STS, 10 de Noviembre de 2005

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 23 de julio de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3051 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso Contencioso-Administrativo formulado por DON Francisco, DON Raúl, DON Jesús Luis, DOÑA Andrea, DON Domingo, DON Mauricio, DOÑA Nuria, DON Luis Antonio, DOÑA Carolina Y DON Casimiro contra un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burriana de fecha 13 de agosto de 1998, por el que se Acuerda la aprobación y la Adjudicación del programa para el Desarrollo de las Unidades de Ejecución A-3 y A-6, (Area II.U.), anulando dicho acto por ser contrario a derecho. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La delimitación de la Unidad de Ejecución, a juicio de la Sala, es contraria a derecho por las siguientes razones: a) La delimitación ignora el concepto de unidad de parcela establecido jurisprudencialmente y en especial por la sentencia del tribunal Supremo de fecha 09-11-1974 en cuyos fundamentos de derecho se señala que, «... pues es de todo punto evidente que la parte de un todo participa de la naturaleza del todo al que pertenece y por ello no puede negarse la consideración de solar a ninguno de los metros cuadrados que lo integran y lo constituyen...". Consecuente con el anterior criterio es el principio de que, la parcela es esencialmente una porción de suelo en la que se subdivide una manzana, y es por tanto la delimitación de la manzana la que delimita e integra las diversas parcelas que la componen. La corporación demandada da a las parcelas de los actores una doble condición contradictoria, considera a las parcelas como solar y no solar al mismo tiempo. La parte de la parcela del actor, incluída en la unidad de ejecución, no tiene la condición de solar, mientras que la parte excluída de la unidad sí tiene la condición de solar. Afirmamos que esa doble condición es un imposible lógico y jurídico, pues la condición de solar debe afectar a toda la superficie de la parcela, y a todos y cada uno de los metros que la integran. b) La inclusión de un solar en una unidad de ejecución, hace redundante la delimitación de la propia unidad pues, tanto el artículo 117 de la Ley del Suelo de 1976, como la normativa autonómica, constituida por el artículo 33 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, definen los terrenos en los que se deben incluir las unidades de ejecución, haciendo mención especial a la necesidad de que se "transformen en solares", a resultas de las operaciones de urbanización realizadas como gestión del Plan General. De esta forma, algo que ya es solar, no necesita ningún tipo de gestión urbanística. c) Precisamente, porque los actores son titulares de solares han patrimonializado sus derechos a través de la edificación de cada una de las parcelas, lo que hace inviable cualquier técnica de transferencia de aprovechamiento. De aquí que, la D.T. 5ª del T.R. de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por R.D. L. 1/1992, de 26 de junio, no declarada inconstitucional por la Sentencia 61/97, del T.C., dispone que: " Las edificaciones existentes a la entrada en vigor de la ley 8/1990, de 25 de julio, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la ordenación urbanística aplicable o respecto de las cuales no proceda dictar medidas del restablecimiento de la legalidad urbanística que implique su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular". d) En la legislación aplicable en el momento de redactar el Plan General, no existía un artículo semejante al artículo 6 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana, y en consecuencia, para el ámbito urbanístico que venimos examinando, no era preceptiva la existencia de la total urbanización de los lindes de las parcelas que den a la vía pública, siendo según la normativa que ha servido de base para la redacción del citado Plan General, la suficiencia de la urbanización en una de las calles, precisamente la que da frente la parcela. e) Si se observa el informe del Arquitecto Municipal de fecha 14 de mayo de 2001, la porción de la parcela, excluída de la Unidad de Ejecución, quedará fuera de ordenación, al no reunir la superficie mínima de parcela prevista en artículo 6,28 de las Normas Urbanísticas, excediendo la ocupación permitida del 30% previsto en la norma 6.28.2 de las Normas Urbanísticas del Plan General Vigente, quedando dicha porción fuera de ordenación con merma de aprovechamiento, ya que en el supuesto de nueva edificación en la porción de la parcela, excluída de la unidad de ejecución, el aprovechamiento objetivo sería la mitad del preexistente, al ser la mitad la superficie considerada para la edificación. Por mucho que una disposición transitoria del Plan salve la ordenación de la construcción, los efectos de la limitación que se observa, resultan evidentes, en el supuesto de que cualquiera de los actores quisiera construir obra nueva en las parcelas excluidas de la Unidad. f) Asimismo, si se observan ese mismo apartado del informe anteriormente mencionado, las porciones de las parcelas incluidas en la Unidad de ejecución A-6, que es la aquí recurrida, no tiene en algún caso entidad suficiente para poder ostentar la condición de parcela mínima, con lo que los actores en estos supuestos perderán dichas superficies. Hay además dos supuestos flagrantes, en los que la línea límite por el Este de la Unidad de Ejecución rompe con dos edificaciones existentes. g) Los actores tienen que costear unos servicios urbanísticos de los cuales están dotados sus parcelas, por lo que las obras de urbanización, en lo que a ellos se refiere, resultan inanes. Esta conclusión sin embargo deberá matizarse en lo que se refiere, a la calle Peñíscola, que es la que conforma el linde oeste de las parcelas de los actores, y que como hemos visto, aunque estaba proyectada al menos desde 1983, ello no obstante su urbanización no se acometió hasta la aprobación del instrumento que se considera. h) De la documental obrante en el período probatorio se desprende que los actores se verán obligados a costear unas obras urbanización que les benefician igual que al resto de la población de Burriana (verbigracia la urbanización de la Avenida de la Constitución, o de los colectores generales etc.). Precisamente a resultas de dichas obras, y porque están incluidos en la unidad de ejecución, deberán ceder aprovechamiento cuando habían cumplido con todas las cargas que les competen, al tener su suelo la consideración de solar. Además, se verán obligados a abonar la porción correspondiente al urbanizador; se verán obligados a tener que adquirir el aprovechamiento necesario para conservar su parcela actual y, en el supuesto de que no quede aprovechamiento suficiente en la unidad, como es perfectamente previsible, padecerán la pérdida de la porción resultante al precio fijado por el urbanizador, que ronda las 6000 pesetas metro cuadrado. i) La delimitación efectuada vulnera asimismo lo preceptuado en las normas urbanísticas del Plan General de 1995, ya que realiza parcelaciones en contra de lo que dispone el artículo 5,4 y 5,5 de las mismas, según las cuales no puede procederse a ninguna segregación de fincas o segregación de parcelas, en las que exista edificación consolidada, cuando no reste aprovechamiento bastante sin consumir para aplicarlo a la porción segregada. j) La delimitación efectuada produce un tratamiento desigual que favorece a los propietarios de los terrenos clasificados a partir de 1995 como urbanos, pero que en el momento de la aprobación del programa estaban destinados a explotaciones agrarias, ya que el tratamiento unitario de parcelas destinadas a explotaciones agrarias, con parcelas urbanizadas y edificadas con anterioridad, y que tienen, según hemos visto, la consideración de solar, quiebra el principio de la justa distribución de los beneficios y las cargas del planeamiento, pues la diferencia de rentabilidad urbanística en unos y otros casos es notable, dado el valor catastral de las fincas destinadas a las labores agrarias, y el valor de las fincas que tienen la consideración de solar, de manera que los primeros obtienen una sustancial ventaja al conseguir solares edificables procedentes de suelos agrícolas, mientras que los segundos, los actores, obtienen solares edificables, si es que realmente ocurre así (pues en la mayor parte de los casos perderán sus propiedades a un precio ínfimo), de lo que ya era un solar edificable, y esto es poco más que nada».

También se declara lo siguiente en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida: «Los actores, según se desprende del fundamento octavo de su demanda y así se deriva de su suplico, son conscientes de que deben subvenir al pago de los servicios urbanísticos que se implanten en la Calle Peñíscola, de los que según hemos visto carece. Es evidente que, a estos efectos, la administración podrá articular el expediente que considere adecuado, mas el que se ha ofrecido, y constituye el objeto de los presentes autos, no es el correcto a juicio de la Sala, o, al menos, no está adecuadamente configurado, de manera que, a raíz del mismo, queda conculcado, según hemos visto, el principio de reparto equitativo de las cargas y beneficios del planeamiento. Todo lo anterior determina la estimación del recurso planteado, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas, pues no se observa el concurso de las determinantes circunstancias, que señala el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Burriana presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de septiembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Francisco, Don Raúl, Don Jesús Luis, Doña Andrea, Don Domingo, Don Mauricio, Doña Nuria, Don Luis Antonio, Doña Carolina y Don Casimiro, representados por el Procurador Don Juan Carlos Peñalver Garcerán, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Burriana, representado por el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la doctrina jurisprudencial sobre criterios para delimitación de unidades de actuación, recogida en las sentencias que se citan, según la cual deben incluirse en la Unidad de Ejecución todos aquéllos terrenos que se transformarán en solares con motivo del desarrollo de aquélla, y en este caso las parcelas en cuestión tienen sólo parcialmente la condición de solar porque limitan en uno de sus linderos con una calle que no está abierta y urbanizada, y que deberá serlo con ocasión de la ejecución de la mentada Unidad de Actuación, de modo que sólo entonces tales parcelas adquirirán la condición de solar, razón por la que se incluyeron en la Unidad de Actuación, habiendo conculcado la Sala de instancia también el principio constitucional sobre aplicación temporal de las leyes por cuanto recoge la definición de solar con arreglo a una norma que no estaba vigente al tiempo de delimitarse la Unidad de Ejecución, ya que en este momento era aplicable el artículo 6 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, según la cual para que una parcela pueda definirse como solar deben estar abiertas todas las calles o vías a las que recae dicha parcela, a diferencia de lo establecía la legislación estatal vigente en la fecha que se aprobó el Plan General de Burriana, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare ajustado a derecho el acto impugnado en la instancia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 5 de mayo de 2004, aduciendo que el recurso resultaba inadmisible porque el precepto de la legislación estatal invocado como infringido no era relevante para la decisión de la Sala de instancia, ya que ésta basó su resolución en el artículo 33 de la Ley autonómica valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística en la Comunidad Valenciana, pues dicho precepto ha venido a incorporar al ordenamiento urbanístico una norma con igual contenido que la del ordenamiento estatal, pero, en cualquier caso, el recurso de casación es desestimable porque las sentencias del Tribunal Supremo, citadas como justificación del recurso, no son aplicables por contemplar supuestos distintos al enjuiciado, mientras que al articular el motivo de casación se combate parcialmente el contenido o fundamentación de la sentencia, en la que se expresan otras razones para decidir, que no han sido discutidas, como es la de unidad de parcela, aparte de que las delimitadas Unidades de Ejecución vulneran las propias normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, que impiden la división de parcelas edificadas cuando no reste aprovechamiento bastante sin consumir para aplicarlo a la porción segregada, resultando un hecho admitido que las parcelas o solares, ahora divididos por las delimitaciones de la Unidad de Ejecución, habían consumido el aprovechamiento urbanístico y habían realizado las cesiones correspondientes, de manera que, de obligarles a contribuir y soportar las cargas y cesiones de la nueva Unidad de Ejecución, se conculcaría el principio de justa distribución de beneficios y cargas, mientras que una parcela que adquirió, conforme al ordenamiento urbanístico entonces vigente, la condición de solar, no puede perder ésta porque se apruebe una norma que requiera para adquirir esa condición nuevas exigencias, como la de estar delimitada en todos sus frentes por calles abiertas, y en este caso las parcelas que están incluídas en su mitad posterior dentro de la nueva Unidad de Ejecución, se había construído en ellas en concordancia superficial y volumétrica con la superficie total de la parcela, extremo declarado probado y no desmentido por la Administración recurrente, por lo que terminó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, subsidiariamente, se desestime, declarando no haber lugar al recurso con imposición de costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 26 de octubre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de todas las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de los comparecidos como recurridos alega la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto porque el precepto del ordenamiento urbanístico estatal invocado por el recurrente como infringido por la Sala de instancia en la sentencia recurrida no fue determinante ni relevante para la decisión adoptada por ésta, ya que, como en la propia sentencia se recoge, dicho precepto fue incorporado con el mismo contenido y alcance al ordenamiento urbanístico autonómico, con lo que la norma decisiva fue autonómica y no estatal, de manera que su interpretación queda reservada a la Sala de instancia sin ser revisable en casación.

Tal causa de inadmisión del recurso de casación es rechazable porque el precepto del ordenamiento urbanístico estatal y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, invocados por el Ayuntamiento recurrente como vulnerados por la Sala sentenciadora, han sido decisivos por basarse dicha Sala para estimar el recurso contencioso-administrativo en tal precepto y en su interpretación jurisprudencial, según los que en la delimitación de las unidades de ejecución ha de respetarse el principio rector del urbanismo de justa distribución entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, como lo reconoce la propia representación procesal de los recurridos al oponerse al motivo de casación aducido.

En el único motivo de casación esgrimido se alega que la Sala sentenciadora, al anular la delimitación de la unidad de actuación, ha infringido lo dispuesto en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, según la cual procede incluir en una Unidad de Ejecución todas aquellas parcelas que, como consecuencia del desarrollo de la misma, vengan a adquirir la condición de solares edificables, ya que, si bien las parcelas troceadas como consecuencia de la referida delimitación tenían la condición de solar con arreglo al ordenamiento urbanístico estatal cuando se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana y cuando las mismas se edificaron, no cabe atribuirles tal condición conforme al ordenamiento urbanístico autonómico vigente al llevar a cabo la nueva delimitación, que requiere que en todos sus linderos existan viales abiertos y urbanizados, mientras que en este caso faltaba por abrir y urbanizar el vial de uno de sus lados, razón determinante de la inclusión de la porción no edificada en la delimitación de la nueva Unidad de Ejecución con el fín de que sus propietarios tengan que contribuir a su apertura y urbanización.

Hemos de señalar que ni los demandantes en la instancia ni la sentencia recurrida eximen a los propietarios de las parcelas de contribuir y costear la apertura y urbanización del vial que las delimita por uno de sus lados y que, aun estando anteriormente previsto en el planeamiento, por razones desconocidas no había sido aun ejecutado, de manera que dichos propietarios no se beneficiarán del esfuerzo y contribución que los demás propietarios, incluídos en la nueva Unidad de Ejecución, han de hacer para proceder a dicha apertura y urbanización.

No es aceptable la tesis del Ayuntamiento recurrente al denunciar que el Tribunal sentenciador ha conculcado «el principio constitucional sobre aplicación temporal de las leyes» por calificar de solar las parcelas edificadas con arreglo al ordenamiento jurídico vigente al tiempo de llevarse a cabo su edificación, a pesar de que el vigente ordenamiento urbanístico autonómico restringe tal denominación a las parcelas que en todos sus linderos limiten con viales abiertos y urbanizados.

Si las parcelas, ahora segregadas como consecuencia de la delimitación de la nueva Unidad de Ejecución, tenían la condición de solares y como tales fueron edificados, obteniendo el correspondiente aprovechamiento urbanístico, es porque contribuyeron a soportar las cargas que para adquirir tal aprovechamiento les impusiese el ordenamiento urbanístico entonces aplicable, de manera que el nuevo régimen no les puede privar de su condición de solares, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio general de irretroactividad de las normas limitativas de derechos.

La cuestión se centra en examinar si la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en las sentencias de eta Sala que se citan, al declarar contraria a derecho la delimitación de la Unidad de Ejecución A-6 por entender que, al incluirse en ella la porción no edificada de los solares propiedad de los recurridos, se desconoció el principio de justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, ya que aquel precepto erige este principio como factor determinante de una correcta delimitación de las unidades de actuación en suelo urbano.

La Sala de instancia declara probado, sin que tal declaración sea discutida al articular el presente motivo de casación, que los propietarios de los solares, ahora divididos por la delimitación de la Unidad de Ejecución que se cuestiona, habían cumplido todas sus cargas para que sus parcelas adquiriesen la condición de solar edificable y por ello pudieron ser edificadas, de manera que, al incluir una porción de dichos solares en la delimitación de la nueva Unidad de Ejecución, se les imponen nuevas cargas que ya habían asumido, sin obtener a cambio beneficio alguno.

No cabe duda que tal delimitación vulnera el aludido principio de justa distribución de beneficios y cargas y, por consiguiente, lo dispuesto en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 así como la jurisprudencia que lo interpreta, de manera que no ha sido la Sala sentenciadora la que, al anular el acto recurrido, los ha infringido, sino la norma urbanística del Plan General de Ordenación Urbana Municipal que efectuó la indicada delimitación sin tener en cuenta el referido principio de equidistribución.

Es cierto que restaba por abrir y urbanizar el vial de uno de los linderos de los solares, cuya apertura y urbanización beneficia también a los propietarios de éstos, pero por tal razón la Sala de instancia no les exime de contribuir a costearlo, ni ellos lo pretenden, limitándose aquélla a declarar que la inclusión de una porción de tales solares en la delimitación de la nueva Unidad de Ejecución no está justificada por el hecho de que sus propietarios deban contribuir a la apertura y urbanización de ese vial que, previsto y proyectado desde el año 1983, no se había ejecutado por causas ignoradas, pero que, en cualquier caso, correspondía al Ayuntamiento, ahora recurrente, haber removido para evitar tan dilatada inejecución.

Las razones expuestas impiden que el motivo de casación alegado pueda prosperar, por lo que debemos declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al expresado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.