STS, 9 de Junio de 2000

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso formulado por el Ayuntamiento de Ceuta contra la resolución que se dice en el encabezamiento de esta sentencia, sin hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CEUTA el 13 de Junio de 1995, haciéndole saber que era firme y contra la misma no cabía recurso alguno.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CEUTA, presentó con fecha 26 de Junio de 1995 (recogida del buzón el día 27), escrito de preparación de recurso de casación ordinario, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento, a su entender, de los requisitos procesales de admisibilidad.

EL AYUNTAMIENTO DE CEUTA, representado por dicho Procurador, presentó simultáneamente y "ad cautelam" escrito de preparación de Recurso de Casación para la unificación de Doctrina, por contradicción con la Sentencia del mismo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 16 de Julio de 1993 (recurso nº 1551/88), que estimó las pretensiones del Ayuntamiento de Ceuta respecto de liquidaciones por Tarifa G-3, por el mismo concepto de embarque y desembarque de agua potable, destinada al abastecimiento de la población de Ceuta.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, acordó por Auto de fecha 20 de Julio de 1995, tener por preparado el recurso de casación ordinario, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y los expedientes administrativos ante la SalaTercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

El AYUNTAMIENTO DE CEUTA, representado por el Procurador D. José Granados Weil, formalizó con fecha 9 de Octubre de 1995 el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que expuso los antecedentes que estimó necesarios, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso y formuló un único motivo casacional con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que: 1º.- Se declare haber lugar al Recurso, por acogimiento del Unico Motivo de Casación del presente escrito, casando y anulando la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Sevilla, de 17 de Marzo de 1995 (recurso nº4232/89), por resultar contradictorias su consideraciones jurídicas y pronunciamientos con los de la Sentencia del mismo Tribunal de 16 de Julio de 1993 (recurso nº 1551/88), y contener esta última, y no la primera, la doctrina adecuada a Derecho. 2º.- Se resuelva el debate planteado con pronunciamientos ajustados al Ordenamiento Jurídico, modificando las declaraciones contenidas en la Sentencia impugnada, de tal modo que se dé lugar al Recurso del Excmo. Ayuntamiento de Ceuta contra los Acuerdos del Tribunal Económico Administrativo de Cádiz de 29 de Junio de 1989, que resolvieron, negativamente para la Corporación Municipal de Ceuta las Reclamaciones de ésta nº 382/88, 1731/88 y 2129/88, las cuales deben también considerarse inválidas e ineficaces, y anularse, como también deben de invalidarse las liquidaciones tributarias de la Junta del Puerto de Algeciras-La Línea, que motivaron aquellas reclamaciones, y cuyos importes fueron, respectivamente, de 1.209.600 pts, 2.059.200 pts, y 2.178.000 pts".

El AYUNTAMIENTO DE CEUTA, representado por el mismo Procurador de los Tribunales, presentó en la misma fecha, el escrito de interposición del recurso de casación ordinario, en el que expuso los antecedentes que estimó necesarios, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló dos motivos casacionales con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala dicte "sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos: 1º Se case y anule la Sentencia impugnada, y se declare haber lugar al Recurso de Casación por lo que expuso en el Motivo Primero, disponiéndose la retroacción de las actuaciones al momento en que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, se pronuncie al dictar Sentencia, dentro del Recurso nº 4232/89, sobre la temática de si las O.O.M.M. de Obras Públicas y Transportes de 14-2-86, 3-2-89, etc, se ajustaron, o no, al Ordenamiento Jurídico, tal como se había solicitado por el Ayuntamiento de Ceuta, en dicho proceso; y ello, salvo que, por razones de economía procesal, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entienda que ello no es necesario, por acoger el Motivo de Casación Segundo. 2º. Subsidiariamente, y con la puntualización efectuada acerca de la economía procesal, case y anule la Sentencia, por lo recogido en el Motivo de Casación Segundo, declarándose la nulidad de las O.O.M.M. de Obras Públicas y Transportes, de 14 de Febrero de 1986, 3 de Febrero de 1989, y todas las que las siguieron en la misma línea, por gravar con la Tarifa G-3, el agua destinada al abastecimiento de la población de Ceuta; y, consecuentemente, la nulidad también de los Acuerdos del Tribunal Económico- Administrativo Provincial de Cádiz de 29 de Junio de 1989, y de las liquidaciones de Tasas por la Tarifa G-3 impuestas al Ayuntamiento recurrente por la Junta del Puerto "Algeciras-La Línea", a que se refieren las Reclamaciones Económicas 382/88, 1731/88 y 2129/88".

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 19 de Enero de 1996, conceder al AYUNTAMIENTO DE CEUTA el plazo de diez días para que alegara: 1º) Sobre posible extemporaneidad del recurso, toda vez que la sentencia fue notificada el 13 de Junio de 1995 y el escrito de preparación se presentó el día 27 del mismo mes; y 2º) Sobre la interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina, siendo así que por Auto de 20 de Julio de 1995, del Tribunal "a quo" sólo se había tenido por preparado el recurso de casación ordinario.

Presentadas alegaciones por el AYUNTAMIENTO DE CEUTA y practicadas las pruebas exigidas por la Sala, ésta acordó por Auto de fecha 6 de Noviembre de 1996, primero, declarar temporáneo el recurso de casación ordinario, toda vez que el escrito de preparación se presentó en el buzón del Tribunal "a quo" el día 26 de Junio, el día 15 de Junio, fue fiesta en Sevilla, y la sentencia se había notificado el 13 de junio, y, segundo, inadmitir el recurso de casación para la unificación de doctrina .

La Sala acordó por Providencia de fecha 28 de Febrero de 1997 admitir a trámite el recurso de casación ordinario.

La Sección Primera de esta Sala Tercera declinó su competencia en favor de la Sección Segunda que la aceptó y convalidó todas las actuaciones realizadas.CUARTO.- Dado traslado de todas las actuaciones al Abogado del Estado, representante y defensor de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, presentó escrito de oposición al recurso de casación ordinario; formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "declare no haber lugar al mismo por no ser procedente los motivos invocados al efecto, confirmando, en consecuencia, íntegramente la Sentencia de instancia y el acto impugnado, con imposición de costas a la parte recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 31 de Mayo de 2000, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución de este recurso de casación, la Sala considera preciso exponer los hechos mas relevantes.

La Junta de Obras del Puerto de Algeciras practicó al Ayuntamiento de Ceuta, en 1988, tres liquidaciones por Tarifa portuaria G-3, por la "carga de agua potable para el abastecimiento de poblaciones", por cuantía de 2.059.200 pts, 2.178.000 pts y 1.209.600 pts.

El Ayuntamiento de Ceuta impugnó dichas liquidaciones mediante tres reclamaciones económico-administrativas nº 382/88, 1731/88 y 2129/88, presentadas ante el Tribunal correspondiente de Cádiz, que le fueron desestimadas.

Contra estas resoluciones desestimatorias, interpuso recurso contencioso-administrativo nº 4232/1989, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recurso que tenía el carácter de indirecto, toda vez que la pretendida nulidad de las tres liquidaciones se fundaba en la nulidad de las Órdenes del Ministerio de Obras Públicas de 14 de Febrero de 1986 y 3 de Marzo de 1989, por incluir "el agua potable para abastecimiento de poblaciones" en la Tarifa portuaria G-3. Esta tesis interpretativa la fundó en los siguientes argumentos jurídicos: 1º) Que el agua potable no es una mercancía y la Tarifa G-3 menciona "las mercancías y las personas". 2º) Que realmente no había habido utilización de los servicios portuarios, por cuanto la carga se hizo mediante una manguera, al efecto. 3º) Que el sujeto pasivo era el armador del buque y no el Ayuntamiento de Ceuta. 4º) Que las tarifas no se habían sometido previamente a los informes necesarios y resultaban desproporcionadas. 5º) Que tenía que prevalecer el interés público, consistente en el abastecimiento de agua de la población de Ceuta. 6º) Que estaba prohibida la analogía para la interpretación del hecho imponible. 7º) Protección de las Haciendas Locales.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta-, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia con fecha 17 de Marzo de 1995, desestimando el recurso contencioso-administrativo, sentencia, cuya casación se pretende ahora.

El primer motivo casacional se "formula al amparo del art. 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, según la Reforma de la Ley 10/92, por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, al no haberse motivado la misma, violándose por inaplicación, entre otras, los artículos 120-3 de la Constitución, y 248-3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y la Jurisprudencia de desarrollo".

La incongruencia de naturaleza omisiva se ha producido, porque la sentencia no se ha pronunciado sobre la pretendida invalidez de la Regla 26ª de las Ordenes del Ministerio de Obras Públicas de 14 de Febrero de 1986 y 3 de Marzo de 1989.

Es cierto, como asegura el AYUNTAMIENTO DE CEUTA que en el escrito de demanda, en el Fundamento de Derecho Segundo, pag. 5, se dice: "Solicitamos, pues, del Tribunal, al que tenemos el honor de dirigirnos, una expresa atención al tema, y la declaración de disconformidad a Derecho de las reglas 26ª de las O.O.M.M. de 14-II-1986 y 3-II-1989, y de cualquier otra que se haya dictado, o que pueda dictarse en el transcurso del presente proceso; todo ello al amparo de las posibilidades que a los recurrentes les concede el art. 39 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en sus apartados 2 y 4, por poderse impugnar las disposiciones generales, a través de los actos de aplicación (en nuestro caso, los actos de liquidación de la Junta de Puertos, y el Acuerdo del T.E.A.P. de Cádiz, que los confirmó)".

En el Suplico pidió: "Admitir este escrito y, con él, la presente demanda, dictándose en su día sentencia por la que, anulándose por completo el Acuerdo del TEAP de Cádiz impugnado, según laespecificación que se hizo en el Hecho único de esta demanda, se priven de efectos también las liquidaciones tributarias de la Junta del Puerto".

No existe incongruencia omisiva alguna, porque la sentencia dió cumplida respuesta a las pretensiones formuladas por la recurrente que no eran otras, sino la anulación de las tres Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Cádiz y de las liquidaciones por la Tarifa portuaria G-3, pretensiones que se denegaron, pero además siguiendo la doctrina jurisprudencial (S.T.S. 14-7-1988, 3-11-1989, 24-1-1991, entre otras) sobre la regulación peculiar de la congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo que obliga a tener en cuenta no sólo las pretensiones, sino las alegaciones en que se fundan, la sentencia recurrida examinó en su Fundamento de Derecho Primero, la legalidad de la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 14 de Febrero de 1986, discutida por la recurrente, basándose en el argumento de que el hecho imponible de la Tarifa G-3 es la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía, todo ello referido al transporte de mercancías y viajeros, cualidad de mercancías que la entidad recurrente negaba el agua, como bien de dominio público "extra comercium".

Pues bien ese argumento, ha sido correctamente discutido y demostrada su incorrección jurídica, por lo que la sentencia negó la invalidez de la mencionada Orden.

La Sentencia no se ha referido a la Orden de 3 de Febrero de 1989, por ser posterior a las liquidaciones impugnadas y tratarse de un recurso indirecto.

La Sala rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y de la Jurisprudencia que son aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del debate judicial, en lo relativo al transporte marítimo de Agua para el abastecimiento de la población de Ceuta, habiendo violado las O.O.M.M. 14 de Febrero de 1986, 4 de Febrero de 1989, y otras que las siguieron, por interpretación errónea de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, en relación con diversos Principios del Ordenamiento jurídico".

Los argumentos esgrimidos son, sintéticamente, los siguientes: 1º) Violación del principio de reserva de Ley. 2º) El hecho imponible de la tasa (Tarifa G-3) es el embarque y desembarque de personas y mercancías y el agua no es una mercancía y 3º) El agua es un bien de dominio público.

El precepto de la Orden Ministerial de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de Febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado, impugnado indirectamente, es la Regla 26ª de las de la Tarifa G- 3, Mercancías y pasajeros, que dispone: "Vigésimo sexta. La tarifa a aplicar al agua para abastecimiento de poblaciones, en régimen de cabotaje, será el 20 por 100 de lo previsto en la regla décima para el grupo primero".

El precepto de la Orden Ministerial de 3 de Febrero de 1989 es tambien la Regla 26ª, de igual redacción a la de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986, pero esta impugnación no puede ser enjuiciada en este recurso de casación, porque las liquidaciones impugnadas son del año 1988, anteriores a su vigencia.

La Sala debe encararse con el primer argumento esgrimido por el AYUNTAMIENTO DE CEUTA que consiste en afirmar que la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986 ha violado el principio de reserva de Ley.

La Sala no comparte este argumento, por las razones que a continuación expone.

La Ley 18/1985, de 1 de Junio, por la que se modificó la Ley 1/1966, de 28 de Enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos españoles, estableció el siguiente Sistema tarifario:

El Gobierno aprueba la política económico-financiera y de tarifas de los Puertos españoles( art. 9 de dicha Ley).

La Disposición Transitoria de dicha ley preceptuó que "en el plazo de seis meses, a partir de la fecha de publicación de la presente Ley, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo determinará la política económico- financiera y de tarifas de los puertos a cargo de Organismos o Entidades dependientes de la Administración Central".El Gobierno aprobó la política económico-financiera y de tarifas por Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre.

El Ministerio de Obras Públicas aprueba los objetivos anuales de gestión y la normativa general de aplicación de las tarifas, tanto para el conjunto del sistema portuario como para cada una de sus Entidades.

A su vez, este Ministerio establece los límites máximos y mínimos de las Tarifas correspondientes, con informe preceptivo de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Transportes, Turismo y Comunicación (art. 9º de la Ley 10/1985).

La Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de Febrero de 1986, en cumplimiento de las normas legales expuestas, aprobó las normas sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado.

El Ministerio de Obras Pública, previa propuesta de las Juntas de Puertos, de la Comisión Administrativa de Puertos del Estado, o del Consejo de las Comunidades Autónomas, fija, dentro de los límites anteriores, las tarifas concretas de cada puerto.

La conclusión que se deduce es que la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986 no ha vulnerado el principio de reserva de Ley, porque éste, como ha precisado el Tribunal Constitucional, no es absoluto, sino relativo, de manera que corresponde a la Ley (Leyes 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos Españoles y la Ley 18/1985 que la reformó) señalar los elementos fundamentales del hecho imponible de las tasas y de las correspondientes Tarifas, estando habilitado el Gobierno por la Ley para aprobar la política económico-financiera que por basarse en la autofinanciación de los Puertos marca las directrices cuantitativas de las Tarifas, y por último corresponde concretar las mismas al Ministerio de Obras Públicas, existiendo por tanto una atribución de potestades y facultades "in suo ordine", al Poder Legislativo y al Ejecutivo (Gobierno y Ministerio), sistema que respeta el principio de reserva de Ley, según la interpretación dada por el Tribunal Constitucional y por la propia doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

El segundo argumento esgrimido por la recurrente es que el agua potable para el abastecimiento de las poblaciones no es una mercancía y por tanto no se halla incluida en la Tarifa G-3, de Mercancías y viajeros.

El artículo 2º de la Ley 18/1985, de 1 de Julio, dispone que la Tarifa G-3 se denominará "Mercancías y Pasajeros" y "comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía", para la carga y embarque y descarga y desembarque de mercancías y pasajeros.

Como muy bien dice la sentencia, cuya casación se pretende, el concepto de mercancías parece como contrapunto genérico al de viajeros, desde la perspectiva del contrato de transportes de unas y otros, del que forman parte, cuando se trata de transporte marítimo, las tareas de carga y descarga de mercancías y embarque y desembarque de pasajeros.

Es innegable que el agua potable adquirida por el Ayuntamiento de Ceuta para el abastecimiento de su población ha utilizado para su transporte los servicios del Puerto de Algeciras, por ello ha incidido en el correspondiente hecho imponible de la Tarifa G-3, razón por la cual se ha producido el devengo de la misma, y surgida la obligación de su pago por parte del armador, del consignatorio o del dueño de la misma, que es el Ayuntamiento de Ceuta, obligación de la cual sólo podía resultar exceptuado, si las normas reguladoras de las Tarifas portuarias, eximieran concretamente la carga y descarga del agua potable para abastecimiento de poblaciones, cosa que no ha ocurrido, sino todo lo contrario, por cuanto la Regla 26ª de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986, plenamente válida, dispuso lo contrario.

El tercer argumento esgrimido por el Ayuntamiento de Ceuta es que el agua a que se refieren los autos es un bien de dominio público local (art. 344 del Código Civil, art. 184 de la Ley de Régimen Local, Texto refundido de 24 de junio de 1955 y art. 74.1 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de Abril y art. 3-1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de Junio de 1986), y como tal no está sujeta a tributo alguno (art. 80.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases del Régimen Local, arts. 184 y 236-1 y 259-1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, e incluso el art. 45-I-A), a) del Texto refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales de 24 de Septiembre de 1993, y mas concretamente, por los privilegios fiscales de que gozan las Ciudades de Ceuta y Melilla, reconocidos en la Disposición Final Primera , apartado 4 del Real Decreto Legislativo 781/86; art. 140-1 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre;Disp. Transitoria Primera de la Ley 37/1992, de 28 de Diciembre, del I.V.A.; y Protocolo nº 2 del Acta de Adhesión de España de C.E.E.).

La Sala, aún admitiendo a efectos dialécticos, que el agua de que se trata es un bien de uso público, rechaza que haya sido gravada como tal por la Tarifa G-3, porque tal tasa se ha devengado por el uso de las instalaciones y servicios del Puerto de Algeciras, hecho que es sustancialmente distinto al gravamen directo sobre el agua, o indirecto por su adquisición y entrega a los consumidores.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional y por tanto, desestima este recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, procede imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE CEUTA, parte recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el recurso de casación nº 6775/1995, interpuesto pro el AYUNTAMIENTO DE CEUTA, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 17 de Marzo de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4232/1989, interpuesto por el mismo Ente local.

Imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE CEUTA, parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico