STS, 7 de Julio de 2010

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 21 de abril de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 541 de 2003, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN, en nombre y representación de GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DE HUELVA, contra resoluciones de fecha 28 de febrero de 2003 y 31 de julio de 2003 del Ministerio de MEDIO AMBIENTE, por la que se declara la caducidad de la concesión otorgada inicialmente por Real Orden de 4 de septiembre de 1909 a don Heraclio y don Julián, con una superficie total de 26.177 metros cuadrados, con destino a aprovechamiento de marismas situadas entre el ferrocarril de Zafra a Huelva y la carretera de este nombre a Sanlucar de Guadiana, en los sitios denominados DIRECCION000 y DIRECCION001, en el término municipal de Huelva. SEGUNDO.- No hacer pronunciamiento sobre las costas causadas por no haber mérito para su imposición». SEGUNDO .- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Por razones de lógica procesal hemos de comenzar el estudio de este pleito por la causa de inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado. El apartado b) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional establece como supuesto que obliga a declarar en la sentencia la inadmisibilidad del recurso cuando se haya interpuesto por persona no debidamente representada. Es indudable que la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva no aportó junto a su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo el Acuerdo de su Consejo de Gestión autorizando el ejercicio de acciones judiciales en defensa del Patrimonio Municipal de Suelo, como era obligado según sus estatutos. Pero es lo cierto que posteriormente ha aportado un Acuerdo de dicho organismo ratificando la interposición de este recurso contencioso-administrativo, por lo que, atendido el principio antiformalista que impera en esta jurisdicción y el principio general pro actione, derivado del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, entendemos subsanado el defecto formal denunciado por el Abogado del Estado y en su consecuencia rechazar la causa de inadmisibilidad invocada».

Seguidamente, la Sala de instancia, en cuanto a la aducida caducidad del procedimiento, declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «El primer motivo de impugnación dirigido contra la Resolución de 28 de febrero de 2003, que declara la caducidad de la concesión otorgada por Real Orden de 4 de septiembre de 1909, también es de naturaleza formal. Consiste en la caducidad o perención del procedimiento seguido por la Dirección General de Costas para declarar la caducidad de la concesión. Recordemos los plazos. La Dirección General de Costas, mediante resolución de 30 de diciembre de 1998, autorizó la incoación del expediente de caducidad de la concesión de referencia, incoándolo el servicio de Costas el 15 de enero de 1999. La Resolución que pone fin al procedimiento es de 28 de febrero de 2003. Han transcurrido más de cuatro años desde la incoación del procedimiento hasta su finalización. El actor considera que el plazo para dictar resolución es de un año. Ello es así porque el art. 120 de la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Política Económica, Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, ha dado una nueva redacción al art. 78 de la ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, introduciendo un nuevo apartado (núm. 3) que establece el plazo de doce meses para notificar la resolución del procedimiento. Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido el procedimiento habría perecido, siendo nula la resolución dictada. Consciente no obstante el actor de que en materia procedimental rige el principio tempus regit actum y que no se puede aplicar un plazo de resolución que no existía en el momento de iniciarse el procedimiento, entiende que debe acudirse a la regla general de la caducidad establecida en el artículo 42.3 de la ley 30/1992, lo que significaría que el plazo para resolver y notificar sería el establecido con carácter general, es decir, de tres meses, también ampliamente sobrepasado según su criterio. El Abogado del Estado para hacer frente a estas razones nos dice que no nos encontramos ante un procedimiento propiamente dicho sino ante un contrato, pues ésta es la naturaleza de la concesión, y ningún plazo se establece en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Que la resolución dictada por la Administración lo es en el seno de un procedimiento sujeto a las reglas de la ley 30/1992 no ofrece ninguna duda a esta Sala aunque la concesión cuya caducidad se declara tenga naturaleza contractual. Sin embargo, la tesis del actor no puede triunfar. Respecto de la aplicación del artículo 78 de la ley 22/1988, según redacción dada por la ley 53/2002, ya hemos dicho que no estaba vigente y el plazo para resolver de un año en él previsto no es posible aplicarlo a un procedimiento iniciado antes de su entrada en vigor. Pero tampoco es aplicable la regla general prevista en el art. 42.3 de la ley 30/1992, porque tampoco estaba vigente cuando se inició este procedimiento, ya que dicha regla fue introducida para los procedimientos iniciados de oficio -y este lo es- con la reforma de la ley operada por la ley 4/1999. Recordemos lo que dice este precepto en sus dos versiones: Art. 42 en la redacción originaria de la ley 30/1992. 1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado. Están exceptuados de esta obligación los procedimientos en que se produzca la prescripción, la caducidad, la renuncia o el desistimiento en los términos previstos en esta Ley, así como los relativos al ejercicio de derechos que sólo deba ser objeto de comunicación y aquéllos en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento. 2. El plazo máximo para resolver las solicitudes que se formulen por los interesados será el que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de resolución será de tres meses. Cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos previstos en el procedimiento aplicable o el plazo máximo de resolución, el órgano competente para instruir o, en su caso, resolver las solicitudes, podrá proponer la ampliación de los plazos que posibilite la adopción de una resolución expresa al órgano competente para resolver o, en su caso, al órgano jerárquicamente superior. La ampliación de los plazos a que se refiere este artículo no podrá ser superior al plazo inicialmente establecido en la tramitación del procedimiento .Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos no cabrá recurso alguno. La Ley 4/1999 modificó diversos preceptos de la ley 30/1992 y entre ellos éste. Después de la reforma su tenor es el siguiente: 1 La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3 . Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Si contrastamos estos textos -póngase atención especialmente en la parte que aparece en negrita- comprobamos que en la redacción originaria, la vigente cuando se inició el procedimiento de caducidad que aquí se enjuicia, no se fijaba plazo para los procedimientos iniciados de oficio, sólo para los que se iniciaban a instancia de parte mediante la presentación de una solicitud. Precisamente una de las innovaciones de la ley 4/1999 es la de fijar también plazo para los procedimientos iniciados de oficio. La Disposición Transitoria Segunda de la ley 4/1999 nos dice que "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior." Hemos de concluir que el procedimiento no ha podido caducar por la sencilla razón de que no estaba sujeto a plazo en el momento de su iniciación».

También declara el Tribunal "a quo" en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «Despejadas las cuestiones formales hemos de ir ya al fondo del asunto litigioso, que consiste en pronunciarse sobre la procedencia de la caducidad de la concesión. Adelantamos ya que la caducidad de las concesiones para desecación de marismas otorgadas a perpetuidad no ha sido una cuestión pacífica en la jurisprudencia. Diversas sentencias de esta Sala (por todas la de 22 de octubre de 1999, rec. 360/1997 ) han venido considerando que las concesiones otorgadas al amparo de la antigua Ley de Puertos de 1880, Reglamento ejecutivo de 1912 más Ley y Reglamento de Obras Públicas de 1877 o bien Ley y Reglamentos de 1928, partían de una normativa hija de mentalidad de inspiración desamortizadora, propia de una época que veía en las marismas, terrenos pantanosos, encharcadizos o humedales, ya continentales o ribereños, unos parajes no sólo improductivos sino insalubres, propicios a brotes palúdicos, de ahí que se facilitase su desecación y, más que nada, puesta en producción. A tal finalidad se acudía al instituto concesional en virtud del cual el particular colaboraba con los fines queridos por la Administración desecando esos terrenos, haciéndolos inocuos para la salud de ahí que la concesión sea de obra para cerrar y desecar; consecuencia de ello, el particular destinaba el terreno resultante a un fin productivo, ya fuere agrícola, ganadero o de otra naturaleza. De esta forma, y al actuar en sintonía con la Administración, la compensación que percibía el concesionario por esas obras de cerramiento y desecación era una concesión a perpetuidad, es decir, no ya por tiempo ilimitado sino para siempre, surgiendo así la cuestión de si dicho bien pasaba a la esfera patrimonial del concesionario dejando de ser demanial o por el contrario se mantenía en su naturaleza de bien de dominio público. Aquellas sentencias de la Sala consideraron que la concesión a perpetuidad de marismas para ser desecadas, una vez cumplida su finalidad, habían pasado a ser de propiedad privada. También entendían esas sentencias que esta atribución de propiedad tiene su reflejo en la vigente Ley 22/88, de Costas, sin admitir la aplicación del novedoso párrafo tercero de la Disposición Transitoria Sexta introducido en el Reglamento del Dominio Público Marítimo-terrestre en virtud del RD 1112/92, de 18 de septiembre y que se inspira en la doctrina del Consejo de Estado, por entender que en su redacción originaria de 1986 tal Transitoria se limitaba a reproducir la Transitoria de la Ley, siendo en todo punto innovador el citado párrafo tercero que no procede del interprete auténtico de la ley».

La Sala de instancia reproduce en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo de la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 8 de julio de 2002 (recurso de casación 5003/1996).

Finalmente, la sentencia recurrida contiene el siguiente fundamento jurídico octavo: «Partiendo de la doctrina fijada en esta sentencia, reproducida en otras posteriores del Tribunal Supremo (STS 19 de diciembre de 2002, 2 de julio de 2003, 22 de septiembre de 2003 u 11 de mayo de 2004, entre otras) hemos de volver al caso enjuiciado. Dicen estas sentencias que lo relevante para poder determinar si se ha producido una transmutación demanial es acudir a los términos de título concesional. Para ello reproducimos sus condiciones más relevantes: 1ª. Se concede a D. ..., la autorización que solicita para

sanear los terrenos de marismas enclavadas entre las zonas del ferrocarril de Zafra a Huelva y carretera de tercer orden de Huelva a Sanlucar del Guadiana en los sitios del DIRECCION000 y de la DIRECCION001, destinándolos a la plantación y cultivo de eucaliptos en sus distintas variedades, y en su día, al establecimiento de locales para industrias y casas económicas para obreros, presentando los oportunos proyectos, en una superficie de 26.177 metros cuadrados, sujetándose al plano de confrontación que acompaña al expediente. 2ª Esta concesión se otorga a perpetuidad, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.....10ª Esta concesión caducará por incumplimiento, por parte del concesionario, a

cualquiera de las cláusulas anteriores o cuando, por cualquier causa dejara de dedicarse al objeto para que se solicitó la concesión, procediéndose entonces con arreglo a lo que dispone la ley general de Obras Públicas y Reglamento para su ejecución." A partir de estos datos del título constitutivo hay que concluir que la concesión se corresponde al tercer grupo a que se refiere el fundamento séptimo de la sentencia del TS de 8 de julio de 2002 antes reproducida, y dentro de éste al tercero de los subgrupos, es decir, aquel género de concesiones cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad específica de utilización (en este caso plantación de eucaliptos y construcción de viviendas para obreros cuando las circunstancias lo permitieran), destino singular que no es indiferente a la Administración del Estado y que es la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión. Desaparecidos estos fines y no habiéndose modificado la naturaleza demanial del bien, no existe razón para la supervivencia de la relación concesional, por lo que desde este punto de vista la resolución administrativa impugnada es inobjetable desde la legalidad. Frente a ello no puede oponerse la inaplicación de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento, pues la no conversión en propiedad privada de las marismas desecadas no deriva de esta disposición sino del propio titulo concesional que no lo permite. En definitiva la decisión de la Administración de declarar la caducidad de la concesión es correcta y procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de mayo de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por no haber aplicado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 3 del Real Decreto 1778/1994, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación o extinción de autorizaciones a la Ley 30/1992, al caso que nos ocupa, así como la jurisprudencia que lo interpreta, de aplicación al procedimiento de declaración de caducidad de una concesión, dado que en su exposición de motivos señala que se acoge una concepción amplia del término autorización, según el cual el plazo máximo para dictar resolución sería el de tres meses, que en este caso se sobrepasó en exceso, habiendo reconocido la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de marzo de 2004 su aplicabilidad al procedimiento de caducidad de una concesión de dominio público, aunque, en el caso resuelto, no fuese aplicable por haberse iniciado el procedimiento de declaración de caducidad de una concesión con anterioridad a la entrada en vigor del referido Real Decreto, pero en este caso el procedimiento para la declaración de caducidad se inició después de su entrada en vigor y antes de la modificación de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999, y ello para salvaguardar el principio de seguridad jurídica evitando un plazo ilimitado para decidir la Administración en los procedimientos iniciados de oficio; y el segundo por no haberse ajustado la Sala de instancia en su sentencia al régimen jurídico sobre concesiones para desecación de marismas otorgadas a perpetuidad, aplicable en 1909, y a la jurisprudencia que lo interpreta, vulnerándose, en consecuencia, la Disposición Transitoria segunda . dos, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pues el terreno ha perdido las características físicas propias de las marismas y, por tanto, de bien de dominio público, de manera que dicha Sala sentenciadora ha interpretado de forma errónea la jurisprudencia, y así en la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 9 de octubre de 1992, se declara que en las concesiones a perpetuidad para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, se produce, una vez realizada la urbanización, la transformación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada, como se deduce de la legislación aplicable (artículo 65 de la Ley de Aguas de 1966, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto 20-8-1883, y 5-5 de la Ley de Costas de 1969, así como de la jurisprudencia recogida en Sentencias del Tribunal Supremo de 23-3-1972, 25-4-1977 y 7-2-1984 ) y, en particular, de las específicas cláusulas de la concesión, sin que la Disposición Transitoria 6ª .3, y la 14ª.3 del Reglamento de Costas pueda tener vigencia con anterioridad a la publicación del Texto Articulado de la Ley de Patrimonio del Estado, por lo que las concesiones de marismas que producen la transmutación de terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada y han sido otorgadas bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880, la Ley de Aguas de 1879, la Ley Cambó de 1918 y la Ley de Puertos de 1928, el Tribunal Supremo ha seguido manteniendo correctamente la transformación en propiedad privada en virtud de la concesión para desecar la marisma (Sentencias de 10 de abril de 1992, 9 de octubre de 1992, 10 de julio de 1993, 5 de mayo de 1994, 24 de abril de 1997, 28 de mayo de 1999, 13 de octubre de 1999 y 23 de octubre de 2001, de modo que esa otra "finalidad específica" a la que también podía ir destinada la concesión, que, a juicio de la Sala de instancia, impide la desafectación de los terrenos, ha de tratarse de un fin que suponga por sí mismo la exigencia de mantener la naturaleza demanial de los bienes, destino que por su interés público no resulte indiferente a la Administración, según lo ha declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de 2 de enero de 2003, y, en el caso enjuiciado, no se excluye expresamente la transformación del dominio público en privado pues su objeto es la desecación de la marisma para destinar el terreno a la plantación de eucaliptos y a la construcción de locales industriales y casas económicas para obreros, fines que se han cumplido, como lo ha reconocido la propia Administración, por lo que resulta ilegal declarar la caducidad de una concesión que no tiene la consideración de dominio público marítimo-terrestre, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra anulatoria del acto dictado por la Dirección General de Costas de 28 de febrero de 2003, debido a la caducidad del procedimiento por no haberse resuelto en el plazo legalmente establecido de tres meses, siendo el procedimiento referido improcedente al no ser posible declarar la caducidad sobre unos bienes de propiedad privada al haberse transmitido la propiedad de los terrenos originariamente otorgados en concesión para su desecación y saneamiento.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que el Abogado del Estado efectuó con fecha 16 de junio de 2007, alegando, en primer lugar, la inadmisión del primer motivo de casación por tratarse de una cuestión nueva y, en cualquier caso, ser desestimable porque el Real Decreto 1778/1994 viene referido a las autorizaciones, mientras que las concesiones participan de naturaleza contractual, sin que resulte aplicable el plazo de caducidad que dicho Real Decreto establece a las declaraciones de caducidad de las concesiones porque, conforme a la Ley 30/1992, no estaban sujetos a plazo de caducidad los procedimientos iniciados de oficio y una norma de rango inferior no puede anteponerse a lo establecido en otra de rango superior, cual es en este caso la citada Ley 30/1992, siendo la concesión en cuestión de aquéllas que no sólo tienen por objeto la desecación de la marisma sino otra finalidad, cuyo destino es la razón de ser la concesión, por lo que, desaparecido dicho fín, sin haberse alterado la naturaleza de los bienes, no existe razón alguna para la supervivencia de la concesión, pues no ha existido conversión del terreno demanial en propiedad privada, por lo que, en el caso enjuiciado no es aplicable la Disposición Transitoria sexta del Reglamento de Costas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso interpuesto y se impongan las costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 23 de junio de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Asegura en el primer motivo de casación la representación procesal de la Administración municipal recurrente que la Sala sentenciadora ha inaplicado lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 1778/1994, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos para el otorgamiento, modificación o extinción de autorizaciones a la Ley 30/1992, ya que el procedimiento seguido para la declaración de caducidad de la concesión había caducado por haberse superado con creces el plazo que el mencionado precepto establece para resolverlo.

El Abogado del Estado se opone a la admisión de este motivo de casación con el argumento de que constituye una cuestión nueva, al no haber sido invocada la aplicabilidad de dicho precepto en la instancia, lo que ha impedido que pudiese haber contradicción al respecto.

Esta causa de inadmisibilidad es rechazable por cuanto la caducidad del procedimiento fue una cuestión ampliamente debatida en la instancia y minuciosamente examinada en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, recogido en el antecedente tercero de esta nuestra, al que ahora nos remitimos a fin de no reiterar lo declarado en el mismo, de manera que no resulta inadmisible que el recurrente cuestione en casación la pretendida inaplicación de un precepto que considera debió ser tenido en cuenta por el Tribunal a quo para resolver.

Dicho lo anterior y entrando en el análisis de este primer motivo de caseación alegado, debemos señalar que, como la propia representación procesal de la recurrente indica, el artículo 3 del Real Decreto 1778/1994 contempla el plazo máximo para resolver los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones, y, aunque éstas deban ser entendidas en un sentido amplio, la concesión no es una autorización debido a la naturaleza contractual de aquélla, de modo que, objetivamente, no se encuentra dentro del ámbito del precepto invocado, sin que en la sentencia de esta Sala, de fecha 3 de marzo de 2004, se considere aquél aplicable a las concesiones sino, antes bien, todo lo contrario.

En cualquier caso, como también reconoce la recurrente, la Ley 30/1992, antes de su modificación por Ley 4/1999, no preveía plazo de caducidad en los procedimientos iniciados de oficio, cual es el tramitado para declarar la caducidad de una concesión, y, por consiguiente, el precepto contenido en un Real Decreto no puede contradecir lo establecido en una norma con rango de ley, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la Constitución), razones ambas por las que este primer motivo de casación no puede prosperar.

Afirma también la misma representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo que el Tribunal a quo ha infringido la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala, que cita y transcribe, sobre las concesiones para la desecación de marismas otorgadas a perpetuidad en 1909, y, por consiguiente, la Disposición Transitoria Segunda , dos, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dado que se ha acreditado la pérdida de las características físicas de las marismas en cuestión y esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de 9 de octubre de 1992, declaró que las concesiones a perpetuidad, bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880, para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada, como se deduce de la legislación aplicable (artículos 65 de la Ley de Aguas de 1966, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto 20-8-1883 y 5-5 de la Ley de Costas de 1969 y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sentencias 23-3-1972, 25-4-1977 y 7-2-1984 ), de modo que el destino, al que vaya unida la concesión para desecar marismas, puede llegar a impedir que se produzcan los efectos traslativos de dominio propios de este tipo de concesiones cuando sea esa finalidad la causa o razón de ser del otorgamiento de la concesión así como de su supervivencia, lo que no sucede en este caso, en el que se ha acreditado que la construcción de los locales industriales y de las casas económicas para obreros se llevó a cabo.

Antes de adentrarnos en el examen de este segundo motivo de casación, debemos declarar probados algunos hechos a los que ya se alude en la sentencia recurrida y otros que, debidamente acreditados, no han sido recogidos en ella, para lo que haremos uso de la facultad, que nos confiere el apartado tercero del artículo 88 de la Ley de esta Jurisdicción, de integrar los hechos.

Hemos de recordar, en primer lugar, que, a tenor del título, la finalidad de la concesión fue el saneamiento de unas concretas marismas en los sitios del DIRECCION000 y de DIRECCION002 ( DIRECCION001 se dice después) del municipio de Huelva para dedicar tales terrenos a la plantación de eucaliptos primero y más tarde para el establecimiento de locales para industrias y casas económicas para obreros en una superficie de 26.177 metros cuadrados, mediante la presentación de los oportunos proyectos, y ello a perpetuidad sin perjuicio de tercero (Real Orden de 4 de septiembre de 1909, publicada en la Gaceta de Madrid de 3 de septiembre de 1909, páginas 473 y 474).

Según se recoge en la propia sentencia recurrida (fundamento jurídico primero) y se declara en la misma resolución administrativa impugnada, « hoy en día, la superficie concesional forma parte del viario urbano de la ciudad de Huelva y en parte registra algunas ocupaciones destinadas a diversos tipos de industrias. En ningún caso parece que subsistan características marismeñas en los bienes concedidos, quedando bastante distanciados del borde de ésta » (folios 30, 34, 143, 149 y 150 del expediente administrativo).

De los informes periciales, presentados con la demanda y admitidos como tal prueba pericial por la Sala de instancia, se deduce que la zona de El Humilladero se integra en la trama urbana como equipamiento de zona verde -plaza con fuente-, mientras que DIRECCION001 sustenta algunas naves industriales y es objeto de actuaciones para el desdoblamiento de la carretera Huelva-Gibraleón, de manera que la pérdida del carácter marismeño de los lugares conocidos como DIRECCION000 y DIRECCION001 es irreversible, por cuanto (se afirma en el dictamen del Instituto de Desarrollo Local, Grupo de Investigación de la Universidad de Huelva) se han incorporado superficialmente a su estructura geológica nuevos materiales: rellenos infraestructuras de ferrocarril y basuras, se ha aumentado la altitud y cambiado las posibilidades de la red de drenaje, aumentando las posibilidades de evacuación del agua de lluvia con el desmantelamiento del ferrocarril Zafra-Huelva, se ha constatado que no son zonas inundables por agua de mar, aunque pueden serlo, en raras ocasiones, por aguas dulces, se han instalado comunidades vegetales, ya sean ruderales o antrópicas, impropias de la marisma, se ha intervenido, de forma dura, incorporando los espacios a la ciudad, ya sea mediante equipamientos urbanos o viario, se han usado, desde 1889, como aprovechamientos no acordes con las características de la marisma, ya sea como espacio soporte, equipamiento o industrial, y se pretende incorporarlos a un proyecto ambicioso de recuperar la ribera del río Odiel para la ciudad, donde los lugares citados puedan servir como plataforma para mejorar y dignificar la vida de Huelva, y en el informe del Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Don Valeriano, se asegura que las fincas del DIRECCION000 y DIRECCION001 no son actualmente inundables por agua de mar o como producto de la acción mareal, de manera que la recuperación de la marisma, que ocupó remotamente dichas fincas, no se va a producir de forma natural, tratándose de espacios que por su integración en el casco urbano, sus condiciones actuales, por estar parcialmente ocupados por desarrollos urbanos y por estar rodeados de infraestructuras lineales de transporte, tienen una clara vocación urbana, como se refleja en la calificación que les asignan los últimos Planes Generales de Ordenación Urbana.

En el folio 315 del expediente administrativo aparece un acta de reconocimiento y recepción parcial de las edificaciones construidas en los terrenos situados en la margen izquierda del río Odiel, término municipal de Huelva, concedidos por Real Orden de 4 de septiembre de 1909, levantada el día 7 de agosto de 1941, en la que un Ingeniero de Caminos de la Jefatura de Obras Públicas y un Ayudante de Obras Públicas hacen constar que se procedió al reconocimiento de las obras de edificación construidas, que fija el párrafo A, apartado c) de la Real Orden de 31 de marzo de 1920 en relación con el proyecto aprobado por la Jefatura en veinticinco de agosto de 1920, resultando que se han construido las dos casas para obreros y los dos locales para pequeñas industrias señalados en el proyecto con características sensiblemente análogas a las proyectadas.

El relato de hechos que acabamos de realizar, deducidos de las pruebas practicadas, resulta imprescindible para enjuiciar el segundo motivo de casación alegado por la Administración municipal recurrente, en el que se reprocha al Tribunal a quo no haber respetado la doctrina jurisprudencial, según la cual, cuando la concesión se hizo a perpetuidad, bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880, para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, se produce, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada (Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1992 ).

De dicha doctrina jurisprudencial se hace eco la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 8 de julio de 2002 (recurso de casación 5003/1996), cuyos fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo se transcriben literalmente en la sentencia recurrida.

Pues bien, en esa sentencia de esta Sala (Sección Tercera) de fecha 8 de julio de 2002 se declara que « es cierto que, según a continuación analizaremos, una parte de las concesiones de este género, en concreto las otorgadas a perpetuidad bajo el imperio de la legislación precedente para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, podían producir, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada » y más adelante la misma sentencia, en el apartado d) de su fundamento jurídico octavo declara que « En las sentencias de 9 de octubre de 1992 (Castro Urdiales), 16 de julio de 1993 (4811/1990, playa del Sardinero, en Santander) y 5 de mayo de 1994 (Castro Urdiales) se hace la afirmación, ulteriormente repetida en numerosas ocasiones, de que "las concesiones concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada", tesis que tiene su apoyo "[...] en los artículos 65 de la Ley de Aguas de 1879, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto de 20 de agosto de 1883 y 5-5 de la Ley de Costas de 1969, en la propia Jurisprudencia de este Tribunal [...], y en las cláusulas mismas de las concesiones entonces examinadas (algunas de las cuales eran tan expresivas como la que decía, por ejemplo, que "si por rotura de los muros de cierre, vuelven a penetrar aguas del mar en la marisma, ésta vuelve a pasar al dominio público" ».

Idéntico criterio ha sido mantenido por esta Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 19 de diciembre de 2002 (recurso de casación 1810/97), 2 de julio de 2003 (recurso de casación 2537/98), 18 de diciembre de 2003 (recurso de casación 1131/2000), 15 de enero de 2004 (recurso de casación 5154/2000) y más recientemente en la de 5 de marzo de 2009 (recurso de casación 7859/2009, fundamento jurídico quinto),

La cuestión, por tanto, está en determinar si en este caso nos encontramos ante la concesión para desecar una marisma a perpetuidad con la finalidad de urbanizar y bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 .

Que esta Ley regía cuando se otorgó el título concesional que nos ocupa nadie lo ha puesto en duda y que aquél lo fue para sanear unos concretos terrenos de marismas y destinarlos a plantación de eucaliptos en sus distintas variedades y más tarde para el establecimiento de locales industriales y casas económicas para obreros tampoco, al igual que resulta explícito el otorgamiento de la concesión "a perpetuidad".

La cuestión o conflicto está en si esa finalidad remota, para establecer locales industriales y casas para obreros debe o no considerarse un destino de los terrenos concedidos para ser urbanizados y si dicha finalidad se ha cumplido, pues, de concurrir ambas condiciones, los terrenos habrían devenido, como pretende la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva, en propiedad privada, en contra de lo declarado por la Sala de instancia.

En cuanto a lo primero, es decir a si la finalidad última de la concesión de los terrenos para la desecación de la marisma fue la de urbanizar la zona, a esta Sala no le cabe duda alguna de que ello es así, pues no cabe construir locales para industrias y casas para obreros sin urbanizar la zona a fin de establecer en ésta esos usos industrial y residencial.

Respecto a si se ha cumplido el doble fin de la concesión para la desecación de la marisma y la urbanización de la zona, tampoco hay la menor duda a la vista del resultado de las pruebas practicadas en la instancia, del que hemos dejado constancia en el precedente fundamento jurídico tercero, lo que, además, había admitido la propia Administración del Estado cuando en vía previa señaló que la superficie concesional forma parte del viario urbano de la ciudad de Huelva, está ocupada por diversas industrias y no subsisten características marismeñas.

Dado el régimen jurídico por el que se ha de regir la concesión que nos ocupa, el objeto de la misma y el cumplimiento de su finalidad urbanizadora, sólo cabe llegar a la conclusión de que el segundo de los motivos de casación alegados es estimable, al haber incurrido la Sala sentenciadora en las infracciones denunciadas en el mismo, lo que, conforme a la dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro los términos en que aparece planteado el debate.

La representación procesal del Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva dirigió su acción anulatoria frente a la resolución de 28 de febrero de 2003, por la que se declaró la caducidad de la concesión otorgada por Real Orden de 4 de septiembre de 1909, sobre una superficie de 26.177 m2 en los sitios del DIRECCION000 y de DIRECCION001 (en el título se decía DIRECCION002 ), al no ser tal resolución ajustada a derecho por haberse transmutado dichos suelos de dominio público en propiedad privada.

Con arreglo a las razones ampliamente expuestas para estimar el segundo de los motivos de casación alegados, es procedente, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 31.1, 68.1 b, 70.2 y 71.1 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquélla y la anulación de la resolución administrativa impugnada, ya que la causa de inadmisión aducida en la instancia por el Abogado del Estado, con base en el apartado b) del artículo 69 de la propia Ley Jurisdiccional, es rechazable por las razones expresadas por la Sala a quo en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, que hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducidas.

La estimación del segundo de los motivos de casación alegados es determinante de que no formulemos expresa condena respecto de las costas procesales causadas con el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .