STS, 26 de Abril de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 5185/96, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia de fecha 3 de diciembre de 1999 por la que estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Procuradora Dª Concepción Imaz Nuere, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SOPUERTA, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de octubre de 1996 de la Diputación Foral de Vizcaya, por el que se ratifican los límites jurisdiccionales entre los municipios de Zalla y Sopuerta.

Contra la referida sentencia prepararon las representaciones procesales del AYUNTAMIENTO DE ZALLA (Bizkaia) y de la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco tuvo por preparado mediante providencia de fecha 10 de febrero de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo con el siguiente resultado:

1. - Con fecha 22 de marzo de 2000 el Procurador D. Julián del Olmo Pastor, en representación de la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, que concluyó con el siguiente SUPLICO: "que teniendo por presentado este escrito, se sirva tenerme por comparecido y parte en la representación que ostento, ordenando que se entiendan conmigo las sucesivas actuaciones; y por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación en su día preparado contra la sentencia de 3 de diciembre de 1999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, lo admita y, previos los trámites legales procedentes, dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho por ser de justicia que se pide en Bilbao para Madrid a diecisiete de marzo de dos mil.".

2. - Con fecha 27 de marzo de 2000 la Procuradora Dª Susana Yrazoqui González, en representación del AYUNTAMIENTO DE ZALLA (Bizkaia), presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, que concluyó con el siguiente SUPLICO: "que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, y por personado e interpuesto en tiempo y forma recurso de casación contra la sentencia núm. 903/99, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y previos los trámite pertinentes dicte sentencia en la que estimando el motivo I, o subsidiariamente el motivo II, case y anula la sentencia recurrida, declarando la conformidad a derecho del Acuerdo de 15 de octubre de 1996, de la Diputación Foral de Bizkaia por el que se ratifican los límites jurisdiccionales entre los municipios de Zalla y Sopuerta en el punto del barrio de Avellaneda y otros extremos, y todo ello por cuanto más proceda en Derecho.".

La Sala, por Auto de fecha 22 de febrero de 2002, admitió el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya, y acordó la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Zalla.

Por providencia de la Sala de fecha 14 de mayo de 2002 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recuso a la parte comparecida como recurrida (el AYUNTAMIENTO DE SOPUERTA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 19 de junio de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "tenga por impugnado el recurso de casación y dicte en su día sentencia por la que desestime dicho recurso, confirmando íntegramente la sentencia recurrida y con expresa imposición de las costas a la recurrente en casación.".

Por providencia de fecha 9 de febrero de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de abril de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la pretensión de anulación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 1999, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SOPUERTA contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Vizcaya de 15 de octubre de 1996, por el que se ratifican los límites jurisdiccionales entre los Municipios de Zalla y Sopuerta en el punto del barrio de Abellaneda ante la inobservancia de los trámites esenciales previstos para el procedimiento de deslinde en la Norma Foral 8/1993, de 7 de julio, de Términos Municipales de Bizkaia.

El examen del recurso de casación se circunscribe al interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya, por haberse inadmitido por Auto de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2002, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZALLA, en base a la fundamentación de no ajustarse el escrito de preparación a lo dispuesto en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por no contener el juicio de relevancia exigido en el referido precepto legal sobre la concurrencia de infracción de Derecho estatal o comunitario europeo.

El primer motivo de casación articulado por la Diputación Foral de Vizcaya, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueron aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, censura que la sentencia de la Sala de instancia infringe el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque, según se alega, interpreta y aplica erróneamente este precepto al no acordar el mantenimiento del acto al apreciar un vicio de forma del procedimiento establecido en la Norma Foral 8/1993, de 7 de julio, de Términos Municipales de Bizkaia, que considera no invalidante.

Invoca además la vulneración del principio de autonomía local consagrado en el artículo 140 de la Constitución porque la Sala inaplica el artículo 7 de la Norma Foral, que establece que no procederá nueva fijación o modificación de los términos municipales en el caso de que los Ayuntamientos afectados hubieren mostrado su conformidad con los límites acordados, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieren quedado establecidos.

El segundo motivo de casación se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley procesal matriz de esta jurisdicción, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, subrayando que la sentencia de la Sala de instancia ha aplicado erróneamente el artículo 18 de la Norma Foral 8/1993, de 7 de julio, que delimita la competencia de la Disposición Foral y de las Juntas Generales en la resolución del expediente de delimitación de términos municipales, al no reconocer el principio jurisprudencial de intangibilidad de los deslindes acordados de mutuo acuerdo protocolizados en documentos públicos.

El tercer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 88.1 d) de la referida Ley procesal, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, denuncia que la Sala de instancia no ha procedido a definir con exactitud y la debida extensión y profundidad la historia circunstanciada del sustratum fáctico, en lo que se refiere a los deslindes de 14 de noviembre de 1889 y de 14 de mayo de 1927, que fijaron los límites jurisdiccionales con la conformidad de los Municipios de Zalla y Sopuerta, al no ser objeto de tratamiento relevante en la sentencia.

El cuarto motivo de casación se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas que rigen las doctrinas y garantías procesales, en especial de las normas reguladoras de la sentencia, censurando que la sentencia ha incurrido en incongruencia lesiva, del derecho de defensa garantizado por el artículo 24 de la Constitución, al no dar respuesta a la pretensión formulada en el petitum sobre que los límites jurisdiccionales entre los Municipios de Zalla y Sopuerta fueron deslindados con la conformidad de ambos Ayuntamientos el 14 de noviembre de 1889 y el 14 de mayo de 1927.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco impugnada fundamenta la declaración de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y la declaración de nulidad del Acuerdo de la Diputación Foral de Vizcaya de 15 de octubre de 1996 en que no se han observado los trámites procedimentales establecidos en la Norma Foral 8/1993, de 7 de julio, de Términos Municipales de Bizkaia, aplicando e interpretando una norma que se integra en las fuentes del derecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco, según se refiere en el fundamento jurídico tercero en los siguientes términos:

En orden a la primera cuestión planteada por la parte actora que pudiera determinar la nulidad del acto recurrido, ha de señalarse que conforme indica el Preámbulo de la Norma Foral 8/93 de 7 de julio, de Términos Municipales de Bizkaia, aprobada por las Juntas Generales de dicho Territorio Histórico, el Título II "Demarcación y Deslinde de los Términos Municipales" toma como punto de partida la intangibilidad inicial de las demarcaciones municipales que estuvieren establecidas, posibilitando las alteraciones que conforme a dicha normativa fueran procedentes y recogiendo una reiterada jurisprudencia al respecto sustentada en el principio de seguridad jurídica. Se añade asimismo, que el deslinde constituye un procedimiento administrativo de constatación de límites divisorios, cuya regulación posee profundas raíces históricas, si bien actualizado en las soluciones que ofrece.

Se impone en todo caso el cumplimiento de los trámites procedimentales regulados en la Norma Foral mencionada, que no pueden ser obviados so pretexto de deslindes anteriores practicados y resueltos con la conformidad de ambos Municipios, y que habrán de ser considerados en orden a la acreditación de las circunstancias precisas para el deslinde o la resolución del expediente, junto a los accidentes geográficos naturales concurrentes, según expresa el artículo 15 del aquél texto. Este precepto recoge en definitiva los criterios a tomar en cuenta a efectos de prueba de la posesión de hecho del terreno objeto de litigio o de la resolución del expediente.

No halla cobertura el acto recurrido en el artículo 18 de la Norma Foral 8/93 como pretende la Diputación demandada, por cuanto la competencia en la resolución definitiva del expediente se halla atribuída a las Juntas Generales, previa propuesta de la Diputación Foral, en los supuestos como el presente en que el deslinde supone de facto una alteración de los límites del Municipio. Sostiene sin embargo aquélla su competencia para resolver o ratificar los expedientes de deslinde que no suponen alteración de los límites territoriales y que fueron fijados con anterioridad con la conformidad de ambos municipios. Aunque ello fuera así y nos halláramos en el supuesto de no alteración en el expediente de deslinde de los límites territoriales, nada evitaría la necesaria observancia del procedimiento establecido al efecto en la normativa tantas veces citada, trámite que ha sido obviado impidiendo a la Administración recurrente expresar su conformidad o disconformidad y consecuente aprobación o no de la delimitación propuesta. Ello sin olvidar el valor que habría de otorgarse a los deslindes suscritos de mutuo acuerdo por ambos municipios a que con anterioridad se ha hecho referencia.

No obstante y a mayor abundamiento, no cabe hablar de inexistencia de alteración de los límites territoriales cuando es la Diputación Foral quién precisamente en sus alegaciones manifiesta que la iniciativa del Ayuntamiento de Zalla en relación con las operaciones de deslinde obedece al deseo de " reconciliar las apariencias externas de su titularidad"; es esta discrepancia entre el derecho que entiende le asiste y la realidad aparente la que pone de manifiesto que mediante la resolución del expediente de deslinde se produzca una alteración de los límites territoriales que resuelva aquélla.

De la prueba practicada, obrante en autos, se desprende que los límites jurisdiccionales entre ambos municipios no constituyen un tema pacífico ni resuelto tras prácticamente un siglo de discusión entre ambas Entidades locales y ni tan siquiera la propia Diputación Foral ha mantenido el mismo criterio que hoy sostiene, a nivel fáctico y jurídico. No pueden acogerse las argumentaciones que ésta efectúa con fundamento en el artículo 7 de la Norma Foral tantas veces citada, toda vez que si como pretende la parte demandada el procedimiento de deslinde iniciado a instancia del Ayuntamiento de Zalla persigue la constatación de los límites entre ambos términos municipales en conflicto que es regulado en el capítulo II de dicha norma, aquel otro precepto se enmarca sin embargo en el capítulo I relativo a la demarcación de términos municipales, y refiere específicamente a la improcedencia de nueva fijación o modificación de los límites existentes, salvo determinados supuestos excepcionales y sin perjuicio de lo establecido en cuanto a alteración de términos municipales, concretando un ámbito de aplicación propio y distinto al del expediente de deslinde, que por otro lado, como recoge el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zalla de 30 de noviembre de 1995 de inicio del procedimiento de deslinde, tiene por objeto constatar los límites de los términos municipales en cuestión, "pendiente de solución desde el 23 de Agosto de 1949".

Previamente al examen de los motivos de casación articulados, hay que determinar, por ser la disciplina reguladora del recurso de casación materia que se inscribe en el orden público procesal, si concurren los requisitos precisos para que sea posible el acceso a la casación.

Procede declarar la incompetencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para conocer del recurso de casación formulado por la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 1999, estimando la causa de inadmisibilidad planteada por el AYUNTAMIENTO DE SOPUERTA que se fundamenta en que la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo se basa en la consideración de la normativa procedimental autonómica que es de aplicación por el Tribunal, siendo irrelevante respecto del contenido del fallo la invocación de las normas del Derecho estatal y comunitario europeo.

El artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa establece que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Este precepto, respondiendo a intereses expresados en los artículos 123 y 151 de la Constitución sobre la articulación de la organización jurisdiccional del Estado, en relación con el sistema policéntrico de creación de fuentes del derecho, trata de preservar las funciones casacionales de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, a los que la ley procesal atribuye en el artículo 99.1 el recurso de casación para la unificación de doctrina fundado en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, y garantizar a la vez las funciones casacionales del Tribunal Supremo, en su posición estructural de órgano superior en todos los órdenes jurisdiccionales, supremo intérprete de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico estatal.

La Sala de instancia ha procedido a realizar el juicio de legalidad de la resolución de la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA de 15 de octubre de 1996 en base a la aplicación del artículo 18 de la Norma Foral 8/1993, de 7 de julio, de Términos Municipales de Bizkaia, que se inserta en la regulación procedimental establecida en la Sección Segunda del Capítulo II "Deslinde de Términos Municipales", norma dictada en el marco del régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre régimen local establecido en el artículo 148.1.2ª, 149.1.18 y la Disposición Adicional Primera de la Constitución, y de conformidad con los artículos 10.1 y 37 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 17 de diciembre, que se integra en el bloque de constitucionalidad, por lo que se aprecia que la sentencia no invoca ningún precepto que se engarce en el Derecho estatal o comunitario europeo que autorice a esta Sala del Tribunal Supremo a proceder a conocer del recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Ley jurisdiccional.

La invocación de una norma adjetiva procedimental perteneciente al ordenamiento jurídico estatal - artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, para fundamentar el primer motivo del recuso de casación no permite sustraer la competencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para conocer en última instancia de los recursos contencioso-administrativos que tengan por objeto la impugnación de actos de las Entidades Locales o de la Comunidad Autónoma, mención en que se integran los Órganos Forales, según refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley jurisdiccional, que se fundan en la aplicación del derecho propio de la Comunidad Autónoma de conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, y el artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Consecuentemente, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que tiene encomendada en monopolio la creación de doctrina legal en interpretación del ordenamiento jurídico estatal, de conformidad con los artículos 123 y 151 de la Constitución, no puede conocer de recursos de casación que tengan por objeto la impugnación de sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que apliquen e interpreten Normas Forales que se integran en el sistema de fuentes del derecho de la Comunidad Autónoma en las que la infracción invocada de las normas de Derecho estatal o del Derecho comunitario europeo no ha sido relevante ni determinante, como acontece en este supuesto, del fallo recurrido, según se desprende del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Como es doctrina de esta Sala expresada en el Auto de 17 de diciembre de 2001 (RC 6966/1999), con referencia a la fundamentación jurídica vertida en las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación números 8858/1996 y 9415/1996 "el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda esa naturaleza porque el contendido material de algún precepto coincida con el derecho estatal", resultando, consecuentemente, superflua la invocación del artículo 19 del Reglamento estatal de Población de Demarcación Territorial de las Entidades locales.

Esta conclusión jurídica no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 295/2000, de 11 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales,, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, por lo que la inadmisión de los recursos de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y la interpretación de las normas procesales que las regulan, constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, que sólo transciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

Procede, de conformidad con el artículo 95.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 5185/1996; con imposición de las costas de este recurso a la Entidad recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por la DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 3 de diciembre de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo 5185/1996.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la Entidad recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier. Firmado.