Analisis de la reciente jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia sobre algunos aspectos y determinaciones
| Autor | Jose Antonio Segovia Arroyo |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo - Universidad Autónoma de Madrid |
Los instrumentos de planeamiento general establecen la ordenación urbanística integral del territorio al que se refieren. Con tal finalidad, deben clasificar el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente, y definir los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio.
La tipología tradicional de instrumentos de planeamiento general en la legislación estatal, tenía como protagonistas indiscutibles al Plan General Municipal de Ordenación Urbana (PGOU) y a las Normas Subsidiarias de Planeamiento (NNSS), de alcance municipal o provincial; denominaciones que pueden sufrir mutación en las legislaciones urbanísticas autonómicas al caer la materia "planeamiento urbanístico" dentro de la competencia del legislador de cada Comunidad Autónoma, según la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.
Desde una perspectiva muy general, el legislador estatal configuró al PGOU como el instrumento más completo y complejo para establecer la ordenación urbanística y, por ello mismo, en la práctica se utilizaba mayoritariamente para grandes ciudades con problemas urbanísticos complejos, mientras que las NNSS se mostraban como un instrumento más sencillo y adecuado para poblaciones sin especiales problemas urbanísticos.
La elección de uno u otro instrumento de planeamiento general no era arbitrario, sino que debía quedar justificada en la memoria del plan, como documento explicativo de las motivaciones del planificador, estableciéndose en el art. 3.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU) que en la elección del instrumento, se ha de tener en cuenta la complejidad de los problemas que plantee el desarrollo urbanístico, y la capacidad de gestión y programación del Municipio, aspectos que debían apreciarse por la propia Corporación Local afectada y por el órgano urbanístico autonómico competente.
Precisamente sobre la idoneidad del instrumento de planeamiento más conveniente para establecer la ordenación, se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en su Sentencia de 6 de marzo de 2001 en relación con la revisión del planeamiento de Ribadesella. En efecto, la parte actora pedía la revocación del acto aprobatorio de la revisión de las NNSS de planeamiento de dicho municipio, fundamentando su petición en que no se había elegido por la Administración como instrumento urbanístico de un PGOU que, en su opinión, habría de ser el procedente y más adecuado dada la complejidad que representaba la revisión del planeamiento, tanto por tener Ribadesella una población en aumento, como por la notable incidencia que en la ordenación tenía la Autovía del Cantábrico.
Para pronunciarse sobre la cuestión planteada, el Tribunal emplea el utilísimo documento que es la Memoria del Plan en busca de la motivación que llevó al planificador a elegir las NNSS en vez del PGOU, y aprovecha la oportunidad para aclarar que ambos instrumentos de planeamiento general no están sujetos a jerarquía a pesar del adjetivo "Subsidiarias" que acompaña a las Normas.
El fundamento de Derecho Cuarto de la citada Sentencia se expresa en los siguientes términos:
"Así planteada la litis es preciso, por razones de método, un primer pronunciamiento sobre la alegada arbitraria e inadecuada elección del instrumento de planeamiento utilizado para la revisión de las NSPR.
La parte actora, como base de tal afirmación, utiliza "la complejidad problemática" (sic) expresada en la Memoria y en la falta de motivación para utilizar las Normas Subsidiarias, como exige el artículo 90 del R.P.
Comenzando por la falta de motivación, basta leer las páginas 103, 107 y 108 de la Memoria para rechazarla, y ello porque en tales lugares se habla de que las NSPR a revisar han sido buenas Normas por lo que la actual revisión ha de orientarse, ante todo, a una nueva ordenación del Suelo No Urbanizable en todo el término municipal y a una adaptación de la ordenación de la villa de Ribadesella.
En cuanto a la "complejidad problemática", lo primero que debe quedar sentado es que ni las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de 1991, ni el actual Decreto 107/93 del Principado de Asturias, existe concreta previsión para la elección del instrumento de planeamiento que debe emplearse en cada caso, por lo que, en efecto, hay que acudir a los que dispone el 3.2 del R.P. que tiene su razón de ser en el distinto grado de perfección de los instrumentos de planeamiento (PGOU y NSP), sin que el PGOU sea norma de mayor rango que las NSP (sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1994), pues no puede confundirse la denominación de "subsidiarias" con la funcionalidad de las mismas, que pueden cumplir el cometido del PGOU si las circunstancias no demandan su formulación, e incluso pueden servir para modificar un PGOU, dada la falta de jerarquía entre ellas.
Es por tanto la funcionalidad el dato decisivo para saber si ha sido adecuada la elección de las NSP en lugar de un PGOU.
A tal efecto, lo primero que se observa es que mediante esta revisión lo que se revisa son unas anteriores NSPR que cumplieron perfectamente su cometido, sin que pueda acogerse, para sostener su inadecuación, el dato que ofrece la parte actora relativo a que en las consideraciones previas de la Memoria de la revisión, se dice que son temas importantes el trazado de la Autovía del Cantábrico, pues ello, si no se demuestra que conlleve complejidad en la ordenación, sólo demuestra la necesidad de una reforma o una revisión de las NSPR vigentes hasta entonces; y al contrario, en el mismo párrafo de la Memoria (página 5) se dice que se suprimen áreas de crecimiento turístico, la protección de la Costa o de la Ría de Ribadesella, o la unificación de Núcleos Rurales y la ausencia de parcela mínima en ella, así como en las páginas 107 y 108 se dice que las NSP se orientan, ante todo a una nueva ordenación del Suelo No Urbanizable, todo lo cual demuestra que no existiendo cumplida prueba de lo contrario, ha sido adecuada la elección del instrumento de planeamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.2 del R.P. y en la propia Exposición de Motivos del RDL 16/81".
La potestad administrativa de planeamiento urbanístico es fundamentalmente discrecional, si bien está sometida a un procedimiento que incluye una abierta participación ciudadana. Junto a la afirmación anterior, la naturaleza normativa de los planes y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes del interés público, justifican el ius variandi de la Administración, frente al que no se pueden imponer los derechos de los propietarios, con independencia de las indemnizaciones que pudieran proceder.
La actuación administrativa discrecional así enmarcada puede ser, no obstante, objeto de revisión jurisdiccional, que se extenderá a la verificación de la realidad de los hechos para valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, puesto que tanto una discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto, como una injustificada desviación de aquélla respecto de los criterios generales del Plan, integrarían una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas. Existe, a este respecto, una frondosa jurisprudencia (SSTS de 22 de septiembre y de 15 de diciembre de 1986; 19 de mayo y 21 de diciembre de 1987; 18 de julio de 1988; 23 de enero y 17 de junio de 1989; 20 de marzo y 22 de diciembre de 1990; 11 de febrero, 27 de marzo y 2 de abril de 1991; 20 de enero, 17 de marzo, 14 de abril y 12 de mayo de 1992, etc.).
Con el control judicial de la discrecionalidad del planificador se trata, en definitiva, de conseguir que las decisiones planificadoras sean proporcionales, coherentes y racionales, ya que de otra forma aquella discrecionalidad derivaría en una inadmisible arbitrariedad.
En la señalada tarea judicial de control, conviene subrayar de un lado, la idea de que el enjuiciamiento de la actividad discrecional no puede quedar encorsetada exclusivamente por el tenor literal del los preceptos del Derecho positivo, sino que debe ser realizada también a la luz de los Principios Generales del Derecho pues la Administración no sólo está sometida a la Ley, sino también al Derecho, según dispone el art. 103 de nuestro Texto Fundamental.
Por otro lado, hay que señalar un límite que tiene la jurisdicción al valorar la actividad de la Administración: no puede la decisión judicial sustituir la decisión administrativa.
Tanto este límite como aquella amplitud interpretativa conectada con los Principios Generales del Derecho, han sido subrayados tanto por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (sala de Albacete) en su sentencia núm. 440, de 24 de abril de...
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