmantes —las entidades de acredi-
tación— reconocen la equivalencia de sus respectivos sistemas.
122 El § 9 IV de la Gerätesicherheitsgesetz —GSG (Ley de seguridad del utillaje técnico) estable-
ce: «Die Akkreditierung von Prüflaboratorien und Zertifizierungsstellen ist Aufgabe der nach Landesrecht
zuständigen Behörde». La GSG fue aprobada mediante Ley de 24 de junio de 1968 y ha sido objeto de
sucesivas e importantes modificaciones. La más destacada es la de 26 de agosto de 1992.
123. Sobre el régimen jurídico de estos acuerdos administrativos véase J. M. Rodríguez de San-
tiago, Los convenios entre administraciones públicas, Madrid, 1997. Como bien señala este autor, «la ce-
lebración de los acuerdos administrativos —en Alemania— descansa sobre el poder de organización y
administración. Quien puede dictar reglamentos administrativos puede también, en su ámbito, adop-
tar acuerdos sobre el contenido de sus reglamentos administrativos con otra Administración que no
esté ni supra ni subordinada» (pág. 72). Con carácter general sobre el tema en la RFA véase también la
monografía de M. J. García Morales, Convenios de colaboración en los sistemas federales europeos. Estu-
dio comparativo de Alemania, Suiza, Austria y Bélgica, Madrid, 1998.
bito de la acreditación de las entidades previstas en el § 9 de la GSG. Así, se encarga
de acreditar y examinar a los laboratorios de ensayo y a los organismos de certifica-
ción. La ZLS, según el art. 11 del acuerdo, tiene un consejo asesor en el cual está re-
presentado cada land. La Administración federal tiene también un representante
sólo con derecho a voz (Gast- und Rederecht). El artículo 12 prevé un tribunal arbi-
tral para los posibles conflictos que puedan suscitarse. A estos efectos, anexo al
acuerdo, existe un convenio.
Con carácter general el sistema alemán de acreditación tiene en el Deutscher
Akkreditierungsrat- DAR (Consejo alemán de acreditación) el organismo de coordi-
nación de las diversas entidades de acreditación existentes. El DAR fue creado en
1991 y en el mismos están representados la Federación, los Länder y representantes
de la economía alemana. El DAR establece directrices para la acreditación pero en
ningún caso ejerce tal función. Los organismos de acreditación representados se
distinguen fundamentalmente entre los que actúan en ámbitos regulados legalmen-
te y los que ejercen su actividad en sectores no regulados. En el primer caso, junto a
la ya citada ZLS existen también otras entidades como, por ejemplo, el DAU
(Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsstelle für Umweltgutachter), encargado de
acreditar a los verificadores ambientales, o el Bundesamt für Sicherheit in der Infor-
mationstechnik (organismo federal para la seguridad en las tecnologías de la infor-
mación).124
4. El modelo de acreditación previsto en la legislación catalana: el Decreto 170/1999,
de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento provisional regulador
de las entidades ambientales de control
Destacable, en el sentido de lo anteriormente expuesto, resulta el régimen de
las entidades ambientales de control (EAC) reguladas en el Decreto catalán
170/1999, de 29 de junio.125 Se trata de las entidades que han de llevar a cabo las
funciones de control previstas en la Ley 3/1998, de intervención integral de la Ad-
ministración ambiental. Su actividad se enmarca, pues, plenamente en lo que
constituye el objeto de los organismos de control regulados en la legislación es-
tatal.
Como ya sabemos, el RICSI establece que lo que en él se dispone respecto a los
organismos de control y al sistema de acreditación tiene carácter de legislación bási-
ca. En este sentido conviene subrayar que el objeto de la Ley 3/1998 guarda rela-
ción con el de la Ley de industria y, por tanto, el régimen de control en aquélla pre-
visto debe tomar en cuenta el marco que la legislación estatal dispone.126
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 145
124. Una lista del conjunto de entidades alemanas de acreditación puede consultarse en
http://www.dar.bam.de
125. DOGC núm. 2921, de 1 de julio de 1999, pág. 8924 y ss.
126. Efectivamente, en el ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente, la Gene-
ralidad debe tener en cuenta toda la legislación que tenga incidencia —indudablemente, en este caso
industria—. Tal como el TC ha declarado, «[...] cuando el ejercicio de una competencia autonómica
sobre una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado
por toda la legislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta sobre la
que recaiga esa competencia» (STC 64/1982).
El citado reglamento catalán establece que las EAC son entidades colaborado-
ras, de carácter público o privado, que deben obtener la oportuna acreditación para
el ejercicio de las funciones de control determinadas en la Ley 3/1998 (art. 3.a). Po-
demos decir que, en sustancia, la regulación catalana prevé idénticos requisitos para
las EAC que los dispuestos en el RICSI para los organismos de control. Igualmente,
del contenido del Decreto 170/1999 se desprende que la acreditación deberá hacer-
se siguiendo las normas EN de la serie 45 000 cuyo cumplimiento será asimismo re-
quisito para las EAC (art. 20.2).127 No obstante, existen dos notas singulares. La
primera es que el Decreto 170/1999 hace reconocimiento expreso del ejercicio de
funciones públicas por parte de las EAC acreditadas (art. 3.d). La otra nota va refe-
rida al sistema de acreditación previsto. En este caso sí existe una clara discrepancia
con el régimen previsto en la legislación estatal. Concretamente, la legislación cata-
lana dispone que el sistema de acreditación de las EAC corresponde a la «unidad de
acreditación» adscrita a la Dirección General de Calidad Ambiental del Departa-
mento de Medio Ambiente (art. 8.1 y 2)128. Por el contrario, el modelo de acredita-
ción previsto en el RICSI tiene como premisa el carácter privado de este tipo de en-
tidades (art. 14). Además, como ya sabemos, la designación por la Administración
competente de las entidades de acreditación requiere un informe previo y positivo
del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial por una mayoría de tres
quintos. Tales requisitos concurren en el caso de que la acreditación afecte al ámbito
de la seguridad industrial, es decir, aquél regulado por los reglamentos de seguridad
industrial previstos en el artículo 12 LI y que son dictados por el Estado, sin perjui-
cio de que las comunidades autónomas puedan introducir requisitos adicionales
(art. 12.5 LI). Este es precisamente el ámbito de actuación de los organismos de
control y resulta ser coincidente con el que tienen asignado las EAC previstas en la
legislación catalana.
En nuestra opinión, el modelo de acreditación diseñado desde la Generalidad
de Cataluña es perfectamente cabal. El Estado puede, al igual que en el caso de los
organismos de control, establecer los requisitos que debe cumplir la entidad u orga-
nismo acreditador, incluso fijar el procedimiento acreditador para que el mismo re-
sulte uniforme en todo el territorio nacional y por ende en el ámbito europeo. Sin
embargo, no es asumible que impida a una Administración autonómica, en el uso
de su competencia ejecutiva y al amparo de su propia potestad organizadora, el de-
sarrollo directo de la acreditación sobre entidades que van a desarrollar el ejercicio
de funciones públicas.
AUTONOMIES · 26
146
127. Este precepto señala que: «Las entidades ambientales de control tendrán una estructura or-
ganizativa y de funcionamiento que garantice su competencia para llevar a cabo las funciones objeto
de su actividad según los criterios y estándares de calidad establecidos en las normas europeas EN
45000 correspondientes.»
128. En idéntico sentido lo manifiesta también el Decreto 136/1999, de 18 de mayo, por el que
se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 3/1998. Esta disposición establece en su ar-
tículo 23.2 que: «En el ámbito de las competencias atribuidas por este Reglamento a la Administra-
ción de la Generalidad corresponde a la Dirección General de Calidad Ambiental el ejercicio de las
funciones generales que se le atribuyen en este Reglamento, y las específicas siguientes: a) Gestión del
sistema de acreditación de las entidades ambientales de control.»
VI. Régimen jurídico de la normalización
1. Antecedentes. La normalización como función administrativa
Los inicios de la normalización en España van ligados al sector de la electrici-
dad.129 Por Real decreto de 22 de noviembre de 1912 se creó en el seno del entonces
Ministerio de Fomento la Comisión Permanente Española de Electricidad. El ar-
tículo 4 de este Real decreto encomendaba a dicho organismo la representación es-
pañola en el seno de la Comisión Electrotécnica Internacional.
Habrá que esperar al año 1935 cuando se creará, a iniciativa de la Federación de
Industrias Nacionales, el primer organismo multisectorial de normalización, la
«Asociación Española de Normalización». Sin embargo, este primer intento resultó
fallido debido al estallido de la Guerra Civil (1936-1939). Sólo una década más tar-
de y en un escenario claramente autárquico se establece, en 1946, el Instituto de
Racionalización del Trabajo (IRATRA). El IRATRA se convierte en 1971 en el
IRANOR (Instituto Español de Racionalización y Normalización), organismo ads-
crito al Consejo Superior de Investigaciones Científicas y, a su vez, dependiente del
Ministerio de Educación y Ciencia. Hasta 1985, el IRANOR fue el único organis-
mo multisectorial de normalización; el mismo se encargaba de la publicación de las
normas UNE y de la representación española en los foros internacionales. Por con-
siguiente, hasta bien entrada la década de los ochenta la normalización se desarrolla
como una función administrativa y con la única aportación de fondos públicos.
La prevista incorporación del Estado español a las comunidades europeas ace-
leró la introducción de importantes cambios en el panorama normalizador. Así,
con la aprobación del RD 1614/1985, por el que se ordenaban las actividades de
normalización y certificación, se inicia el progresivo desgaje de la función normali-
zadora desde estructuras administrativas hacia niveles privados. Ahora bien, esa ce-
sión de la función normalizadora hacia la iniciativa privada no significó un aban-
dono absoluto de la materia por los poderes públicos. En primer lugar, las
funciones en materia de normalización pasaron, de manera más coherente, al MI-
NER, a quien según el RD 1614/1985 correspondía designar los organismos pri-
vados de normalización. Así, y en segundo lugar, el establecimiento de los organis-
mos privados de normalización quedaba supeditado a un reconocimiento oficial
que debía garantizar el cumplimiento de los requisitos fijados reglamentariamente.
Efectivamente, esa «privatización» es llevada a cabo mediante normas reglamenta-
rias, lo cual ofrecía una dudosa cobertura de legalidad al tema de la normaliza-
ción.130 Era necesario que el legislador estableciera un marco general donde se en-
contrasen los rasgos característicos del sistema de normalización. Esto, como
veremos, sólo será cumplido, de manera parcial, con la promulgación, en 1992, de
la Ley de industria.
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 147
129. Véase G. Ariza Dolla, Barreras técnicas al comercio, Madrid, 1989, pág. 95 y ss.; V. Álvarez
García, La normalización industrial, Valencia, 1999, pág. 240 y ss.; J. A. Carrillo Donaire, El derecho
de la seguridad..., op.cit., pág. 76 y ss.
130. Véase E. Malaret, «Una aproximación jurídica al sistema español de normalización de pro-
ductos industriales», cit. pág. 334-335.
2. La Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) y el régimen
jurídico de la normalización
2.1. La Asociación Española de Normalización - AENOR
En ese descrito marco normativo, el MINER designó, por Orden de 26 de fe-
brero de 1986,131 a la Asociación Española de Normalización y Certificación (AE-
NOR) como entidad reconocida para desarrollar tareas de normalización y certifi-
cación. Desde entonces AENOR ha venido realizando, en la práctica de forma
exclusiva, las actividades relacionadas con la elaboración de normas técnicas.
AENOR es una asociación privada, sin ánimo de lucro, constituida conforme a
lo dispuesto en la Ley de asociaciones 191/1964, de 24 de diciembre. Sus estatutos
no prevén la existencia de un control público. Sin embargo, existen tres elementos
que permiten constatar una influencia de la Administración en el funcionamiento
interno de la asociación. En primer lugar, la misma creación de AENOR se debe a
una voluntad del MINER, cuyo impulso fue decisivo para la creación del organis-
mo español de normalización.132 El segundo argumento atiende a la presencia de
representantes de las administraciones públicas en los órganos de gobierno de AE-
NOR.133 Esta representación está fijada actualmente en el RICSI.134 Finalmente, y
de manera ya más rotunda, existe un reconocimiento oficial del cumplimiento por
parte de AENOR de las condiciones y requisitos de organización y funcionamiento
que, con carácter general, se exigen a los organismos de normalización. De igual
forma se dispone un control administrativo sobre su actuación135 que garantiza el
cumplimiento de las obligaciones reglamentariamente exigidas.136
Por su parte, los estatutos137 de AENOR prevén como fines más destacados de
la asociación los siguientes:
a) Desarrollar la normalización española, coordinándola con la llevada a cabo
en ámbitos europeos e internacionales.
b) Fomentar y desarrollar las diversas modalidades de certificación de produc-
tos, servicios, personas, sistemas, disponiendo de sus propios métodos y marcas de
conformidad con normas.
c) Colaborar con las administraciones públicas para alcanzar la mayor implan-
tación y utilización de las actividades de normalización y certificación.
d) Promover la participación española en las organizaciones internacionales y
regionales de normalización y certificación, desempeñando en las mismas la repre-
sentación.
AUTONOMIES · 26
148
131. BOE de 27 de febrero de 1986.
132. Ese apoyo se mantiene a tenor de lo que dispone la disposición adicional cuarta del RICSI.
133. Art. 12 de los estatutos de AENOR (aprobados por su Asamblea General de 10 de abril de
1996).
134. Art. 10. dRICSI.
135. Art. 13.1 RICSI.
136. El listado de obligaciones que, con carácter general, se establece para los organismos de
normalización aparece en el artículo 11 del RICSI.
137. Art. 5 de los estatutos de AENOR.
Como puede verse, AENOR desarrolla también funciones de certificación. Es
decir, realiza también, junto a otras entidades, la actividad que permite establecer la
conformidad de una determinada empresa, producto, proceso o servicio con los re-
quisitos definidos en normas técnicas.138 Este es, seguramente, uno de los aspectos
más relevantes que diferencia a AENOR de sus homólogos europeos139 y que ha sido
objeto de controversia en nuestro país. Así, se ha planteado que el ejercicio de funcio-
nes de certificación por parte de dicha entidad podría dar lugar a prácticas restrictivas
de la competencia. Efectivamente, según ha señalado Álvarez García en un reciente
trabajo,140 la posición de AENOR como organismo de normalización y, además, enti-
dad de certificación puede llevar a una eventual colisión de intereses. En este mismo
sentido se manifiesta la Resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia
(TDC) de 4 de septiembre de 2000. En ella el TDC advierte que: «En efecto, las nor-
mas, reglas y criterios de homologación y estandarización, tanto las de obligado cum-
plimiento como las voluntarias que poco a poco se van convirtiendo en necesarias, en
la medida que van siendo incorporadas por los diferentes operadores económicos de
cada sector y se convierten en costumbre generalmente aceptadas, influyen notable-
mente sobre la competencia dinámica en dichos mercados al incidir sobre las acciones
y estrategias empresariales de cara al futuro, por lo que son cruciales para entender los
procesos de interdependencia. Por ello, las entidades que establecen este tipo de normas,
además de tener en cuenta las especificaciones técnicas y de calidad, tienen que tener en
cuenta y no vulnerar las leyes que protegen la competencia en los diferentes mercados»
—cursiva nuestra.
2.2. Organización y régimen jurídico de la normalización
Las previsiones mínimas que la Ley de industria establece respecto a la normali-
zación son desarrolladas por el RICSI. Esta norma reglamentaria deroga el anterior
RD 1614/1985 y fija un nuevo y más amplio régimen jurídico para la normalización.
De la nueva regulación cabe destacar tres notas principales:
1. La competencia para el reconocimiento de una determinada entidad como
organismo de normalizacion ya no se atribuye específicamente al Ministerio
de Industria, sino genéricamente a la Administración pública competente
en materia de calidad y de seguridad industrial,141 es decir, a las comunida-
des autónomas. Ese reconocimiento por parte de la «Administración públi-
ca competente» exige además el previo informe positivo del Consejo de Co-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 149
138. Art. 8.6 LI.
139. Por ejemplo, en el caso francés las tareas de normalización corresponden a AFNOR (Asso-
ciation Française de Normalisation) y las de certificación a la AFAQ (Association Française d’Assuran-
ce Qualité), entidad creada el 30 de junio de 1988. Véase G. Iacono, «La certification d’assurance
qualité: de nouvelles questions pour le Droit», Éd. Techniques, Dr. administratif, mayo 1994, pág. 1 y
ss. Destacamos el caso de Francia por la indudable influencia que su sistema de normalización-certifi-
cación tuvo sobre el modelo español diseñado en los años 80.
140. V. Álvarez García, «La aplicación de las reglas del derecho de la competencia en el mundo
de la técnica», RAP
, núm. 152, 2000, pág. 141 y ss.
141. Art. 9.1 RICSI.
ordinación de la Seguridad Industrial.142 Una vez reconocido, el organismo
de normalización deberá inscribirse en el Registro de establecimientos in-
dustriales.143
2. Sin embargo, el reconocimiento de una pluralidad de administraciones po-
tencialmente competentes para designar organismos de normalización no
ha significado por el momento ni la desaparición de AENOR, ni la apari-
ción de otras entidades. Efectivamente, la disposición adicional primera del
RICSI ha seguido reconociendo a AENOR como organismo de normaliza-
ción, con la única obligación de adaptar sus estatutos a los requisitos previs-
tos en el RICSI.
3. Pese al interés público que tiene la normalización, la creación de normas
técnicas corresponde exclusivamente a entidades privadas. Esto permite
considerar que la normalización es una actividad privada en un sentido ma-
terial. Así lo ha manifestado el Tribunal Supremo —Sala de lo Contencioso-
Administrativo— en su Sentencia de cinco de abril de 1999 (Ar. 3487).
Esta Sentencia anula diferentes apartados de un Real decreto144 en los que se
atribuía a un organismo autónomo de carácter administrativo (la Gerencia
de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de Educación y Cien-
cia) el establecimiento de las normas técnicas en materia de equipamientos
de centros educativos. El Real decreto fue impugando por AENOR argu-
mentando que se atribuían a dicha Gerencia unas funciones que correspon-
dían sólo a organismos de normalización. En la citada Sentencia el TS esta-
blece que la elaboración de normas técnicas sólo corresponde a los
organismos de normalización y que los mismos son entidades privadas. Por
tanto, la Administración no puede establecer especificaciones técnicas bajo
la denominación de «normas técnicas», sino sólo bajo la de «prescripción
técnica». Ahora bien, aunque no se trata de normas técnicas, lo cierto es que
las prescripciones contenidas en los pliegos de condiciones técnicas de los
contratos públicos se definen a partir de aquéllas,145 tal como exige la nor-
mativa comunitaria.146 La definición de las prescripciones técnicas en base a
normas técnicas significa, pues, dotar a éstas de eficacia jurídica.
Una vez designado por la Administración competente, el organismo de norma-
lización deberá actuar con imparcialidad, independencia e integridad y llevar a
cabo sus funciones con solvencia técnica y financiera, para lo cual deberá cumplir,
entre otras, las siguientes condiciones y requisitos:
AUTONOMIES · 26
150
142. Ibidem.
143. Art. 9.5 RICSI.
144. RD 339/1997.
145. Art. 53.1 in fine Ley 13/1995, de contratos de las administraciones públicas (BOE de 19
de mayo de 1995).
146. Especialmente, art. 10 de la Directiva 93/37/CEE, sobre coordinación de los procedimien-
tos de adjudicación de los contratos públicos de obras; art. 8 de la Directiva 93/36/CEE, sobre coordi-
nación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro; y art. 14 de la Di-
rectiva 92/50/CEE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos
públicos de servicios.
a) Organizarse de acuerdo con lo establecido por la normativa europea para
conseguir su equiparación con otros organismos similares de los Estados miembros.
Esto supone también que el organismo de normalización español deberá comunicar a
la Comisión Europea, a los organismos europeos de normalización (CEN y CENE-
LEC) y a los organismos nacionales de normalización de los demás Estados miem-
bros, con la periodicidad y los requisitos exigidos por la Directiva 98/34/CE,147 los
programas de normalización establecidos y los proyectos de normas que pretenda
adoptar.
b) Debe enviar anualmente a la Administración pública que lo reconoció su
propuesta de Programa anual de normas para su integración en el Plan anual de
normalización española. El Plan anual de normalización lo establece el Consejo de
Coordinación de la Seguridad Industrial a través de su Comité Técnico de Coordi-
nación de la Calidad.148
c) Debe remitir a la Administración la relación de proyectos de normas para su
sometimiento a información pública en el BOE.149 Del mismo modo, deben publi-
carse mensualmente también en el BOE la referencia de normas aprobadas y anula-
das por el organismo de normalización.150 La edición y venta de las normas corres-
ponde al organismo de normalización. El precio de las normas se fija en el convenio
que el organismo de normalización suscribe con la Administración.151 Cabe desta-
car que las normas están protegidas por el derecho de la propiedad intelectual.
3. Aspectos competenciales a tomar en cuenta respecto al establecimiento del régimen
jurídico de los organismos de normalización
A tenor de lo dispuesto en la LI todo lo que atañe al ámbito de la calidad se en-
cuentra sujeto a las previsiones normativas autonómicas y sólo subsidiariamente re-
sultarían de aplicación las del Estado.152 En otras palabras, en materia de calidad la
competencia autonómica es plena. De igual modo, en la jurisprudencia constitu-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 151
147. Esta Directiva, que codifica la Directiva 83/189/CEE y sus posteriores modificaciones, está
traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante el reciente RD 1337/1999, de 31 de julio
(BOE, de 4 de agosto de 1999). Este Real decreto incorpora además la Directiva 98/48/CE, que mo-
difica la Directiva 98/34/CE y amplía su campo de aplicación a los reglamentos relativos a la sociedad
de la información.
148. Art. 11.dy disposición adicional segunda RICSI.
149. Art. 11.eRICSI.
150. Art. 11.fRICSI.
151. Art. 11.iRICSI.
152. La citada disposición final de la Ley de industria señala in fine que: «Los restantes preceptos
de esta Ley serán de aplicación en defecto de legislación específica dictada por las comunidades autó-
nomas con competencia normativa en materia reguladas por la misma.» De este modo los artículos 19
y 20 de la LI encuentran sólo aplicación en caso de ausencia de normativa autonómica en materia de
calidad industrial. En sentido idéntico la disposición final primera del Real decreto 2200/1995, aun-
que esta disposición incluye dentro del ámbito de la seguridad a los verificadores medioambientales
previstos en el Reglamento CEE 1836/1993, de 29 de junio, por el que se permite que las empresas
del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y audito-
ría medioambiental.
cional sólo queda establecida la competencia normativa del Estado en la submateria
de seguridad industrial, tal y como de hecho lo prevén los diferentes estatutos de
autonomía. Por tanto, pese a que las referencias estatutarias en lo que atañe a la cali-
dad industrial son nulas, se desprende que la competencia en este tema les es exclu-
siva, incluyendo la normalización.153 De este modo, en el espacio de la calidad in-
dustrial la regulación autonómica siempre deberá prevalecer sobre la estatal. Sin
embargo, la duda está en si es posible admitir que el Estado pueda legislar sobre una
materia bajo titularidad exclusiva de las comunidades autónomas. Esta cuestión
nos lleva al controvertido tema sobre la posible fijación estatal de legislación suple-
mentaria. O, en otras palabras, si la competencia autonómica debe entenderse para
el Estado sólo en un sentido positivo o también en el negativo.154 Ahora bien, pres-
cindiendo de esta última nota, en el caso de la normalización cabría otra posibilidad
para aceptar una regulación del Estado en esta materia: la de incluir a los organis-
mos de normalización también dentro del ámbito de la seguridad industrial, siendo
entonces posible tomar con carácter de normación básica lo que la legislación esta-
tal estableciese en este tema.
¿Un criterio para la fijación estatal del régimen jurídico de la normalización? Nor-
malización es calidad pero también seguridad industrial. El marco actual y sus defi-
ciencias.
Pese a la ya señalada «inseparable e íntima ligazón» que entre la seguridad y la ca-
lidad industrial viene a reconocerse en el preámbulo del RICSI, lo cierto es que las
competencias normativas en ambos espacios difieren en cuanto a su actor principal.
En lo que atañe a la seguridad industrial, como sabemos el Estado ostenta compe-
tencias normativas porque así lo disponen los propios estatutos de autonomía. En el
caso de la calidad esa competencia correspondería en exclusiva a las comunidades au-
tónomas, sin perjuicio, si tal fuere el caso, de las bases que el legislador estatal pudie-
se fijar por razones de coordinación de la planificación general de la actividad econó-
mica (art. 149.1.13 CE). Sin embargo, y en lo que se refiere concretamente al
régimen de la normalización, esta última posibilidad no se contempla.155
AUTONOMIES · 26
152
153. Recordemos que, según la disposición final única de la LI, los artículos 19 y 20 de esta Ley,
relativos a la calidad industrial, no tendrían carácter básico conforme a lo previsto en el artículo
149.1.1 y 13 CE.
154. Un tratamiento sobre la cuestión de si el Estado puede regular supletoriamente la materia
de calidad industrial puede verse en V. Álvarez García, op. cit., pág. 286 y ss. El tema de la supletorie-
dad trae a colación la controvertida jurisprudencia constitucional (STC 118/1996 y, especialmente,
STC 61/1997) y los diferentes pronunciamientos doctrinales que ha encontrado. Así: J. Barnes, «Una
reflexión sobre la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE a propósito de la STC 118/1996»,
REDA, núm. 93, 1997, pág. 83 y ss.; E. García de Enterría, «Una reflexión sobre la supletoriedad del
derecho del Estado respecto de las comunidades autónomas (sentencias constitucionales 118/1996,
de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo)», REDA, núm. 95, 1997, pág. 407 y ss.; M. Gómez Puen-
te, «Supletoriedad del derecho estatal e inactividad del legislador autonómico», REDA, núm. 98,
1998, pág. 211 y ss. J. L. Requejo, «El Estado autonómico: ¿Un modelo transitorio? La cláusula de su-
pletoriedad del derecho estatal en la STC 61/1997», Cuadernos de Derecho Público, núm. 1, 1997,
pág. 157 y ss.
155. Disposición final única de la Ley 21/1992, de industria.
Resulta así, de modo un tanto sorprendente, que el régimen jurídico de la nor-
malización podría, llegado el caso, ser fijado por todas y cada una de las instancias
normativas que resultan de nuestro Estado autonómico. Como destaca Álvarez
García, «las distintas comunidades autónomas podrían introducir un modelo de
infraestructura para la calidad industrial muy variable de unas comunidades autó-
nomas a otras».156 Sin embargo, aunque de iure esta posibilidad es perfectamente
posible conforme a la distribución competencial, de facto su materialización resulta-
ría un auténtico contrasentido especialmente en lo referente a la normalización. La
existencia de, por ejemplo, diecisiete organismos autonómicos de normalización
con diferente régimen jurídico puede plantearse como un ejercicio de prospectiva,
pero atendiendo a la racionalidad del fenómeno normalizador tal conjetura no pa-
rece conveniente ni eficaz157 —aunque ciertamente una voluntad política puede
plasmarla en ley, su efectividad dependerá más del dinamismo y desarrollo indus-
trial que tenga la comunidad autónoma en cuestión que no de aquella voluntad—.
Al fin y al cabo la elaboración de las normas técnicas es el resultado de un consenso
fruto de las negociaciones que entablan los organismos nacionales de normaliza-
ción sea a nivel europeo o internacional.
Son estas, claro está, unas consideraciones que creemos serían argumentadas
con toda lógica, y en una primera impresión, desde sectores económico-industria-
les. Nosotros, sin embargo, debemos intentar saber si esas consideraciones encuen-
tran su encaje jurídico. Y aquí, como en tantas otras ocasiones, nos encontramos
con una realidad material dada, en este caso la designación estatal mediante regla-
mento de un organismo de normalización, que contradice la misma realidad legal
que ampara aquella disposición. Esta realidad legal es la que nos ofrece la LI cuan-
do, como hemos visto, incluye la normalización dentro del ámbito calidad —art.
19 y 20— y establece que los preceptos referidos a ella tienen un carácter suplemen-
tario a la posible legislación autonómica. Esa ubicación, desde nuestro punto de
vista, es errónea. La normalización constituye un componente importante de la se-
guridad en los productos industriales. Es más, supone una de las actividades confi-
guradoras de la «actividad pública típica en relación a la garantía de la seguridad de
los productos industriales» (STC 313/1994, FJ 2); la otra es la homologación, aun-
que bien es cierto que la misma tiende, en el caso de los productos previstos en las
directivas armonizadas, hacia un sistema basado en certificaciones emitidas con
arreglo a las correspondientes normas europeas.
Esa faceta hace ver que la sistematización efectuada por la LI es cuando menos
parcial, y ello a partir de lo que se prevé en la política comunitaria de armonización
técnica, donde como ya sabemos la normalización desarrolla un papel preponde-
rante en la definición de las condiciones de seguridad de los productos industriales.
Ese detalle no pasa desapercibido en el RICSI donde, de forma razonable aunque
«escapatoria», se reubica a la normalización dentro de un nuevo ámbito el de la «in-
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 153
156. Vid. V. Álvarez García, La normalización industrial, op. cit., pág. 285.
157. En este sentido, para E. Malaret es justamente la necesidad de evitar la proliferación de or-
ganismos normalizadores la que aconseja la existencia de un único organismo pero dotado de una es-
tructuración territorial y sectorial muy flexible. Vid. el trabajo de esta autora publicado en Comenta-
rios sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña, op. cit. pág. 520.
fraestructura común para la calidad y seguridad industrial» (capítulo II del RICSI).
Esa recolocación efectuada por el Real decreto 2200/1995 de la actividad normali-
zadora, pese a su coherencia, no deja de ser una alteración de lo previsto en la LI. Al
incluir la normalización también en el ámbito de la seguridad se haría posible que la
normativa del Estado adquiriese un carácter básico —abandonando la discutible
nota de la supletoriedad— que permitiría dotar de un régimen jurídico uniforme a
los posibles organismos de normalización cuya designación, siendo una competen-
cia de naturaleza ejecutiva, correspondería a las comunidades autónomas. No obs-
tante, el propio RICSI hace inviable esta posible solución en su disposición final
primera al establecer que lo allí previsto para los organismos de normalización será
de aplicación «en defecto de legislación específica dictada por las Comunidades Au-
tónomas». Consideración que, por otra parte, se excluye para las entidades de acre-
ditación cuya regulación en el mismo capítulo II del Reglamento sí goza, en cam-
bio, de carácter básico conforme a lo ya establecido en la LI. El RICSI es así
respetuoso con lo previsto en la LI en cuanto a la distribución competencial, pero la
Ley no es coherente en la ubicación sistemática de la normalización, lo cual podría
impedir esa necesaria homogeneidad normativa que requiere el régimen jurídico de
los organismos de normalización.158 La situación resulta aún más confusa cuando la
disposición adicional primera del RICSI reconoce a AENOR como organismo de
normalización. Reconocimiento que según lo expuesto es absolutamente discutible
y, en todo caso, debería entenderse supletorio respecto a otras posibles designacio-
nes que, insistimos, podrían —¿deberían?— realizar las comunidades autónomas.
¿Puede ser reconducida esa contradictoria situación? La legislación presente
prevé que la Administración pública competente —las comunidades autónomas—
en materia de calidad y seguridad industrial pueda reconocer a las entidades que ha-
brán de desarrollar tareas de normalización (art. 9.1 RICSI). Tal designación exige,
según el artículo 9.3 del RICSI, un informe previo del Consejo de Coordinación de
la Seguridad Industrial (CCSI), organismo adscrito al MINER y en el que están re-
presentados de forma paritaria la Administración general del Estado y las comuni-
dades autónomas. No obstante, la participación del CCSI en la designación del or-
ganismo de normalización no tiene carácter constitutivo.159
AUTONOMIES · 26
154
158. Vid. V. Álvarez García, La normalización industrial, op. cit., pág. 294-295. Con toda lógica
este autor considera que «existe una falta de coherencia manifiesta en la legislación española que debe
ser solucionada: si los organismos de normalización actúan también en el ámbito de la seguridad in-
dustrial, esto implica que su regulación debe ser fijada de forma básica por el Estado».
159. El Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de que por ley se atribuya al Esta-
do la competencia para realizar autorizaciones con la finalidad de asegurar el mantenimiento de un ré-
gimen jurídico unitario y operativo en todo el territorio nacional. Este es el caso de las entidades de
gestión de derechos de propiedad industrial cuya designación, según el artículo 132 de la Ley de pro-
piedad intelectual, corresponde al Ministerio de Cultura. El alto Tribunal manifiesta en su STC
196/1997, de 13 de noviembre, la constitucionalidad de este precepto en base a que «[...] la autoriza-
ción que contempla el artículo 132, no puede encuadrarse sic et simpliciter en el ámbito de los puros
actos de ejecución que hayan de atribuirse necesariamente a las competencias de las Comunidades Au-
tónomas [...]. Por tanto, aun prescindiendo ahora de si se trata o no de una autorización constitutiva
que pudiera encuadrarse dentro del concepto de legislación, es lo cierto que el artículo 132 de la LPI
está contemplando una autorización atributiva de una personificación jurídica a los efectos de esta
Ley, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, y que tiene la finalidad de conferir a las entidades
Tal consideración sólo la tiene la designación por parte de la Administración
competente que es la autonómica. Por esta razón resulta problemática la designa-
ción estatal realizada a favor de AENOR (disposición adicional primera del RIC-
SI). Sin embargo, existiría una vía que permitiría un reconocimiento autonómico
del citado organismo de normalización ya existente: la firma de convenios de cola-
boración de cada comunidad autónoma con AENOR. Además, esta posibilidad
ampararía la concesión de subvenciones que el artículo 12 del RICSI prevé que
pueden concederse a tales organismos.160
Marc Tarrés, Las nuevas referencias en el derecho industrial... 155
gestoras de los derechos de explotación de la propiedad intelectual una capacidad de actuar en el tráfi-
co jurídico "para ejercer los derechos confiados a su gestión y hacerlos valer en toda clase de procedi-
mientos administrativos o judiciales" (art. 135 LPI) lo que constituye un reconocimiento por el Esta-
do, que ostenta la competencia de legislación en la materia, de un status y de un régimen jurídico
singular a determinadas entidades legalmente constituidas al servicio de un interés general que es la
gestión y eficaz protección de los derechos de autor en todo el territorio nacional (art. 133 LPI)» (FJ 9).
La naturaleza legislativa y no ejecutiva de estas autorizaciones es discutida en la misma Sentencia me-
diante dos votos particulares. Sobre esa Sentencia véase J. Torno Mas, «Las competencias ejecutivas de
las comunidades autónomas. Nuevo criterio para su delimitación en la STC 196/1997, de 13 de no-
viembre», REDA, núm. 98, 1998, pág. 253 y ss. Esa misma consideración que recoge la STC
196/1997 podría ser aplicable a los actos estatales de reconocimiento o de designación de un organis-
mo de normalización o de una entidad de acreditación. Ciertamente, es una posibilidad abierta pero
que, desde nuestro punto de vista, exigiría una necesaria previsión legal en sentido formal. En el caso
del RICSI, no obstante, la designación efectuada adolece no sólo de la falta de ese amparo mediante
ley, sino que, además, es realizada reconociendo a la vez que la competencia corresponde a las comuni-
dades autónomas. Esta consideración hace que sean inaplicables las consideraciones contenidas en la
citada sentencia del TC.
160. Concretamente este precepto dispone que «el Organismo de normalización podrá percibir
subvenciones con cargo a los presupuestos de la Administración pública que lo reconozca, destinadas
a garantizar el equilibrio de sus resultados de gestión en el ámbito de la normalización». La concesión,
por parte de administraciones autonómicas, de subvenciones a AENOR no es nada extraña. Así, por
ejemplo, la Orden del consejero de Industria de la Generalidad de Cataluña de 18 de diciembre de
1990 (DOGC de 25 de enero de 1991) dispone una subvención para AENOR justificada en la exis-
tencia de una delegación de AENOR en Cataluña que «ofrece un interés especial en relación con las
tareas que desarrolla el Departamento de Industria y Energía» y visto que AENOR «es una institución
sin ánimo de lucro y que no es posible promover un concurso público por la naturaleza específica de la ac-
tividad y por las características especiales de esta entidad» —cursiva nuestra—.
