STS, 2 de Julio de 2003
| Ponente | D. Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:4639 |
| Número de Recurso | 2537/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 2537/98, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, contra la sentencia dictada en fecha 3 de Octubre de 1997, y en su recurso nº 2628/94 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de declaración de caducidad de concesión para desecar marismas, siendo parte recurrida D. Rodrigo y Dª María Antonieta , representados por el Procurador Sr. Sanz Aragón. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Administración del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de Diciembre de 1997, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de Abril de 1998, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, y se declare ajustada a Derecho la resolución impugnada.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Enero de 1999, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Rodrigo y Dª María Antonieta ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 17 de Marzo de 1999 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 8 de Mayo de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de Junio de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 3 de Octubre de 1997, y en su recurso contencioso administrativo nº 2628/94, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Rodrigo y Dª María Antonieta contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 3 de Septiembre de 1993, que declaró caducada la concesión otorgada por O.M. de 10 de Abril de 1954 a D. Carlos Alberto para ocupar terrenos de dominio público marítimo-terrestre con destino a fines agrícolas y ganaderos, en el lugar conocido como "El Repontón" en el término municipal de Marina de Cudeyo y cuyo actual titular por transferencia autorizada por O.M. de 23 de Julio de 1976 es la sociedad "Moviter S.A."; caducidad que la Administración declaró porque el concesionario ha variado el uso para el cual fue aquélla otorgada ("el cierre y saneamiento con destino a fines agrícolas y ganaderos"), encontrándose en la actualidad la práctica totalidad de los terrenos inundados, defraudándose así el fin de utilidad pública que motivó su otorgamiento, todo ello en aplicación de la condición 14ª del título de la concesión.
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la caducidad de la concesión declarada en el acto impugnado.
Se basó para ello, básicamente, en los argumentos (que resumimos) de que en este tipo de concesiones para desecar marismas se produjo una transformación de lo que era concesión en derecho de propiedad, tal como el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado han declarado; de que la modificación operada en la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento de la Ley de Costas por el Real Decreto 1471/89, de 1 de Diciembre no es aplicable al caso de autos por ser norma posterior y porque vulnera la Ley de Costas que en su Disposición Transitoria 2ª -2 no hace distinción alguna entre concesiones para ganar terrenos al mar; y de que, finalmente, todo ello es sin perjuicio de que la Administración pueda imponer al titular de los terrenos el cumplimiento de las obligaciones a que se comprometió y que le fueron impuestas en el título concesional.
Frente a esa sentencia ha interpuesto recurso de casación el Sr. Abogado del Estado, alegando dos motivos de impugnación, que estudiamos seguidamente.
En el primer se aduce, al amparo del artículo 95-1-1º de la Ley Jurisdiccional, la infracción de sus artículos 1 y 2, que enmarcan el ámbito de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, excluyendo de ésta las cuestiones de índole civil sujetas al Derecho privado, y ello porque la Sala de instancia entra a conocer y resuelve acerca del dominio de un bien público concedido, y lo declara de propiedad privada y de la titularidad del recurrente.
Este motivo debe ser rechazado.
Lo que la Sala de instancia ha hecho ha sido anular un acto administrativo, a saber, el que declaró la caducidad de la concesión, si bien para ello, con carácter prejudicial (y por lo tanto, a los solos efectos del proceso y dejando a salvo lo que en su momento pueda decidir la Jurisdicción Civil) ha entrado a resolver si las concesiones del tipo de las que examinamos producen o no transferencia de propiedad. Esta resolución de una cuestión prejudicial civil, directamente relacionada con el objeto del recurso contencioso administrativo, está plenamente admitida en el artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956, aquí aplicable (y lo está hoy en el mismo artículo de la Ley 29/98, de 13 de Julio).
En segundo lugar se alega la vulneración de los artículos 132 de la Constitución Española, 3, 4 y Transitoria Segunda de la Ley 22/88, de 28 de Julio, de Costas, y las Disposiciones Transitorias 6 y 14 de su Reglamento, (Real Decreto 1471/89, de 1 de Diciembre, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de Septiembre).
Este motivo debe ser estimado.
La sentencia de la Sección 3ª de esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 8 de Julio de 2002 (casación 5003/96), reiterada en la de 19 de Diciembre de 2002 (casación 1810/97), ponencia ambas del Sr. Alberto , contiene una exposición detallada, completa y rigurosa de la cuestión de las concesiones otorgadas a perpetuidad para desecar marismas, al amparo de muy variadas Leyes (Leyes de Aguas de 1866 y de 1879, Ley de Puertos de 1880, Ley de Desecación de lagunas, marismas y terrenos pantanosos de 1918, Ley de Costas de 1969 y su Reglamento de 1980, etc).
El estudio de esa normativa llevó al Tribunal en aquellas sentencias a distinguir tres clases de concesiones:
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- Aquéllas en que el concesionario de las marismas se convertía en propietario de los terrenos desecados (artículo 65 de la Ley de Aguas de 1879 y Ley de 24 de Julio de 1918).
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- Aquéllas otras en que, otorgadas por 99 años, no tenia lugar la devolución de los auxilios otorgados al concesionario, y los terrenos revertían al Estado.
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- Aquellas concesiones en que, otorgadas a perpetuidad, los terrenos no perdían su carácter público, aunque el concesionario mantenía su posesión mientras no concurriera una causa de caducidad. En este grupo deben distinguirse:
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Las concesiones que, aunque otorgadas a perpetuidad, expresamente mantenían el carácter público de los bienes.
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Aquéllas que, otorgadas a perpetuidad, para desecar la marismas, tenían un objeto que exigía la permanencia de los bienes en el dominio público.
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Finalmente, aquéllas que, además de la desecación de la marisma, imponían una finalidad específica de utilización que era determinante de la pervivencia de la concesión.
Dicen las sentencia de 8 de Julio y 19 de Diciembre de 2002 que en todos estos supuestos:
"No hay realmente transferencia de la propiedad de los terrenos públicos a manos privadas: el demanio no se transmuta en patrimonio de particulares. Subsiste, por el contrario, aquello que resulta propio de toda concesión demanial, esto es, el uso exclusivo del dominio público por parte del concesionario. El hecho de que este uso exclusivo se otorgue a perpetuidad (sujeto a la condición resolutoria de que se mantenga el cumplimiento de determinadas prescripciones insertas en el clausulado del otorgamiento) no empece a la pervivencia de la relación propia concesional", y "en todo caso, pues, la importancia del título constitutivo es obvia, pues a él habrá de estarse para discernir el alcance y los efectos de la concesión misma".
Con estas ideas estamos en condiciones de decidir la cuestión de autos, a la vista de las características de la concesión.
La concesión de que tratamos, de fecha 10 de Abril de 1954, tenía por objeto "el cierre y saneamiento, con destino a fines agrícolas y ganaderos" de la marisma de Pedrosa (cláusula 1ª). Después de recibidas las obras el concesionario tenía la obligación de tener en explotación la marisma solicitada (cláusula 4ª). El concesionario tendrá la obligación de conservar (las obras) en constante buen estado, y no podía destinar las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las condiciones se determina (cláusula 9ª). La concesión se otorgaba a perpetuidad (cláusula 11ª). La falta de cumplimiento por parte del concesionario de cualquiera de estas condiciones sería causa de caducidad de la concesión (cláusula 14ª).
De estas cláusulas (y del hecho de que ninguna de ellas se refiera a una supuesta trasferencia de propiedad) deducimos llanamente que esta concesión es de las que antes enumeramos en el apartado 3º-c) del fundamento anterior: concesión hecha a perpetuidad pero imponiendo un destino específico a la marisma desecada, a saber, fines agrícolas y ganaderos, y cuyo incumplimiento provoca la caducidad de la concesión. Concesión, por lo tanto, que no suponía transferencia de propiedad.
Queda sólo por ver si concurre o no la causa de caducidad en que se ha basado el acto recurrido.
La propia sentencia impugnada da como probado (fundamento de Derecho tercero) que la práctica totalidad de los terrenos de la concesión se encuentran inundados, sin ningún tipo de uso y sólo una pequeña zona esta rellena, dedicándose a uso industrial, lo que demuestra bien claro que están siendo incumplidas las cláusulas concesionales que antes hemos enumerado y que, por ello, obró la Administración con arreglo a Derecho cuando declaró caducada la concesión.
La sentencia impugnada ha infringido los preceptos que el Sr. Abogado del Estado cita en su motivo, y por ello debemos dar lugar al recurso de casación, revocar aquélla y desestimar el recurso contencioso administrativo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, aquí aplicable), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia (artículo 131).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 2537/98 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 3 de Octubre de 1997 y en su recurso contencioso administrativo nº 2628/94, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 2628/94 interpuesto por D. Rodrigo y Dª María Antonieta contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y transportes de fecha 3 de Septiembre de 1993 que declaró caducada la concesión otorgada por Orden Ministerial de 10 de Abril de 1954 a D. Carlos Alberto para ocupar terrenos de dominio público marítimo-terrestre con destino a fines agrícolas y ganaderos en el lugar "El Repontón", en el término municipal de Marina de Cudeyo.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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