El reconeixement de la diversitat lingüística a la Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea

La protecció de les llengües regionals o minoritàries no ha constituït tradicionalment una prioritat per a les comunitats europees i la Unió Europea. Això s’explica probablement tant per raons històriques com polítiques: d’una banda, el fet que en els seus inicis el procés d’integració té un caràcter eminentment econòmic, on es fa difícil encaixar una intervenció comunitària en àmbits culturals (sens perjudici dels aspectes culturals que es poden derivar de les polítiques comunitàries); d’altra banda, la dificultat de trobar un denominador comú sobre el qual articular la protecció de les minories lingüístiques en l’àmbit europeu. Per això pot dir-se encara que «in a supranational agglomeration, still equipped with the openness of a moving target, an initial commitment to minority issues seems to be, politically speaking, more difficult than in a traditional international context»,³ essent aquest un aspecte que fins fa poc es remetia habitualment als treballs del Consell d’Europa i de l’Organització per a la Seguretat i la Cooperació a Europa.

En aquesta línia, resulta difícil trobar alguna menció que justifiqui l’actuació de les comunitats europees en l’àmbit de les llengües minoritàries o regionals. A banda de la breu menció que es fa a l’article 3.q del tce a la seva contribució al desenvolupament de les cultures dels estats membres, els articles 149 (educació, formació professional i joventut) i 151 (cultura),Page 97introduïts amb el Tractat de la Unió Europea el 1992, constitueixen, de fet, les úniques referències que permeten evocar la diversitat lingüística i cultural a Europa, i això, únicament en el marc de les polítiques d’educació i cultural. De fet, cal tenir en compte que el procés de construcció europea, tot i que cada vegada més facilita la incorporació del ciutadà de la Unió, continua sent, encara, un procés bàsicament de caràcter interestatal, cosa que probablement no ha afavorit gaire la promoció de la diversitat lingüística.

A més, aquesta situació s’ha d’emmarcar dins del règim lingüístic de la Unió Europea, caracteritzat per tractar-se d’un «multilingüisme integral»,4 en el qual totes les llengües oficials dels estats membres són també llengües oficials de les institucions, cosa que garanteix els principis de publicitat i de seguretat jurídica. Aquest règim lingüístic es defineix a l’article 290 tce, i es desplega en el Reglament del Consell de 15 d’abril de 1958,⁵ modificat per les successives actes d’adhesió. En aquest sentit, cal assenyalar que les disposicions dels tractats disposen que la seva determinació és competència del Consell, sense cap mena d’intervenció per part de les altres institucions. En aquest context, i pel que fa al foment de la diversitat lingüística, cal recordar que una opció d’aquest tipus passa per l’article 8 del Reglament de 1958, que estableix que en els estats multilingües el Consell decideix, a petició de l’estat, quina de les llengües oficials serà la que tindrà, a la Comunitat, aquest estatut d’oficialitat. Per tant, en últim terme, es tractarà d’una decisió amb un abast polític important, cosa que sovint provoca una marginació important de les llengües regionals o minoritàries.

L’absència de cap previsió expressa en el text dels tractats ha fet que el paper de les institucions comunitàries tampoc hagi estat especialment rellevant en aquest àmbit,⁶ i d’una manera o altra ha seguit prevalent laPage 98realitat de la situació de privilegi i de força de les denominades llengües oficials.

Segurament, la institució més activa en aquest àmbit ha estat el Parlament Europeu, que amb el temps s’ha distingit per l’adopció de tota una sèrie de resolucions amb una marcada significació política i moral que estan, però, mancades d’efectes jurídicament vinculants.

Tot i això, en la mesura en què aquestes resolucions suposen un reconeixement de la diversitat lingüística com a projecció de l’Europa dels ciutadans i reflecteixen la posició d’aquesta institució, és interessant destacar aquí la Resolució de 16 d’octubre de 1981, sobre una Carta comunitària de les llengües i les cultures regionals i sobre una Carta de drets de les minories lingüístiques⁷ (Resolució Arfè), en la qual s’invita els estats membres a revisar les disposicions legislatives o pràctiques comunitàries que puguin resultar discriminatòries per a les minories lingüístiques. De fet, aquesta Resolució, conjuntament amb una recomanació del mateix any de l’Assemblea Parlamentària del Consell d’Europa, van portar, en un àmbit diferent al comunitari, com és el de la Conferència Permanent dels Poders Locals i Regionals del Consell d’Europa, a l’elaboració de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries, adoptada finalment el juny de 1992.⁸ En ella, s’invita els estats part a la realització de tota una sèrie de polítiques, amb diferents graus d’implicació, per a la promoció de la interculturalitat i el plurilingüisme.

Des d’aleshores, el Parlament Europeu ha aprovat, periòdicament, diverses resolucions en la mateixa línia. Així, es poden mencionar la Resolució d’11 de febrer de 1983, sobre les mesures a favor de les llengües i les cultures minoritàries, que demana a la Comissió l’inici d’actuacions més concretes en aquest àmbit;⁹ la Resolució de 30 d’octubre de 1987, sobre les llengües i les cultures de les minories regionals i ètniques de la Comunitat Europea (Resolució Kuijpers), que reiterava la petició d’actuacions concrePage 99tes a la Comissió i al Consell;¹⁰ la Resolució d’11 de desembre de 1990, sobre la situació de les llengües a la Comunitat i de la llengua catalana,¹¹ en què, sota la rúbrica del «multilingüisme integral», el Parlament sosté el principi d’igualtat de totes les llengües, independentment del seu estatus, o no, de llengua oficial comunitària; la Resolució de 9 de febrer de 1994,¹² sobre les minories lingüístiques i culturals a la Comunitat,¹³ que insisteix en la protecció i la promoció de la diversitat lingüística com a element clau de la riquesa cultural a Europa, i reclama el reconeixement pels estats membres de les seves minories lingüístiques, i, finalment, la Resolució de 13 de desembre de 2001, en què, coincidint amb la clausura de l’Any Europeu de les Llengües, el Parlament sintetitza la tasca que ha dut a terme fins aleshores i el que queda encara per fer, i la Resolució de 14 de febrer de 2002, sobre la promoció de la diversitat lingüística i l’aprenentatge de llengües en el marc de la realització dels objectius de l’Any Europeu de les Llengües 2001,¹⁴ en què invita els estats membres i la Comissió a adoptar determinades mesures de foment de les llengües.

Per la seva banda, la Comissió, qui en definitiva hauria de promoure l’adopció de mesures concretes en matèria de protecció lingüística a través del seu poder d’iniciativa legislativa, no ha tingut una activitat especialment intensa en aquest àmbit. Així, a part del finançament de determinades actuacions per a la promoció de les llengües regionals o minoritàries en el marc de les polítiques d’informació i d’educació, i de la creació, al 1983, d’una partida pressupostària específica,¹⁵ s’ha limitat tradicionalment a la publicació d’alguns documents informatius en aquestes llengües, a la traducció d’alguns documents oficials, i a la realització d’estudis sobre les llengües regionals o minoritàries.

L’emergència de litigis al voltant de la utilització de les llengües regionals o minoritàries als estats membres s’ha limitat, fins ara, a supòsits di-Page 100rectament vinculats al funcionament del mercat interior i la realització de les llibertats comunitàries.¹⁶ Generalment, han estat motivats per l’articulació de les polítiques de normalització lingüística en el territori dels estats membres, actuacions que en ocasions han pogut resultar en l’aparició d’obstacles prohibits pels tractats. Bons exemples d’aquesta situació els constitueixen alguns programes nacionals de suport de determinades activitats de caràcter cultural (edició de llibres, producció teatral o cinema- togràfica), les disposicions nacionals relatives a la utilització de la llengua minoritària en l’etiquetatge de determinats productes, o d’altres que exigeixen el requisit del coneixement actiu i passiu de la llengua minoritària per accedir a un lloc de treball en el sector privat o per a la incorporació a la funció pública en les administracions regionals.

D’acord amb la doctrina majoritària, l’exigència de l’ús obligatori d’una llengua pot constituir, en termes generals, una restricció raonable a altres llibertats quan persegueix proporcionalment l’objectiu legítim de la salvaguarda d’una llengua i no impedeix la utilització simultània d’altres llengües.¹⁷ En els casos en què la intervenció pública en l’àmbit lingüístic afecta el camp de les relacions privades ha calgut determinar on es troba el punt d’equilibri quan, d’una banda, el principi fonamental de la lliure circulació dels factors productius, i, de l’altra, el respecte a la diversitat lingüística, es troben en una situació de conflicte.

En aquest punt, el Tribunal de Justícia ha fet una lectura bastant més restrictiva, i, tot i que entén que la protecció de les minories lingüístiques pot arribar a constituir un objectiu legítim per a la Comunitat¹⁸ i té en compte el criteri de la proporcionalitat entre l’objectiu de promoció de la llengua i els obstacles que crea per al mercat, ha prioritzat les exigències de la lliure circulació per sobre de les exigències pròpies de les polítiques lingüístiques nacionals.

En aquest sentit, pot ser d’interès fer esment a les consideracions del Tribunal de Justícia respecte al paper que té el component de la diversitat lingüística en el marc de la Decisió 96/664/ce, relativa a l’adopció d’un programa pluriannual per promoure la diversitat lingüística de la Comunitat en la societat de la informació,¹⁹ arran d’un recurs d’anul.lació presentatPage 101pel Parlament Europeu.²⁰ Tot i que, certament, es tracta d’un programa principalment destinat a garantir la presència de, sobretot, les petites i mitjanes empreses en el mercat, és significatiu que el Tribunal dedueixi que l’objecte del programa, la promoció de la diversitat lingüística, «se configura como un elemento de naturaleza fundamentalmente económica y, accesoriamente, como un vehículo de cultura o elemento de cultura como tal». En últim terme, la justificació sembla trobar-se en el fet que la marginació de les llengües excloses de la societat de la informació «puede entenderse como la pérdida de un elemento del patrimonio cultural, pero también como la creación de una disparidad de trato entre operadores económicos de la Comunidad, más o menos beneficiados según que la lengua que utilicen goce de gran difusión o no».

Aquesta sembla ser, doncs, la perspectiva que domina la posició del Tribunal de Justícia, i que es reflecteix en la seva jurisprudència. Un àmbit on aquesta qüestió s’ha plantejat amb certa freqüència és el de la lliure circulació de persones. Cal esmentar, per la seva importància, la Sentència de 1985 en l’assumpte Mutsch,²¹ un recurs prejudicial plantejat per un jutge belga arran de la denegació que un procediment judicial iniciat per un nacional luxemburguès resident a Bèlgica se substanciés en alemany, mentre que la minoria alemanya belga hi tenia dret. En aquest cas, el Tribunal de Justícia fa prevaldre el primer d’aquests principis, concretament la lliure circulació dels treballadors, i entén que la possibilitat d’utilitzar la llengua pròpia davant dels tribunals s’ha de considerar com un avantatge social al qual tenen dret els treballadors comunitaris migrants en els mateixos termes que els treballadors nacionals. El Tribunal de Justícia també ha considerat que un nacional d’un estat membre que resideix en un altre estat membre té el dret a sol.licitar que un procés penal se substanciï en una llengua diferent a la llengua principal de l’estat quan es confereix aquest dret als nacionals d’a- quest estat que es troben en la seva mateixa situació. Així, a la Sentència Bickel,²² de 1998, el Tribunal de Justícia entén que aquesta possibilitat no es pot supeditar al requisit que el nacional resideixi en el territori de l’estat, el règim lingüístic del qual es qüestiona, a menys que existeixin «consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas y proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido por el derecho nacional».²³

Page 102

En un altre àmbit, també vinculat a la lliure circulació de persones, el Tribunal de Justícia entén que l’adopció de polítiques de protecció i de promoció de la llengua és compatible amb els tractats, quan aquesta és la llengua nacional i la primera llengua oficial de l’estat. Així, a la Sentència Anita Groener,²⁴ de 1989, el Tribunal de Justícia va entendre que l’exigència del coneixement del gaèlic (un cas particular perquè juntament amb el luxemburguès és una de les llengües oficials d’un dels estats membres que no és a la vegada llengua oficial comunitària) per ocupar un lloc de treball de professor a Irlanda no era contrari a la lliure circulació de treballadors. Aquesta exigència es justifica sempre que «la exigencia lingüística de que se trata se inscriba dentro de una política de promoción de la lengua nacional que, al mismo tiempo, sea la primera lengua oficial, y que esta exigencia se ponga en práctica respetando los principios de la proporcionalidad y no discriminación». Posteriorment, a la Sentència Angonese,²⁵ de 2000, es qüestiona el règim lingüístic especial de la província italiana de Bolzano i, en particular, el fet que l’accés a un lloc de treball en una empresa privada se supediti a la presentació obligatòria d’un certificat de coneixement de l’italià i l’alemany que només expedia l’autoritat competent de Bolzano. El Tribunal de Justícia, després de reiterar la seva jurisprudència respecte a l’aplicació de la prohibició de discriminació als contractes entre particulars i als convenis col.lectius,²⁶ considera que «si bien puede ser legítimo exigir al candidato a un empleo conocimientos lingüísticos de un determinado nivel y aun cuando la posesión de un diploma como el certificado puede constituir un criterio que permita evaluar tales conocimientos, la imposibilidad de acreditarlos de cualquier otro modo y, especialmente, mediante una capacitación equivalente obtenida en otros Estados miembros debe considerarse desproporcionada en relación con el objetivo perseguido», i, per tant, contrària al Tractat.

En el marc de la lliure circulació de les mercaderies, la qüestió de l’etiquetatge del productes també ha donat lloc a diverses sentències del Tribunal de Justícia. A la Sentència Piageme,²⁷ de 1991, en la qual es plantePage 103java la compatibilitat d’una legislació belga amb l’article 30 (actual article 28) del Tractat i la Directiva 79/112/CE sobre aproximació de les legislacions dels estats membres en matèria d’etiquetatge i presentació de productes alimentaris al consumidor final, el Tribunal de Justícia va considerar com una mesura d’efecte equivalent l’obligació d’utilitzar exclusivament la llengua d’una determinada regió lingüística. Així, d’acord amb el Tribunal, el dret comunitari s’oposa al fet que «una normativa nacional imponga exclusivamente la utilización de una lengua determinada para el etiquetado de los productos alimenticios, sin tener en cuenta la posibilidad de que se utilice otra lengua fácilmente inteligible para los compradores o de que la información del comprador quede asegurada por otros medios». El Tribunal no diu res, però, respecte què passa si s’imposa l’ús d’una llengua determinada sense excloure la utilització simultània d’una altra llengua.

És en una sentència posterior, la Sentència Piageme II,²⁸ de 1995, on el Tribunal de Justícia afirma que el dret comunitari s’oposa al fet que «en relación con la exigencia de uso de una lengua fácilmente inteligible para los compradores, un Estado miembro imponga la utilización de la lengua dominante de la región en la que se vende el producto, aun cuando no excluya la utilización simultánea de otra lengua». Pocs anys després, el 1998, el Tribunal de Justícia precisa, a la Sentència Goerres,²⁹ que el dret comunitari no s’oposa «a una normativa nacional que, en lo que se refiere a las exigencias lingüísticas, prescribe la utilización de una lengua determinada para el etiquetado de los productos alimenticios, pero que permite también, con carácter alternativo, utilizar otra lengua fácilmente inteligible para los compradores». A la Sentència Geffroy,³⁰ de 2000, el Tribunal de Justícia afegeix «o de que la información del comprador quede asegurada por otros medios».

En aquest punt s’ha d’assenyalar que, com és ben sabut, ni els tractats constitutius de les comunitats europees ni el tue contenen un catàleg de drets fonamentals. Inicialment, el tcee tan sols feia menció de la prohibició de discriminació per raó de la nacionalitat, que tampoc era incondicional i que es desenvolupava, principalment, a través de les quatre llibertats comunitàries. El Tractat incloïa, també, una referència a la prohibició de discriminació per raó del sexe. Ambdues prohibicions han estat interpretades de manera força àmplia pel Tribunal de Justícia, que ha fet, entre d’altres, dels principis de no-discriminació per raó de la nacionalitat i d’igualtat per raó del sexe, principis bàsics del dret comunitari.

Val a dir que, en termes generals, el Tribunal de Justícia ha desenvolupat una tasca molt rellevant en matèria de drets fonamentals, tot i el caràcter pretorià i casuístic d’un sistema de protecció molt marcat per l’absència d’un catàleg de drets i per la impossibilitat que la Comunitat s’adhereixi al Conveni de Roma de 1950 si no és prèvia modificació del seu text constitutiu.³¹ En la realització d’aquesta tasca, el Tribunal de Justícia s’ha considerat a si mateix vinculat per l’esperit de les tradicions constitucionals comunes dels estats membres, així com per l’esperit dels tractats internacionals en matèria de drets fonamentals, dels quals els estats membres són part.³² El reconeixement definitiu d’aquesta situació es recull ara a l’article 6.2 del tue, l’abast del qual es completa amb la previsió, gens simbòlica, que conté l’article 46.d, introduït pel Tractat d’Amsterdam.³³

Page 105

En relació amb aquesta situació, la cdfue ha suposat un desenvolupament molt important d’aquest compromís inicial, en la mesura en què precisa el contingut dels drets i facilita la interpretació, per part del Tribunal de Justícia, dels principis que es recullen a l’article 6.1 del tue, principis que, d’altra banda, van més enllà de la mateixa Carta.

El procés d’elaboració de la cdfue s’inicia amb la decisió del Consell Europeu de Colònia³⁴ d’encarregar-ne l’elaboració a un òrgan d’alt nivell per tal de respondre a la necessitat de visualitzar la incorporació de la protecció dels drets fonamentals al procés d’integració europea.

La denominada «Convenció» va ser l’òrgan encarregat de l’elaboració de la Carta i estava formada, lluny dels models tradicionals emprats fins aleshores a la Comunitat, per 15 representants dels caps d’estat i de govern dels estats membres, 16 membres del Parlament Europeu, 30 membres dels parlaments nacionals i un representant de la Presidència de la Comissió. També hi van participar dos representants del Consell d’Europa i dos del Tribunal de Justícia. La inexistència de delegacions organitzades per estats membres i el doble caràcter —representants dels executius i representants dels parlaments / representants de les institucions europees i representants de les institucions nacionals— dotava la Convenció d’una especial legitimitat.³⁵

La Convenció funcionava a instàncies del seu Bureau, òrgan restringit de cinc membres. Va ser aquest òrgan qui va assumir les funcions de comitè de redacció i qui es va encarregar de preparar els esborranys i sotmetre’ls als diferents grups de treball, els quals donaven audiència a les ong i als experts en matèria de drets fonamentals. El text era aleshores debatut i s’adoptava en una sessió plenària de la Convenció. La cdfue va ser signada, finalment, pels presidents del Parlament Europeu, del Consell i de la Comissió, el 7 de desembre de 2000,³⁶ en ocasió del Consell Europeu cele- brat a Niça.

El text de la cdfue recull, d’acord amb el preàmbul, «los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros, el Tratado de la Unión Europea y los Tratados comunitarios, el Convenio Europeo para la protección dePage 106los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, las Cartas Sociales adoptadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». Per tant, no es tracta d’una creació ex novo per part de la Convenció, sinó més aviat d’una tasca de sistematització i codificació, i, sobretot, de visualització del conjunt dels drets fonamentals ja presents dins del sistema de protecció comunitari. Tot això, en un context de reforçament de la legitimitat de la Unió Europea davant de la ciutadania europea.

Pel que fa a la seva naturalesa jurídica, cal assenyalar que, tot i les pressions del Parlament Europeu i dels mateixos membres del Bureau de la Convenció, a les conclusions de la Presidència arran del Consell Europeu de Niça només es va indicar que: «D’acord amb les conclusions de Colònia, la qüestió de l’abast de la Carta serà examinat posteriorment.»

No es va decidir, doncs, incorporar el text de la Carta al tue. De fet, independentment que en un futur la cdfue trobi el seu ancoratge definitiu en els tractats, el cert és que en el moment en què es va adoptar, així com en els successius consells europeus que han tingut lloc des d’aleshores, els representants dels estats membres han estat lluny d’assolir un consens no només respecte a la inclusió d’aquest text en els tractats, i donar-li, així, rang «constitucional», sinó també pel que fa a la inclusió d’una simple referència al text en l’article 6.2 del tue.

Ara per ara, doncs, cal considerar-la com un instrument de soft law, jurídicament no vinculant, que es distingeix per tractar-se d’un text norma- tiu «not adopted in treaty form addressed to the international community as a whole or the entire membership of the adopting institution or organisation».³⁷ Tot i això, en la mesura en què la cdfue forma part del cabal de la Unió Europea i constitueix un reflex de les tradicions constitucionals comunes dels estats membres, pot considerar-se, com fan alguns autors, que el Tribunal de Justícia hi està vinculat, pel joc dels articles 6.2 i 46 d del tue, en tant que expressió dels principis generals del dret comunitari.³⁸

En aquest context, hi ha clarament una diferència de iure entre el soft law i el hard law. El que indirectament es planteja, en relació amb la cdfue, és si també hi ha una diferència de facto. Quan les normes interna-Page 107cionals vinculants es redacten de forma massa genèrica o admeten un alt grau de flexibilitat d’aplicació, els seus efectes poden veure’s molt afeblits. D’altra banda, però, tot i el seu caràcter no vinculant, els actes de soft law poden convertir-se en directrius i en pautes de comportament per als estats i, fins i tot, poden influir la pràctica internacional. A més, les normes de soft law poden constituir-se en precedent, i, amb el temps, passar a dotar de contingut normes vinculants d’àmbit regional o internacional. En últim terme, potser el que compta no és únicament la naturalesa jurídica precisa d’aquests textos, sinó la voluntat i la capacitat dels seus destinataris per complir-los i això, naturalment, depèn del compromís que hagin assumit els estats. Així, s’ha pogut dir de la cdfue que constitueix «an ideal incentive in that respect, since it evokes the foundational values which theEU Member States have in common, it is a legally enforceable text which underlines the importance of the rule of law in the EU and it is the ultimate proof of the focal role that EU citizens have come to play in the European integration process».³⁹

La incorporació de l’article 22, d’acord amb el qual «La Unión respetará la diversidad cultural, religiosa y lingüística», a la cdfue està marcada per dos elements. D’una banda, la seva inclusió en el capítol III relatiu a la igualtat⁴⁰ es produeix el setembre del 2000, gairebé en el darrer moment de l’elaboració de la Carta.⁴¹ D’altra banda, el text final queda ben lluny de les propostes que havien fet, des de ben aviat, algunes ong, principalment el Bureau Européen pour les langues moins répandues (belmr), així com el mateix Comitè de les Regions.

En aquest sentit, si bé les propostes inicials del belmr per incloure una referència a la Carta sobre la protecció dels drets lingüístics no eren excessivament concretes i es centraven a reclamar l’estipulació, en termes generals, d’un estàndard mínim de protecció de les llengües regionals o mino-Page 108ritàries,⁴² a partir del mes d’abril, la Convenció ja comptava amb un text molt més explícit.⁴³ En particular, la redacció que suggeria aleshores el belmr configurava el dret de «conserver et de développer leur propre langue et culture, en commun avec les autres membres du groupe» com un dret subjectiu dels ciutadans europeus, que no només exigia dels estats membres l’adopció de polítiques dirigides a protegir i promoure les llengües regionals o minoritàries, sinó que també requeria que «Dans sa sphère de compétence, l’Union européenne promeut l’exercice effectif de ce droit.» Finalment, davant del risc que les mesures vinculades amb el funcionament del mercat comú tinguessin com efecte la uniformització lingüística i el debilitament de les llengües regionals o minoritàries, el belmr demanava que: «Aucune politique ou mesure de l’Union europeénne ne sera adoptée ou mise en oeuvre à l’encontre de la diversité linguistique de l’Europe.»

Menys ambiciosa, però també més complicada pel que fa a la seva articulació en el si de la Unió en la mesura que identifica el dret al respecte de la llengua com un dret col.lectiu del qual són titulars les minories, resulta la proposta que presenta el Comitè de les Regions de la Unió Europea el mesos de juny⁴⁴ i juliol.⁴⁵ En concret, aquest òrgan proposava la inclusió d’un nou article, sota la rúbrica «Drets de les minories», d’acord amb el qual es reconeix a les minories el dret que se’ls respectin la religió, la llengua i la cultura.

Tot i això, finalment no s’inclou a la Carta una disposició específica sobre els drets de les minories,⁴⁶ com pretenia el Comitè de les Regions, ni tan sols es produeix la incorporació del concepte de minories en el text. L’article 22 es formula amb una redacció vaga que remet al respecte a la diver- sitat cultural, religiosa i lingüística per part de la Unió.

Page 109

Tot i la generalitat de la disposició on es recull, el cert és que la inclusió expressa del respecte a la diversitat lingüística a la cdfue projecta l’existència de la consciència de la Unió Europea sobre la seva importància com un dels elements de l’Europa dels ciutadans. La qüestió és aleshores si més enllà de considerar aquest com «un fet històric positiu, com la demostració que la valoració positiva de la diversitat lingüística va augmentant, no solament a nivell polític, sinó també a nivell social»,⁴⁷ aquest reconeixement té alguna significació jurídica pel que fa als paràmetres que defineixen el contingut del dret i les conseqüències del seu exercici.

Des d’una perspectiva material, entenem que el concepte de diversitat lingüística al qual fa referència l’article 22 de la cdfue es limita, d’acord amb els treballs preparatoris de la Carta, a les llengües regionals o minoritàries. Aquestes són, seguint la posició del Comitè de les Regions de la Unió Europea, «las lenguas (i) utilizadas tradicionalmente en un territorio determinado de un Estado o en una región de la Unión Europea por nacionales del Estado de que se trate que forman un grupo numéricamente menor que el resto de la población de dicho Estado, excluidos (ii) los dialectos y (iii) las lenguas de los inmigrantes».⁴⁸ Aquest és també l’abast que es dóna a l’expressió llengües regionals o minoritàries a l’article 1 de la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries, que inclou, sota aquest concepte, les llengües (i) que es parlen tradicionalment en el territori d’un estat pels nacionals d’aquest estat que constitueixen un grup numèricament inferior a la resta de la població i (ii) diferents a la llengua oficial d’aquest estat. Aquí queda exclosa, doncs, la problemàtica, diferent, de les llengües que s’han introduït en el territori de la Unió Europea arran de l’arribada de persones immigrants o refugiades procedents de tercers estats.

També s’ha d’advertir que l’article 22 de la cdfue no reconeix un dret individual a utilitzar la pròpia llengua, ni tampoc reconeix un dret col.lectiu de les minories lingüístiques. En aquest sentit, l’article 22 es limita a garantir el respecte a la diversitat lingüística per part de la Unió Europea, posant-se l’accent en la promoció de la dimensió cultural i social de l’ús de laPage 110llengua com un dels elements del patrimoni comú europeu. És a dir, per la seva formulació, respon millor a la categoria de principi rector,⁴⁹ que no pas a un dret amb caràcter substantiu i directament justiciable, cosa que semblava ser, d’altra banda, l’opció prioritària de la Carta.⁵⁰

Difícilment, doncs, pot deduir-se de la formulació generalista que s’utilitza en la redacció d’aquesta disposició l’atribució d’un dret subjectiu de les persones que pertanyen a una minoria lingüística a utilitzar la seva pròpia llengua, a rebre l’educació en la llengua materna o, també, a no ser discriminat per la utilització de la llengua pròpia. Tampoc no es configura la llengua com a vehicle propi d’un grup social o ètnic determinat, ni es fa cap mena de referència a la identitat de les minories lingüístiques. En particular no se’n desprèn una exigència d’intervenció de l’estat per protegir i promoure un conjunt de drets lingüístics reconeguts a un grup minoritari determinat.⁵¹

Com a principi rector, aquest es dirigeix essencialment a incidir o influir en les polítiques públiques de la Unió Europea i dels estats membres. Els seus destinataris es defineixen a l’article 51, que estableix que «Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias.» Per tant, l’observança i la promoció del respecte a la diversitat lingüística és un deure que vincula les institucions de la Unió Europea i els estats membres quan actuen dins de l’àmbit comunitari, sense incidir en les àrees de competència nacional. En particular, i pel que fa a la primera, cal entendre que aquesta obligació s’estén als tres pilars de la Unió, això és, a l’àmbit comunitari i als àmbits de la política exterior i de seguretat comuna i de la cooperació policíaca i judicial en l’àmbit penal. Tot i això, en la mesura en què, com diu el segon paràgraf de l’article 51 de la cdfue, aquesta «no modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados», haurà de veure’s fins a quin punt la Carta pot servir de base per reclamar una actuació mésPage 111intensa per part de les institucions en l’àmbit de la promoció de les llengües regionals o minoritàries. En tot cas, el text no conté cap exigència pel que fa a la promoció eficaç de les llengües regionals o minoritàries. El verb respectar tant admet una interpretació abstencionista com una interpretació positiva, entenent-ho com l’exigència d’actuacions afirmatives per a l’existència i el desenvolupament d’aquesta diversitat lingüística. En fi, tot i que s’ha pogut assenyalar que la Carta «aporta un element dinàmic i d’acció positiva enfront del caràcter més abstencionista de la prohibició de discriminacions»,⁵² el cert és que, davant l’absència d’una pràctica comunitària suficientment establerta en aquest sentit per part de la Unió Europea, l’única opció serà probablement la de remetre’s a la pràctica internacional.

En aquest sentit, el Tribunal Europeu dels Drets Humans ha sostingut el caràcter positiu de les obligacions dels estats envers els drets previstos en el Conveni.⁵³

Del que s’ha dit es desprèn que l’article 22 de la cdfue no sembla tenir, directament, doncs, cap efecte en la diversitat de les situacions jurídiques i materials en les quals es troben i a les quals s’enfronten les llengües regionals o minoritàries en els estats membres de la Unió Europea. En particular, no sembla incidir en la fixació del règim lingüístic de la Unió, ni en les relacions entre les llengües oficials i les llengües que no ho són. En aquest sentit, no constitueix, almenys actualment, la base jurídica idònia per sostenir les reclamacions d’algunes llengües regionals o minoritàries per accedir a l’estatut de llengua oficial comunitària, com és el cas del català.

De fet, resulta de difícil aplicació en aquest àmbit, a més de discutida, la brevíssima menció que s’incorpora a l’article 13 del tce, introduït pel Tractat d’Amsterdam, en relació amb la lluita contra la discriminació per raó del sexe, l’origen racial o ètnic, la religió, la incapacitat, l’edat o l’orientació sexual. A més, cal dir que l’abast d’aquesta disposició és, en una primera aproximació, força limitada, ja que, a banda que la discriminació per motiu de la llengua no s’hi menciona, l’acció comunitària se cenyeix a lluitar contra la discriminació, sense que s’estableixi una prohibició similar a la que preveu l’article 12 del tce pel que fa a la discriminació per raó de la nacionalitat, i això, com no podia ser d’altra manera, únicament dins de les competències atribuïdes a la Comunitat pel Tractat.

Page 112

D’altra banda, està per veure el joc que pot donar la combinació de l’article 22 de la cdfue amb el primer paràgraf de l’article 21, que prohibeix taxativament tota discriminació i, en particular, la discriminació per raó, entre d’altres, de la llengua. Aquest és un punt particularment interessant en la mesura en què, a més de recollir els motius de l’article 13 del tce, el paràgraf primer de l’article 21 de la cdfue reprèn la redacció de l’article 14 del Conveni europeu per a la protecció dels drets humans i les llibertats fonamentals, el qual, tot i que d’una manera accessòria, menciona la llengua entre els diversos motius que preveu, en establir la prohibició de discriminació en el gaudi dels drets i les llibertats que reconeix el Conveni.

En aquest sentit és poden fer dues observacions breus. D’una banda, és interessant assenyalar que, en la mesura en què la prohibició de discriminació per raó de la llengua no troba el seu fonament en el tce ni en el tue, l’aplicació d’aquesta disposició pel que fa al cas concret de la llengua no estaria condicionada per la restricció que s’estableix al segon paràgraf de l’article 52 de la cdfue, d’acord amb el qual «Los derechos reconocidos por la presente Carta que tienen su fundamento en los Tratados comunitarios o en el Tratado de la Unión Europea se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos.» Per tant, podria entendre’s que la proclamació que es fa a l’article 21 de la cdfue respecte a la no-discriminació per raó de la llengua es fa de manera incondicional, sempre que la dita discriminació es produeixi en el marc de la Carta. D’altra banda, la remissió al contingut de l’article 14 del Conveni europeu de 1950, conjuntament amb el Protocol núm. 12 al Conveni⁵⁴ quan aquest entri en vigor, pot servir a efectes interpretatius pel que fa a la determinació de l’abast de les pràctiques considerades com a discriminatòries, d’acord amb el paràgraf tercer de l’article 53 de la cdfue. Per tant, en la interpretació que es faci del paràgraf primer de l’article 21 caldrà tenir en compte la interpretació que el Tribunal Europeu de Drets Humans dóna a aquest principi, també garantit al Conveni. En aquest cas, a més, s’ha de tenir en compte el que disposa l’article 53 respecte al grau de protecció que ofereix el dret de la ue, les constitucions nacionals o els acords internacionals, i la seva consideració com a mínim que cal garantir en qualsevol circumstància.

Page 113