STS, 14 de Diciembre de 2000
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:9189 |
| Número de Recurso | 487/1998 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 487/1.998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de ABE Recreativos, S.A. y Automáticos Recreativos y Ordenadores, S.A., contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de Septiembre de 1.998. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Por la representación procesal de ABE Recreativos, S.A. y Automáticos Recreativos y Ordenadores, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de Septiembre de 1.998, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Procuradora Sra. Hurtado Pérez, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia anulando la resolución impugnada y consecuentemente condenando a la Administración demandada a la reparación de los perjuicios sufridos en la cuantía que en el recurso o, en otro caso, en ejecución de sentencia llegue a establecerse de acuerdo con los conceptos y criterios señalados en el párrafo último del apartado C) del Fundamento de derecho VIII de este escrito de demanda con el pronunciamiento procedente en cuanto a las costas. Mediante Otrosí solicitó el recibimiento del pleito a prueba que habrá de versar sobre los siguientes extremos: 1) Veracidad de la documentación aportada con este escrito de demanda. 2) Realidad de la constitución de garantías a los efectos de suspensión de la ejecución de los actos impugnados a que se refieren las actuaciones administrativas y jurisdiccionales citadas en el punto b) del hecho Segundo de la demanda. 3) Coste de las comisiones soportadas por la constitución y mantenimiento de tales garantías, mediante requerimiento a las correspondientes entidades que las prestaron de certificación sobre ello. 4) Determinación del valor de los perjuicios de naturaleza económico empresarial (punto 3 del hecho Tercero) mediante la práctica de la prueba pericial teniendo en cuenta la documentación oficial, contable y mercantil de la sociedad -contabilidad, balances y declaraciones tributarias- así como de las actas que acrediten las destrucciones de máquinas en explotación realizadas en el año 1.990.
Teniendose por presentada la demanda por la Procuradora Sra. Hurtado Pérez en representación de la parte recurrente, por Providencia de 2 de Marzo de 1.999 se ordenó dar traslado de la misma con entrega del expediente administrativo al Sr. Abogado del Estado para que la contestase en el plazo de veinte días. Evacuado el traslado conferido, pasó a formular contestación a la demanda, oponiéndose a la misma, y después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por "Abe Recreativos, S.A." y "Automáticos Recreativos y Ordenadores, S.A." contra el Acuerdo del Consejo deExcmos. Sres. Ministros de 18 de Septiembre de 1.998, al ser el mismo plenamente conforme a derecho. Mediante Otrosí se opone al recibimiento a prueba solicitado de adverso suplicando se resuelva de conformidad.
Por Auto de fecha 13 de Mayo de 1.999 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, emplazandoles para que formulen, por escrito, los medios de prueba de que intenten valerse y formar, en su caso, las oportunas piezas separadas, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones. Por Providencia de 17 de Enero de 2000, se declara concluso el período de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso acordando unir las practicadas a los autos, no estimándose necesaria la celebración de vista pública.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día DOCE DE DICIEMBRE DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
En este proceso se ha planteado idéntica cuestión a la resuelta por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 29 de febrero de 2000 (recurso 49/98), 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997) y 19 de Septiembre de 2.000 (recurso 481/98) si bien, en la tres últimas se profundiza en las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por más que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo
40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre.
Tal invariabilidad de las situaciones jurídicas, creada por la cosa juzgada, justifica que la única vía para conseguir la reparación de los daños y perjuicios antijurídicos, causados por disposiciones o actos dictados en aplicación del precepto legal declarado inconstitucional, sea el ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, siempre que se haga valer, como expresamos en las aludidas Sentencias, dentro del plazo establecido, que se computará a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declare la nulidad de la ley por ser contraria a la Constitución.
No parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.
En el caso ahora enjuiciado se dan idénticos presupuestos a los contemplados por la primera de las citadas Sentencias, al haber la demandante agotado los recursos en vía administrativa y sede jurisdiccional para obtener la devolución de parte de lo pagado por el aludido gravamen complementario, de manera que sería suficiente con remitirnos a lo declarado en aquella primera sentencia a fin estimar la pretensión formulada en este juicio en cuanto se reclama, entre los conceptos indemnizables, las comisiones abonadas por los avales para la suspensión del ingreso del gravamen además de los intereses de demora correspondientes y los perjuicios de naturaleza económica empresarial, ya que en cuanto a la procedencia de la indemnización por las comisiones abonadas para mantenimiento de los avales baste remitirnos a lo dicho en sentencias de esta Sala de 16 de Julio de 1.994 y 18 de Enero de 1.995, ambas de la Sección Segunda y 31 de Mayo de 1.997 de esta Sección.
Más adelante expondremos también los argumentos por los que no han de incluirse en la indemnización debida otros conceptos pedidos en los escritos de demanda y conclusiones.
Es preciso, sin embargo, insistir en el criterio mantenido en nuestra última Sentencia de 19 de Septiembre de 2000 en el sentido de que el hecho de no haberse agotado los recursos administrativos y jurisdiccionales para obtener la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de gravamen complementario no es obstáculo para considerar como antijurídico el daño causado y, por consiguiente, para ejercitar con éxito la acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto inconstitucional del legislador, si bien nos parece necesario abundar, como ya hicimos en esta últimasentencia, en la cuestión relativa a los efectos invalidantes que sobre las disposiciones y los actos administrativos tiene la declaración de inconstitucionalidad de la ley a cuyo amparo se dictaron, ya que el defensor del Estado ha invocado repetidamente en este proceso la exclusiva eficacia ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos.
No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 -recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prefigura un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho.
En nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar, como en este caso ha procedido la entidad demandante, una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.
Si no hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, los interesados tienen a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, están legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también pueden utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.No procede la indemnización que se reclama por los demás conceptos ya que el propio recurrente en su escrito de conclusiones admite que no se han acreditado.
En el caso de autos al haber sido ya reembolsado al recurrente las cantidades abonadas como principal por el gravamen complementario en cuestión, la pretensión se concreta en el reintegro de lo que ha tenido que abonar como consecuencia de la exigencia de aquél para obtener la suspensión del ingreso así como los intereses de las cantidades finalmente ingresadas.
Es estimable, y así lo hemos decidido en las mencionadas Sentencias resolutorias de idéntica cuestión, tal pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad abonada desde el día que se efectuaron los respectivos ingresos hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999 y 5 de febrero de 2000) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de las cantidades abonadas para el mantenimiento de los avales exigidos para la suspensión, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Novena de la mencionada Ley 29/1998, de 13 de julio.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 37 a 79 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y 67 a 72, y Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por las entidades ABE Recreativos, S.A. y Automáticos Recreativos y Ordenadores, S.A., contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 18 de Septiembre de 1998, en el que se denegó la indemnización reclamada por dicha entidad en concepto de responsabilidad patrimonial derivada de acto del legislador, al ser este acuerdo impugnado contrario a derecho, por lo que lo anulamos, y, con estimación parcial de las pretensiones deducidas, debemos condenar y condenamos a la Administración del Estado a que pague a las empresas demandantes la cantidad que se acredite en ejecución de sentencia equivalente a lo abonado para el mantenimiento de los avales a efecto de suspensión del pago de las deudas tributarias más los intereses legales de dicha suma a partir de las fechas en que se efectuaron los respectivos ingresos hasta la de notificación de la presente sentencia, los cuales se calcularán, si fuese preciso, en ejecución de ésta, incrementándose la cantidad total resultante con el interés legal del dinero desde el día de notificación de esta nuestra sentencia hasta su completo pago, sin perjuicio, en caso de incumplimiento, de aumentar dicho interés legal en dos puntos de concurrir las circunstancias previstas para ello, con desestimación de las demás pretensiones formuladas por las entidades demandantes, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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Ley 464
...(S.T.S. de 12 de febrero de 1992, R.J. 981). 44 Sobre prácticas habituales en pagarés entregados al Banco en gestión de cobro, S.T.S. de 14 de diciembre de 2000, R.J. 10441. Cuando intervienen elementos de extranjería es preciso que en el documento en que se formaliza el préstamo figure la ......