STS, 13 de Noviembre de 2006
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2006:7366 |
| Número de Recurso | 6070/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Noviembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil seis.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 6070/2001 interpuesto por el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 29 de junio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso contencioso-administrativo 1599/98).
La Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco recurso contencioso- administrativo (recurso nº 1599/98) contra el Decreto 36/98 de 10 de marzo del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco (publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 13 de marzo de 1998) de modificación de las relaciones de puestos de trabajo del personal laboral no docente de apoyo al alumnado de Educación Especial en centros docentes de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco resolvió el recurso mediante sentencia de 29 de junio de 2001 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:
FALLAMOS
Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE EUSKADI, debemos anular el D. 36/98 de 10 de marzo (BOPV de 13.3.98) en relación con los puestos de trabajo en los que se especifica como perfil lingüístico el denominado HBLEM, sin que proceda expresa imposición de las costas causadas....
El Gobierno Vasco preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2001 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando que la sentencia recurrida infringe el artículo 9.3 de la Constitución, ya que lleva a conclusiones contrarias a las que se derivan de la vigencia del principio de jerarquía normativa, e ignora lo dispuesto en el artículo 152.1 de la propia Constitución y en el artículo 29 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (que según el artículo 147.1 de la Constitución es parte integrante del ordenamiento jurídico estatal) que atribuye al Gobierno Vasco la potestad reglamentaria originaria.
Tras invocar también lo dispuesto acerca de las relaciones de puestos de trabajo en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública, según redacción dada por Ley 23/1988, de 28 de julio, la Administración recurrente señala que la sentencia adolece de un excesivo rigorismo conceptual y termina solicitando que se dicte sentencia que, casando la recurrida, anule la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo declarando la conformidad a derecho del Decreto recurrido.
No se ha personado en este recurso de casación, habiendo sido emplazada al efecto, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi, que fue parte demandante en el proceso de instancia. CUARTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de noviembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
El presente recurso de casación lo dirige el GOBIERNO VASCO contra la sentencia de 29 de junio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco (recurso nº 1599/98) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi contra el Decreto 36/98 de 10 de marzo del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco (publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 13 de marzo de 1998) de modificación de las relaciones de puestos de trabajo del personal laboral no docente de apoyo al alumnado de Educación Especial en centros docentes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, anula el mencionado Decreto 36/98 en relación con los puestos de trabajo en los que se especifica como perfil lingüístico el denominado HBLEM (Hezkuntza Bereziko Laguntzaileen Maila).
La sentencia recurrida, después de identificar el acto objeto de impugnación y de exponer los argumentos del sindicato demandante y de la Administración demandada (fundamento primero) examina y termina desestimando en su fundamento segundo algunos de los argumentos de impugnación aducidos por la parte actora, sobre los que no se ha suscitado controversia ahora en casación. En cambio, en su fundamento tercero la sentencia recurrida declara procedente la estimación del recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a la adopción del perfil lingüístico HBLEM para determinados puestos de trabajo. En este punto la decisión de la Sala del País Vasco se fundamenta en las siguientes consideraciones:
(...) TERCERO.- Finalmente, se impugna el D. 36/98 porque en el mismo, y en relación con determinados puestos de trabajo, se refiere a un perfil lingüístico denominado HBLEM que no es tal, porque ha sido creado por una Orden del Consejero de Educación de 14 de noviembre de 1996 (BOPV de 5.12.96), incumpliendo los artículos 15.1 y 97 de la LFPV, y los D. 47/93 y 224/98. La Orden de 14.11.96 (BOPV de
5.12.96 ) crea el certificado HBLEM para los auxiliares de educación especial. Se alega que este denominado perfil HBLEM no cumple los requisitos, ya que no ha sido determinado por el Gobierno Vasco, no se ha sometido a los criterios del D. 47/93 ni al D. 224/89.
La posición de la Administración se sustenta en dos afirmaciones:
-
-Teniendo en cuenta las exigencias de normalización lingüística que se derivan del artículos 15 y ss de la Ley 10/82, no puede consagrarse un espacio exento; puesto que el D. 224/89 de 17 de octubre excluye de su ámbito de aplicación al sector docente, y el D. 47/93 de 9 de marzo se ciñe a los puestos de trabajo docentes en los centros educativos, el Consejero del Departamento de Educación, Universidades e Investigación se limita a ejecutar esta normativa adecuándola a las peculiaridades de los profesionales que prestan servicios de apoyo en educación especial, en ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 4 de la Ley 2/93 y la facultad para desarrollar las previsiones del D. 47/93 conferida por el Gobierno en su Disposición Final 2ª
, siendo la Administración Educativa la garante de la consecución del objetivo de la incorporación del euskera y el castellano a los programas de enseñanza.
-
-Por otra parte, la RPT la aprueba el Gobierno, por lo que la inserción del perfil HBLEM en la RPT hace suya la regulación controvertida.
El artículo 15 de la LFPV establece que las relaciones de puestos de trabajo indicarán necesariamente para cada puesto de trabajo los requisitos exigidos para su desempeño, entre los que necesariamente deberá figurar el perfil lingüístico asignado y su fecha de preceptividad. Las RPT son, como indica el artículo 13, el instrumento por el cual las Administraciones Públicas vascas racionalizan y ordenan sus estructuras internas, determinan sus necesidades de personal, definen los requisitos exigidos para su desempeño y clasifican cada uno de ellos; tienen, como viene afirmando el Tribunal Supremo (STS 12.2.2001, STS. 13.2.2001 ) naturaleza normativa, participando de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general. El recurso se dirige contra el D. 36/98 de 10 de marzo, que aprueba la modificación de la RPT del personal laboral no docente de apoyo al alumnado de educación especial, en cuanto en el mismo se asigna a un perfil lingüístico creado por O. de 14.11.96 del Consejero de Educación, Universidades e Investigación, que es incompetente para la creación de perfiles lingüísticos.
La Administración sostiene, en primer lugar, la competencia del Sr. Consejero en las amplias facultades del artículo 4 de la Ley 2/93 de 19 de febrero, de Cuerpos Docentes. Entre estas facultades no se encuentra la de creación de perfiles lingüísticos. Más limitadamente, el Departamento de Educación tiene facultades (artículo 4.l) de la Ley 2/93 ) para proponer las relaciones de puestos de trabajo (no para aprobarlas).
La Ley 2/93 de 19 de febrero, en sus artículos. 48 y ss de la normalización lingüística contiene la regulación respecto de la asignación de perfiles lingüísticos respecto de los puestos de trabajo docentes. El artículo 50 de la Ley 2/93 establece que el Gobierno Vasco, a propuesta de la Secretaría General de Política Lingüística y del Departamento de Educación, Universidades e Investigación, determinará los perfiles lingüísticos, así como los criterios para su aplicación a los distintos puestos de trabajo. Por lo tanto, la determinación de los perfiles lingüísticos para los puestos de trabajo docentes corresponde al Gobierno Vasco. De igual forma, el artículo 97.4 de la LFPV establece que el Gobierno Vasco, a propuesta de la Secretaría General de Política Lingüística, determinará los perfiles lingüísticos y periódicamente, los criterios para su aplicación a los distintos puestos de trabajo, respecto de los puestos de trabajo existentes en las Administraciones Públicas. Es decir, tanto la Ley de Cuerpos Docentes como la Ley de la Función Pública Vasca establecen que corresponde al Gobierno Vasco la determinación de los perfiles lingüísticos. El Consejero de Educación, Universidades e Investigación carece, por lo tanto, de potestad reglamentaria para crear perfiles lingüísticos, puesto su determinación corresponde al Gobierno Vasco. La O. de 14.11.96 crea lo que denomina certificado HBLEM para los auxiliares de educación especial, que se propone (y se aprueba) como perfil lingüístico asignado a estos puestos de trabajo. En cuanto se trata de un perfil lingüístico no determinado por norma reglamentaria emanada del Gobierno Vasco, el D. 36/98 de 10 de marzo debe ser anulado al asignar a estos puestos de trabajo un perfil lingüístico no creado por norma emanada del Gobierno Vasco.
El argumento de que habiéndose aprobado por el Gobierno Vasco mediante el Decreto que ahora se impugna la relación de puestos de trabajo debe entenderse que el Gobierno Vasco hace suya la regulación controvertida, no puede sostenerse sin desconocer toda la normativa relativa al ejercicio de la potestad reglamentaria (Ley 7/81 de 30 de Junio-ley de Gobierno ).
Finalmente, la invocación que se efectúa a que la educación especial no puede consagrarse como un espacio exento de las exigencias de normalización que derivan del artículo 15 y ss. de la Ley 10/82, que el Consejero del Departamento se limita a ejecutar esa normativa adecuándola a las peculiaridades profesionales, así como la alegación de que tratándose de un personal laboral, no tendría mucho sentido anular la relación de puestos de trabajo para respetar la voluntad del órgano que la ha aprobado, cuando podría ser una decisión netamente laboral, tampoco constituyen argumentos suficientes para mantener la normativa impugnada. Por una parte, no podría afirmarse que se está ante un espacio exento de las exigencias de normalización lingüística, conclusión a la que únicamente se llegaría sobre la base de suponer que el personal laboral no docente de apoyo al alumnado de Educación Especial no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la LFPV, en cuanto le resultara de aplicación, al no ser personal docente (artículo 3 de la Ley 2/93 ). La segunda alegación tampoco resulta estimable, puesto que los niveles de competencia en euskera necesarios para la provisión y desempeño de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas están predefinidos normativamente, y porque, se suscitaría la cuestión atinente a si la exigencia de uno u otro nivel (dentro de los definidos) es o puede ser materia sujeta a negociación, cuando el artículo 49 de la resolución de 11.10.95 acordó la creación de una Comisión Técnica de Euskaldunización para el seguimiento y vigilancia de lo acordado en materia de euskaldunización, y estableciendo que será objeto de tratamiento en dicha Comisión la fijación del perfil lingüístico correspondiente a las categorías no docentes de este Colectivo.
En síntesis, el D. 36/98 de 10 de marzo en cuanto asigna a determinados puestos de trabajo como perfil lingüístico el certificado HBLEM creado por O. de 14.11.96 del Consejero de Educación, Universidades e Investigación, y no un perfil lingüístico determinado por el Gobierno Vasco, por lo que no se satisfacen las exigencias del artículo 15.d) de la LFPV.
Hemos dejado indicado en el antecedente segundo que el Gobierno Vasco aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. En ese motivo se alega que la sentencia recurrida infringe el artículo 9.3 de la Constitución, por llevar a conclusiones contrarias a las que se derivan de la vigencia del principio de jerarquía normativa, e ignora lo dispuesto en el artículo 152.1 de la propia Constitución y en el artículo 29 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (que según el artículo 147.1 de la Constitución es parte integrante del ordenamiento jurídico estatal) que atribuye al Gobierno Vasco la potestad reglamentaria originaria.
Comenzando por esto último, es claro que la sentencia de instancia no incurre en la infracción que se le reprocha de lo dispuesto en el artículo 152.1 de la Constitución y 29 del Estatuto de Autonomía del País Vasco
. Lejos de negar o cuestionar las funciones y atribuciones que en dichos preceptos se confieren al Gobierno Vasco, entre las que se incluye la potestad reglamentaria, lo que hace la sentencia es señalar que el ejercicio de esa potestad reglamentaria debe atenerse a determinadas reglas de competencia y procedimiento. Y siendo ello así, la anulación de un acto o disposición por considerar que determinado contenido reglamentario del mismo ha sido aprobado por quien no tiene competencia para ello y sin observar el procedimiento establecido no supone ignorar la potestad reglamentaria del Gobierno Vasco sino, más bien al contrario, afirmar expresamente esa potestad pero señalando que su ejercicio debe sujetarse a determinadas reglas que en este caso no han sido observadas.
En cuanto a la alegada vulneración del principio de jerarquía normativa reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución, el Gobierno Vasco ni siquiera deja suficientemente explicado en qué habría consistido la infracción de ese principio. Y no advertimos en la sentencia indicio alguno de tal infracción.
Sin entrar a examinar aquí el contenido y la interpretación que debe darse a las normas de derecho autonómico, el razonamiento de la sentencia recurrida puede sintetizarse del modo siguiente:
En los artículos 50 de la Ley 2/1993, de normalización lingüística, y 97.4 de la Ley de la Función Pública Vasca, se atribuye al Gobierno Vasco la determinación de los perfiles lingüísticos así como los criterios para su aplicación a los distintos puestos de trabajo.
En ejercicio de esa atribución legal el Gobierno Vasco ha dictado sucesivas disposiciones (Decreto 224/1989, de 17 de octubre, y Decreto 47/1993, de 9 de marzo ) pero en ellas no se regula ni se contempla el perfil lingüístico HBLEM.
La regulación del certificado HBLEM se produce ex novo mediante Orden de 14 de noviembre de 1996 de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación.
En consecuencia, la relación de puestos de trabajo aprobada por Decreto 36/98, de 10 de marzo, es anulada en cuanto asigna como perfil lingüístico a determinados puestos de trabajo el certificado HBLM regulado en la Orden de 14 de noviembre de 1996 y no un perfil lingüístico determinado por el Gobierno Vasco tal y como se exige en la legislación vasca sobre la función pública.
Siendo esta la secuencia del razonamiento de la sentencia, no vemos indicio alguno de la infracción que se alega del principio de jerarquía normativa reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución. Lejos de incurrir en tal infracción, lo que hace la sentencia -ya lo hemos señalado- es destacar que el ejercicio de la potestad reglamentaria, en este caso la referida a la regulación y asignación de perfiles lingüísticos, debe sujetarse a las reglas de competencia y procedimiento legalmente establecidas.
Por lo demás, la fundamentación de la sentencia recurrida no puede considerarse desvirtuada por las alegaciones que formula el Gobierno Vasco ahora en casación. Así, frente a lo se sugiere en el recurso de casación, la decisión adoptada por la Sala del País Vasco no es fruto de un excesivo rigor formalista sino consecuencia obligada de la constatación de que no se han cumplido en este caso determinadas normas de competencia y de procedimiento en la regulación del perfil lingüístico asignado a determinados puestos de trabajo.
De otra parte, el propio escrito del Gobierno Vasco admite que ha existido ese defecto de regulación señalado en la sentencia, aunque pretende quitarle importancia aceptando únicamente que la fórmula empleada, esto es, la regulación del certificado HBLEM mediante Orden de la Consejería, "técnicamente no resulta muy correcta". En esta línea de relativizar la gravedad de los defectos que señala la sentencia, se alega en el recurso de casación que la relación de puestos de trabajo fue aprobada por el Gobierno Vasco, el mismo que tiene la competencia para aprobar los perfiles lingüísticos, por lo que al aprobar la relación de puestos de trabajo el Gobierno Vasco habría hecho suya la regulación controvertida. Sin embargo, no es posible la subsanación por esa vía pues ni siquiera el órgano competente para dictar una disposición reglamentaria puede liberarse a sí mismo del cauce procedimental establecido para la elaboración de aquélla; y precisamente por ello nuestro ordenamiento considera incursos en causa de nulidad de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) así como las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior (artículo 62.2 de la misma Ley ); y entre esas normas cuya inobservancia determina la nulidad radical se incluyen, claro es, las que regulan el procedimiento a seguir para elaborar la disposición.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no habiendo ninguna otra parte personada en esta casación salvo la Administración que interpuso el recurso, no procede imponer a ésta las costas del recurso de casación.
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por el GOBIERNO VASCO contra la sentencia de 29 de junio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso contencioso-administrativo 1599/98), sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
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