STS, 9 de Abril de 2001

Por escrito presentado el 12 de diciembre de 1998, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de los Colegios Oficiales de DIRECCION000 de Sevilla, Córdoba y Tarragona, interpuso recurso contencioso administrativo contra el apartado 45 del R.D. 2032/1998, de 25 de septiembre (BOE de 13 de octubre de 1998), que da nueva redacción a la Disposición Adicional Sexta del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por RD 1637/1995, de 6 de octubre. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 16 de abril de 1999, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 22 de mayo de 1999, en el que se solicita que se declare la nulidad de la Disposición Adicional Sexta del Reglamento General de Recaudación de los Recursos de la Tesorería General de la Seguridad Social, según la redacción dada por el RD 2032/1998. Por medio de sendos otrosí se solicitaba el emplazamiento de los Colegios Oficiales de DIRECCION000 y del Consejo General de dichos Colegios, así como el recibimiento del proceso a prueba.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, su desestimación, por ser la disposición impugnada ajustada a Derecho. También, por medio de sendos otrosí, se manifestaba la improcedencia de los emplazamientos solicitados y su oposición al recibimiento a prueba.

Por medio de escrito presentado el 6 de septiembre de 1999, el Procurador don Luciano Rosch Nadal acompañaba documentación relativa a la acreditación de acuerdos adoptados por los Colegios Oficiales a los que representaba y de los correspondientes estatutos.

Por providencia de 8 de octubre de 1999, se denegaron los emplazamientos solicitados; y por auto de 8 de octubre de 1999, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Por escrito presentado el 16 de febrero de 2000, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal acompaña certificación de acuerdos adoptados por el Consejo General de Colegios Oficiales de DIRECCION000 sobre adhesión al recurso presentado por los Colegios de Sevilla, Córdoba y Tarragona.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 13 de junio de 2000, en el que reitera lo solicitado en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 25 de septiembre del mismo año, en el que solicita sentencia desestimatoria de la demanda presentada por la parte actora.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 27 de noviembre de 2000, se señaló para deliberación y fallo el 3 de abril de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La representación procesal de los Colegios Oficiales de DIRECCION000 de Sevilla, Córdoba y Tarragona impugna la siguiente redacción dada por el núm. 45 del RD 2032/1998, de 25 de septiembre, a la disposición adicional sexta del Reglamento General de Recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, aprobado por RD 16371995, de 6 de octubre: «Disposición adicional sexta. Incorporación al sistema de remisión electrónica de datos.

1. Los profesionales colegiados y demás personas que en el ejercicio de su actividad cumplimenten y presenten documentos de cotización en representación de los sujetos responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar deberán incorporarse al sistema de remisión electrónica de datos regulado en la Orden de 3 de abril de 1995, en los plazos y demás condiciones que se establezcan por la Tesorería General de la Seguridad Social.

2. La incorporación al sistema RED para la remisión electrónica de datos que se establece en el apartado anterior será determinante para la percepción de la contraprestación establecida en la disposición adicional cuarta del Reglamento sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre.

No obstante, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales podrá establecer la percepción de un porcentaje mínimo de dicha contraprestación en el supuesto de no incorporación al sistema RED por los profesionales y demás personas a las que se refiere el apartado anterior".

Ahora bien, con carácter previo al examen de los motivos en que la pretensión actora fundamenta la solicitud de nulidad de la indicada disposición reglamentaria, es preciso que nos pronunciemos sobre la inadmisibilidad misma del recurso que propugna el Abogado del Estado, al sostener que incurre en la causa prevista en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante), pues su aceptación impediría examinar y decidir sobre la referida pretensión objeto del proceso.

El Abogado del Estado aduce la falta de legitimación de la demandante: porque ninguno de los tres Colegios impugnantes han adoptado el pertinente acuerdo corporativo decidiendo la interposición del recurso; porque falta en autos la acreditación de que el Presidente del Colegio sea efectivamente el órgano encargado y facultado para otorgar poder en nombre del Colegio; y porque los Colegios recurrentes carecen, en relación concreta con la disposición general impugnada de un interés directo, legítimo, personal y actual para recurrir.

Ninguna de dichas razones puede ser acogida y ha de reconocerse la debatida legitimación (y capacidad) a los Colegios Oficiales demandantes:

1. Es reiterada jurisprudencia de esta Sala (que confirma el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de junio) considerar como requisito de admisibilidad del recurso que la entidad demandante aporte la documentación relativa a la adopción del acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, y "es necesario, si se niega de contrario, que se aporte la correspondiente prueba acreditativa de que el acuerdo para el ejercicio de las acciones ha sido tomado por el órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia y para autorizar a las personas que han de actuar en nombre y representación del Ente colectivo, pues sólo así, quienes resulten facultados podrán ostentar la capacidad procesal exigida en el artículo 2 de la LEC de 1881, en relación con el artículo 27 de la LJ, para poder actuar en juicio y para apoderar a Letrado o Procurador que haya de representar en el proceso al Ente". Pero también es jurisprudencia nuestra considerar que la falta de acreditación inicial de dicho acuerdo es un defecto subsanable, pudiendo incluso adoptarse aquél después de la interposición del recurso, caso de no haberse adoptado antes, y sólo si se dispone de dicha oportunidad de subsanación y no se aporta la documentación acreditativa de la referida exigencia procede la declaración de inadmisión, pues la finalidad del requisito procesal es dejar constancia de que la persona jurídica interesada solicita realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin porque en otro caso se corre el peligro de que se origine un litigio no querido por la entidad que figure como recurrente (SSTS. 26 de enero de 1988, 8 de junio de 1992, 2 de noviembre de 1994, 12 de febrero, 11 y 21 de marzo, 8 de mayo 1 de julio de 1996, y STC 266/1994, de 3 de octubre).

   Y así, en el presente caso, ha de entenderse cumplida la exigencia, pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 129 LJ, el Procurador de la parte actora, por medio de escrito presentado el 7 de septiembre de 1999, acompaña la siguiente documentación acreditativa de la adopción del acuerdo de interponer recurso por el órgano competente de los Colegios actuantes y de actuar el Presidente de éstos en representación de los mismos: a) del Colegios Oficial de Tarragona: certificación de acuerdos adoptados por su Asamblea General y su Junta de Gobierno y certificación de los Estatutos, haciéndose constar en el propio poder quien era el Presidente en el momento del otorgamiento; b) del Colegio Oficial de Córdoba: certificación de que en Junta General Extraordinaria de 5 de noviembre de 1998, se autoriza al Presidente y a la Junta a presentar el recurso, certificación acreditativa de que el colegio se regía el RD 3549/1977, de 16 de diciembre y certificación de que don Alexander , otorgante del poder, había sido elegido Presidente del Colegio el 28 de abril de 1997 y seguía ostentando dicho cargo; y c) del Colegio Oficial de Sevilla: certificación del acuerdo de la Junta de Gobierno y de la Junta General Extraordinaria facultando al Presidente y a dicha Junta para ejercer las acciones judiciales procedentes frente a la situación creada por la Tesorería General de la Seguridad Social con la implantación del sistema RED, certificación de que el Colegio se rige por el RD de 16 de diciembre de 1977, y certificación acreditativa de que don Carlos José era, sin interrupción, Presidente de la Corporación desde el 26 de marzo de 1994.

2. Los Colegios Oficiales y, en particular, los de DIRECCION000 que actúan como demandantes en el presente proceso tienen la representación para cuantos problemas afecten al ejercicio de la profesión de sus colegiados, y están legitimados para el ejercicio de las acciones que a ello conduzca; y la cuestión principal planteada en este proceso, tiene, sin duda, incidencia en el ejercicio de la profesión de DIRECCION000 , condicionando, en alguna forma, la actividad que desarrollan de presentación de documentos de cotización a la Seguridad Social. No es por ello posible acoger la falta de legitimación de los mencionados Colegios Oficiales ni la causa de inadmisibilidad establecida en el apartado b) del artículo 82 LJ, ya que conforme a los artículos 28 y 32 LJ y 5, g) de la Ley de Colegios Profesionales, de 13 de febrero de 1974, reformada por la 74/1978, de 26 de diciembre, su legitimación ha de entenderse extensiva a los litigios que afectan a los intereses profesionales, y sobre todo si se tiene en cuenta que, conforme a los postulados del artículo 24.1 CE, en la forma como es interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala, el concepto de legitimación en el ámbito del proceso contencioso-administrativo aparece suficientemente ampliado puesto que el interés legítimo es más amplio que el interés directo y es suficiente en cuanto que la disposición recurrida incide en un sector de la actividad profesional de los colegiados.

   Rechazada la causa que se oponía al examen de la cuestión de fondo, ésta supone el análisis diferenciado de cada uno de los motivos de nulidad esgrimidos por la actora frente a la disposición reglamentaria que impugna en su demanda y que, en síntesis, pueden ser enumerados en los siguientes términos: 1º) omisión del preceptivo trámite de audiencia; 2º) regulación por norma reglamentaria de materia objeto de reserva de ley; 3º) favorecimiento del intrusismo; y 4º) imposición de cargas y sanciones reservadas a la Ley.

Sostiene la parte actora que en la elaboración del RD 2032/1998 se ha omitido el cumplimiento de uno de los requisitos exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (Ley del Gobierno, LG, en adelante), en concreto, en el apartado 1.c), que desarrolla los artículos 9.2 y 105 a) y c) CE y se refiere a la audiencia de los ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos puedan verse afectados por el reglamento. Así, se reprocha al procedimiento de aprobación de la norma impugnada que se haya omitido la audiencia del Consejo General de Colegios de DIRECCION000 ; omisión que, en tesis de la parte, anuda la nulidad del Real Decreto.

Ahora bien, el que la disposición general cuestionada se refiera a una actividad que pueden realizar los DIRECCION000 como profesionales colegiados, al igual que "las demás personas en el ejercicio de su actividad" al cumplimentar y presentar documentos de cotización a la Seguridad Social, justifica, como se ha razonado la legitimación de los Colegios actores, pero no convierte a dichos profesionales ni, consecuentemente, al Consejo General de Colegios Oficiales de DIRECCION000 en interesados en la disposición general aprobada, a los efectos del precepto legal que se invoca, ni justifica, por tanto, la exigencia de su audiencia en el procedimiento de elaboración con la trascendencia que se sostiene en la demanda, sin perjuicio, claro está, de que motivadamente pudiera haberse abierto un trámite de audiencia de cualesquiera ciudadanos afectados por la disposición a criterio del órgano competente; en el bien entendido de que la previsión legal no puede ser interpretada como lo hacen las corporaciones demandantes, pues sólo si se omite el referido trámite respecto de quienes resulten especifica o cualificadamente afectados por la disposición general- sin motivar tal omisión en graves razones de interés público que han de hacerse explícitas [art. 24. 1.c), último párrafo LG]- cabe sostener la sanción de nulidad de la disposición reglamentaria. O, dicho en otros términos, no se vulnera el artículo 105.a) CE, ni el reiterado artículo 24.1.c) LG, ni tampoco el artículo 2.2 de la Ley 2/1974, sobre Colegios Profesionales, por la falta de audiencia de la organización corporativa de los DIRECCION000 , habida cuenta del carácter genérico de la norma cuestionada que puede afectar a diversos colectivos y, en general, a quienes en el ejercicio de su actividad cumplimenten y presenten documentos de cotización en representación de los sujetos responsables.

La parte actora recuerda que el artículo 36 CE exige que sea por Ley como se regule el ejercicio de las profesiones tituladas y que el artículo 129.1 CE dispone que sea también la Ley la que establezca las formas de participación de los interesados en el sistema de Seguridad Social; y el artículo 23.2 de la LG dispone que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Y argumenta la demandante que como el Real Decreto que recurre ha venido a modificar lo establecido en las disposiciones que cita, que tienen valor de Ley, se produce la infracción de la reserva que se extiende no sólo a los DIRECCION000 sino también a "las demás personas" cuya participación debió regularse por Ley.

La tesis que sustenta el motivo de impugnación supone una concepción tan extensa de la reserva de ley en los ámbitos de las profesiones tituladas y de la Seguridad Social que la hace inasumible:

1. La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas comporta que deba ser este producto normativo el que regule: 1º) la existencia misma de una profesión titulada, es decir de una profesión cuyo ejercicio quede condicionado jurídicamente a la posesión de títulos concretos; y 2º) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio, así como su contenido o conjunto de actividades, competencias o atribuciones que integran la profesión (Cfr. SSTC 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993 y SSTS de 24 de noviembre de 1998 y 23 de mayo de 2000); en el bien entendido de que no hay un contenido esencial constitucionalmente garantizado de cada profesión, por lo que la regulación del ejercicio profesional, en cuanto no sea contraria a otro precepto constitucional distinto del artículo 36, puede ser hecha por el legislador en los términos que tenga por conveniente. Y si este es el verdadero alcance de la reserva de ley en la regulación de las profesiones tituladas, resulta claro lo alejado que está de él un precepto reglamentario que sólo incide instrumentalmente, en cuanto a la utilización de un sistema de remisión electrónica, en una muy concreta actividad que realizan los DIRECCION000 y que ni siquiera se contempla con carácter exclusivo, pues la norma contempla su utilización por otras personas en cuanto representantes de las personas físicas y jurídicas responsables de la obligación de cotizar a la Seguridad Social. Nada, por tanto, que se refiera a los requisitos habilitadores para el ejercicio de la profesión de DIRECCION000 , ni tampoco, en puridad de principios, al contenido integrado por las facultades o atribuciones profesionales; de tal manera que, en modo alguno, puede decirse que la disposición impugnada regule el ejercicio profesional de los DIRECCION000 .

2. El artículo 129 CE se refiere a una "participación institucional" de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos. Esto es, como resulta de la STC 39/1986 existe una estrecha vinculación entre el citado artículo 129 CE y la estructura organizativa de la Seguridad Social o de la Administración pública, de entidades y organismos de naturaleza pública, pero ninguna relación con el establecimiento o regulación de los medios técnicos para cumplimentar o presentar documentos de cotización a la Seguridad Social. Y, con tan poca relevancia, tampoco puede considerarse que el precepto reglamentario invada el ámbito de la reserva de ley que existe en materia de Seguridad Social como función del Estado (STC 65/1987) o el más concreto de la cotización en los términos que resultan de nuestra jurisprudencia, según la cual aún admitiendo que, por configurarse las cotizaciones de empresarios y trabajadores a la Seguridad Social como prestaciones patrimoniales públicas, es decir, como deberes de contenido real no derivados de relaciones de supremacía especial sobre tales sujetos, encuadrables en el artículo 31.3 del Texto Constitucional, fuera exigible para tales aportaciones la exigencia de dicho rango normativo sería calificable como relativa (SSTS de 9 de mayo de 1992 y 27 de noviembre de 2000, entre otras), y, desde luego, en ningún caso alcanzaría a un aspecto tan instrumental como el regulado en la norma reglamentaria impugnada.

3. Por último, la parte recurrente señala una serie de disposiciones reguladoras de la profesión de DIRECCION000 , como el Decreto de 22 de octubre de 1950, la Orden de 21 de mayo de 1956, el Decreto 3501/1964, de 22 de octubre o el Decreto de 3 de junio de 1965, interpretadas por la jurisprudencia de esta Sala, de las que no resulta una congelación o elevación del rango normativo, de manera que sólo por Ley se pudiera establecer la incorporación al sistema de la remisión electrónica de datos.

La actora menciona distintas sentencias condenatorias por delito de instrusismo y sostiene que por el Real Decreto que se recurre, al admitir y permitir que otros profesionales colegiados y demás personas en el ejercicio de su actividad cumplimenten documentos de cotización, que no son otros que las liquidaciones de seguros sociales, se favorece dicho intrusismo. Más con tal argumento se ignora que la norma contempla una actuación en representación de alguien obligado a cotizar, que se puede efectuar por el sistema tradicional de soporte de la documentación en papel o por medios electrónicos, que se trata de fomentar.

La norma impugnada presupone la concurrencia de los requisitos y normas aplicables tanto en orden a los responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar como de los colegiados y personas que pueden cumplimentar y presentar la correspondiente documentación. O, dicho en otros términos, la disposición impugnada no habilita ex novo, a persona o colectivo, para actuar en la cumplimentación y presentación de la documentación a que se refiere que no estuviera habilitado con anterioridad, y no cabe considerar que aquélla es contraria al ordenamiento jurídico sobre la base de cuestionar, en hipótesis, la mayor o menor seguridad que ofrece el sistema de cumplimentación electrónica de la documentación con respecto a la forma tradicional.

Por último, la parte actora considera que el Real Decreto ignora la prohibición que impone el artículo 23.2 LG de establecer cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, así como de tipificar infracciones administrativas en disposiciones reglamentarias. Y argumenta que la propia Tesorería General de la Seguridad Social califica de penalización la medida que el precepto incorpora y que constituye una prestación personal porque impone a los DIRECCION000 colegiados la transmisión de datos de una forma determinada, y en caso de no hacerlo resulta que "trabajarán gratis para las Mutuas".

En modo alguno puede equiparse lo que es en realidad una incorporación al sistema de remisión eléctronica de datos y la supeditación a tal incorporación de la percepción de la contraprestación establecida en la disposición adicional cuarta del Reglamento sobre Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales a una sanción, carga o prestación personal, a que se refiere el artículo 23.2 LG. Sólo en un sentido genérico e impropio puede decirse que la introducción de un medio técnico-electrónico de confección y remisión de datos a la Seguridad Social (o a la Administración, en general) comporta una carga personal, y la perdida de la contraprestación, en caso de que incumpliendo, una sanción que estén excluidas del ámbito de la regulación reglamentaria por existir una reserva del Ley derivada del precepto legal invocado o, incluso, de los artículos 31.3 y 133 CE.

Poco tiene que ver la exigencia de que sea una ley la que ordene los principios o los criterios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria o la imposición de prestaciones personales encaminadas a financiar o a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, y concretamente la creación ex novo del tributo o de la prestación personal y la determinación de los elementos esenciales o configuradores de tales figuras impositivas, que se inscribe en el ámbito de la autodisposición de la comunidad para asegurar que la regulación de determinado ámbito vital de las personas dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, con lo que es el establecimiento de un determinado mecanismo o sistema para la documentación y presentación de documentos en el ámbito del procedimiento y la previsión de medidas de fomento de tal sistema que se establecen por razones de interés público en el ejercicio de facultades organizativas de la Administración. Previsiones reglamentarias que, además, están en línea con lo que establece la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que: en su artículo 45 dispone que las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicas, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las leyes; y en su artículo 38.3 que los registros administrativos para la recepción de escritos y comunicaciones de los particulares o de órganos administrativos deben instalarse en soporte informático.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso, sin que se aprecien motivos para hacer una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,