STS, 19 de Enero de 2005

Con fecha 27 de diciembre de 2001 el Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos: "1º) El actor Jose Antonio, con DNI nº NUM000, nacido el 6-3-32, venía percibiendo pensión de jubilación en cuantía equivalente al 80% de su base reguladora de 216.141 pts. con efectos de 7-3-97, en base al reconocimiento de 25 años cotizados. El día 15-12-98 solicitó la revisión de su pensión al amparo del RD 2665/98, al ostentar la condición de sacerdote secularizado con dispensa pontificia de su ministerio y profesión, emitiendo el INSS documento de 15-10-99 por el que se establecían como cotizados al régimen general de la SS un total de 2.738 días, y un correlativo aumento del 16% en el porcentaje aplicable a la pensión, con obligación de abonar el capital coste proporcional en cuantía de 5.267.200 ptas., fijando un plazo de 15 días para que el interesado contactara a efectos de negociar el abono de la indicada cantidad, con previsión de fraccionamiento en 147 cuotas deducibles del importe mensual de la pensión en caso contrario. En segundo lugar otra resolución de 19-1-00 vuelve a establecer idénticas condiciones a las descritas, iniciándose un cruce de escritos entre el interesado y el INSS relativos a las condiciones del capital coste y su fraccionamiento, hasta que mediante escrito de 24-2-00 el Sr. Jose Antonio acepta expresamente las condiciones propuestas por el INSS, que a la vista de lo anterior dicta definitivamente resolución de 14-3-00 notificada el 16-3-00, en la que se establece las nuevas condiciones de la pensión de acuerdo con las previsiones ya descritas. El interesado presentó el 6-2-01 recurso de alzada al que se da de oficio tratamiento de reclamación previa, desestimada por resolución de 27-2-01 sin entrar al fondo de la cuestión al haberse presentado fuera de plazo. 2º) El actor Juan Manuel, con DNI nº NUM001, nacido el 11-8-34, venía percibiendo pensión de jubilación en cuantía equivalente al 84% de su base reguladora de 238.502 ptas. con efectos de 12-8-99, en base al reconocimiento de 27 años cotizados. El día 26-11-99 solicitó la revisión de su pensión al amparo del RD 2665/98 al ostentar la condición de sacerdote secularizado con dispensa pontificia de su ministerio y profesión, emitiendo el INSS documento de 23-2-00 por el que se establecían como cotizados al régimen general de la SS un total de 3.271 días, y un correlativo aumento del 16% en el porcentaje aplicable a la pensión, con obligación de abonar el capital coste proporcional en cuantía de 6.029.947 ptas, fijando un plazo de 15 días para que el interesado contactara a efectos de negociar el abono de la indicada cantidad, con previsión de fraccionamiento en 180 cuotas deducibles del importe mensual de la pensión en caso contrario. Al no realizarse manifestación expresa alguna por el interesado, el INSS dicta finalmente resolución de 14-3-00 notificada el 16-3-00, en la que establece las nuevas condiciones de la pensión de acuerdo con las previsiones ya descritas. El interesado presentó el 3-1-01 recurso de alzada al que se da de oficio tratamiento de reclamación previa, desestimada por resolución de 15-2-01 sin entrar al fondo de la cuestión al haberse presentado fuera de plazo. 3º) En ambos casos, el capital coste final fijado para cada uno de los interesados, incluye en su importe gastos de gestión equivalentes al 7,6923% del valor actual de la pensión; en todo caso las gestiones relativas a cálculo, liquidación, fraccionamiento y deducción de los capitales costes han sido realizadas por el INSS en virtud de Acuerdo de Encomienda de Gestión entre la TGSS y el INSS aprobado por Resolución de 28-4-99. 4º) En el proceso de elaboración del que luego sería RD 2665/98 y en relación a la redacción del proyecto, la Subdirección General de Asuntos Técnicos de la TGSS y la Secretaría de Estado de la SS emitieron sendos informes obrantes en autos y que se dan por íntegramente reproducidos, en los que se contenían dudas sobre la legalidad del mecanismo de imposición de abono del capital coste de la pensión a dos beneficiarios."

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando la alegación de falta de acción y la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, entrando a conocer del fondo del asunto y desestimando la demanda presentada por los actores Jose Antonio y Juan Manuel, debo absolver y absuelvo a los demandados Instituto Nacional de la Seguridad Social y Tesorería General de la Seguridad Social."

La citada sentencia fue recurrida en suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sede de Albacete, la cual dictó sentencia en fecha 14 de noviembre de 2003, en la que consta el siguiente fallo: "Que, 1º) estimando parcialmente el recurso interpuesto por los actores D. Jose Antonio y otro, INSS y TGSS contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete, de fecha veintisiete de diciembre de 2001, en autos 150/01, en reclamación de Derechos SS (Exoneración capital coste), siendo recurridos, Jose Antonio y otro, INSS y TGSS, debemos revocar y revocamos la sentencia de instancia, y debemos declarar y declaramos no ajustado a derecho del descuento mensual que se les practica equivalente a una tasa de 7,6923 por 100 por los gastos de tramitación del expediente, condenando a las Entidades Gestoras a reintegrar las cantidades detraídas hasta la fecha de esta sentencia y por dicho concepto, manteniéndola en todos los demás pronunciamientos. 2º) Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete, de fecha veintisiete de diciembre de 2001."

Por la representación de INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 14 de enero de 2004, en el que se alega vulneración del art. 71 de la Ley de Procedimiento Laboral y art. 107 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre que regular el régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Se aporta como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada el 14 de julio de 2003 por esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo (Rec.- 1557/02).

Por providencia de esta Sala de fecha 11 de mayo de 2004 se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte demandada para que formalice su impugnación en el plazo de diez días.

Evacuado el traslado de impugnación por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 13 de enero de 2005.

1.- La sentencia recurrida en el presente caso por el INSS es la dictada en 14 de noviembre de 2003 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla - La Mancha, en la cual, estimando en parte el recurso que había interpuesto el original demandante en el procedimiento se desestimó el recurso del INSS que había defendido la bondad de su resolución inicial desestimatoria de una reclamación previa formulada por el solicitante de una pensión de jubilación contra decisiones adoptadas durante la tramitación del expediente, formulada después de haberse dictado resolución reconociendo al demandante la pensión solicitada, aunque condicionada a la consignación del capital coste por unas diferencias. El supuesto allí resuelto contempla el supuesto de un demandante, sacerdote secularizado, que, estando percibiendo una pensión de jubilación en el 80% de la base reguladora correspondiente a las cotizaciones realizadas durante su vida laboral, reclamó del INSS el reconocimiento del 100% de aquella como consecuencia del cómputo del período durante el que desarrolló su ministerio sacerdotal; dicha petición le supuso el reconocimiento por el INSS de un incremento del 16% de su pensión, pero condicionada a ingresar el capital coste correspondiente al incremento reconocido, fijando un plazo de quince días para que el interesado pudiera negociar el abono de dicha cantidad. Transcurridos los quince días el INSS dictó la resolución definitiva que el interesado no recurrió; pero sí que lo hizo nueve meses más tarde y no impugnó la resolución final sino determinados actos de trámite del expediente administrativo. La Sala entendió que procedía dar lugar a modificar aquellos actos de trámite recurridos por el interesado y el INS estima que ello no es posible y que la resolución por él dictada adquirió firmeza al no haber sido recurrida, citando doctrina de esta Sala al respecto.

2. - Como sentencia de referencia para la contradicción ha aportado el recurrente la dictada por esta Sala en 14 de julio de 2003, en la cual, contemplando una reclamación similar de un sacerdote secularizado quien no había recurrido la resolución definitiva del INSS dentro de plazo y posteriormente recurrió resoluciones interlocutorias dictadas en el expediente administrativo, al que se le desestimó su pretensión.

3. - La contradicción entre las dos sentencias aportadas es manifiesta puesto que estamos ante una misma cuestión planteada en ambos procesos por el INSS y que se concreta a determinar si los sacerdotes secularizados que obtuvieron una resolución definitiva del INSS reconociéndoles una pensión sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, pueden recurrir decisiones interlocutorias del expediente cuando dejaron de recurrir aquella decisión final; en ambos casos hay igualdad sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones, así como decisiones con contenido diferente, lo que permite aceptar la existencia de la contradicción requerida por el art. 217 de la LPL.

1.- Con apoyo en el art. 205.e) de la LPL la parte recurrente reproduce las censuras jurídicas que ya hizo valer en suplicación, denunciando la infracción de los artículos 71 de la LPL y el art. 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en tanto en cuanto lo impugnado por el recurrente no fueron las resoluciones administrativas dictadas por el INSS y que pusieron fin al expediente, sino dos actos interlocutorios de fecha 15-10-1999 y 23-2-2000 en los que se contenían meros informes hechos al interesado durante la tramitación de aquél. Defiende, en definitiva la improcedencia de aquellos recursos interlocutorios que fueron aceptados y resueltos por la Sala contra la que se recurre.

2. - La cuestión aquí planteada ha sido resuelta por esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que, junto con la citada como de contraste, se pueden citar las SSTS de 9-7-2003 (Rec.-1375/02), 25-9-2003 (Rec.-1445/02) o 15-10-2003 (Rec.-2919/02), entre otras, en las cuales se entendió lo siguiente:

   "I. El acto del INSS, notificado el 8-9-1999, no es una resolución como alega la recurrente. Resolución es el acto cualificado de fondo y forma que pone fin al procedimiento administrativo (arts. 87.1 y 89.1 LPAC); y es obvio que el expediente de invalidez fue concluido por la resolución de 16-12-99 y no por el acto que se combate. Esa es la razón por la que éste no tiene el contenido que prescribe el art. 89.3 de la citada Ley, que sí cumple la resolución de 29-10-1999.

   2. No obstante, aquel acto tampoco es, como pretende la Entidad Gestora, un acto de mera instrucción de los previstos en el art. 78 de la LRJYPAC, puesto que decide directa y definitivamente sobre una cuestión atinente al fondo del asunto, que además no había sido planteada por la solicitante de la pensión. Nos referimos a la fijación del capital coste de renta que en el mismo se lleva a cabo. Se trata, por ello, de un acto de trámite cualificado que, conforme a lo dispuesto en los arts. 107.1 de la LRJAPYPAC y 25 de la LJCA que la recurrente invoca como infringidos, sería directamente recurrible, tanto en alzada, como ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

   3. Ocurre, empero, que tales preceptos no son de aplicación al caso. El primero esta enmarcado dentro del título VII, "revisión de los actos administrativos" de la LPAC, en el Capítulo II dedicado a los "recursos administrativos" y el segundo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que señala que actos son recurribles ante ella. Ambos preceptos atañen en definitiva a la impugnación de los actos administrativos. Y la Disposición Adicional Sexta de la primera ley citada, excluye de tales vías la impugnación de "los actos de la Seguridad Social", para residenciarla en la Ley de Procedimiento Laboral, que la disciplina en los artículos 71 a 73 y139 a 145. IV. La Ley de Procedimiento Laboral, al contrario de lo que ocurre con la LPCA no contempla la impugnación directa de los actos de Seguridad Social de instrucción y de trámite, cualquiera que sea su alcance. El art. 71.2 es claro al respecto. La reclamación previa, que es el único medio de impugnación administrativa que prevé la LPL, solo cabe frente a la "resolución o acuerdo", esto es, frente al acto que pone fin a la vía administrativa, único contra el que el interesado puede luego demandar ante los tribunales sociales; en este caso, la conjunción disyuntiva "o" que utiliza el precepto hay que entenderla en su sentido de equivalencia o equiparación de los términos "resolución" y "acuerdo" como actos de conclusión administrativa, sin que quepa diferenciar al segundo para atribuirle algunos de los otros sentidos con que aparece en la LPAC (por ejemplo, en los arts. 54.d y e, 69.1 y 2).

      Dicha limitación se corresponde con los principios de concentración, celeridad y economía que inspiran el proceso laboral (art. 74.1 LPL), conforme a los cuales sería ilógico autorizar la impugnación de los actos de trámite de un expediente, cuando este, una vez finalizado, puede debatirse en su totalidad en el correspondiente proceso laboral. Además, la concentración de la controversia en torno a la resolución que pone fin al expediente es no solo aconsejable sino necesaria para una gestión rápida y eficaz de los procedimientos de concesión de pensiones públicas, que se vería sin duda dilatada extraordinariamente en el tiempo y en evidente perjuicio de los beneficiarios del sistema, si las Entidades Gestoras tuvieran que responder frente a cada acto intermedio de los miles de expedientes que debe resolver. Y no implica, en modo alguno, indefensión para el solicitante de la pensión, puesto que puede acudir a los tribunales sociales para combatir todos los extremos fácticos y jurídicos de la resolución que pone fin al expediente, con plenitud de garantías y medios de defensa; y sin riesgo a un eventual rechazo por no haber recurrido los actos intermedios, que es el temor que manifiesta la parte recurrente en casación unificadora, invocando al efecto las previsiones del art. 28 de la LJCA que tampoco es aplicable en el proceso social. Así lo entendió también, por cierto, la sentencia referencial, que no anuló el acto impugnado, que es la solución que en este proceso pretende la actora, sino solo la sentencia de instancia para que el Juzgado se pronunciara definitivamente sobre la resolución final.

   5. De cualquier modo, aunque se admitiera a efectos puramente dialécticos la impugnación directa del acto de 18-9-1999 en atención a la evidente excepcionalidad que se deriva, frente al estándar de tramitación de los expedientes de jubilación, del hecho de imponer al beneficiario la carga de satisfacer un elevado capital coste de renta, dicha impugnación directa solo tendría sentido y viabilidad si la reclamación previa frente a aquel acto se hubiera formalizado antes de recaer la resolución final. Pues emitida esta última, permitir la impugnación del acto intermedio, que por cierto fue expresamente consentido en su día por la actora y además no resolvía "ex novo" sobre el capital coste de renta iría igualmente en contra de los ya aludidos principios procesales del art. 74.1 LPL."

3. - Dicha resolución resuelve el mismo problema aquí planteado y sirve para entender que los recursos contra actos interlocutorios del expediente del INSS, que en los presentes autos era de fechas distintas a las de los párrafos de la sentencia transcrita, pero del mismo tenor, no es posible aceptarlo en nuestro derecho.

Como consecuencia de aquellas consideraciones se desprende que el recurso del INSS debe prosperar por acomodarse a la buena doctrina unificada de la Sala ya que la sentencia recurrida entró a resolver aquellos recursos, estimando las pretensión del recurrente; de aquí que proceda estimar el recurso y casar y anular la sentencia recurrida por ser contraria a derecho en la cuestión planteada. Ello nos conduce a resolver el recurso de suplicación interpuesto en su día por el INSS en sentido estimatorio y con la consiguiente revocación de la sentencia de instancia sobre dicho particular estimar como estimamos la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa por parte del demandante, revocando en tal punto la sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete; debiendo permanecer la sentencia recurrida en su redacción original en cuanto resolvía con estimación parcial de su recurso el interpuesto por el demandante contra la sentencia de instancia. Sin que proceda imponer las costas al recurrente por tener reconocido el beneficio de justicia gratuita conforme al art. 233 LPL. Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.