STS, 2 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:7700 |
| Número de Recurso | 8074/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 8074 de 1999, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Carmelo Olmos Gómez, en nombre y representación de la entidad Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de septiembre de 1999, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso contencioso- administrativo nº 1773 de 1997, sostenido por la representación procesal de la entidad Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A. contra el Decreto 34/97, de 5 de mayo, de la Diputación Regional de Cantabria, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
En este recuso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 13 de septiembre de 1999, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1773 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 1773/97 interpuesto por la sociedad AGROPECUARIA E INMOBILIARIA SANTA ANA, S.A., contra el Decreto de la Diputación Regional de Cantabria 34/1997, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, disposición que confirmamos por ser ajustada al ordenamiento jurídico en razón de los argumentos que hemos expuesto en esta Sentencia. Sin costas».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de octubre de 1999, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, y, como recurrente, la entidad Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A., representada por el Procurador Don Carmelo Olmos Gómez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber utilizado como justificación de la decisión una prueba pericial practicada en otro proceso de la que no se dio traslado a las partes, y el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 4/1989, ya que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, objeto de impugnación, no contiene previsión alguna acerca de los instrumentos financieros y materiales precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos por la declaración de espacio natural, y haber infringido también lo establecido en los artículos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, vigente en 1997 porque el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no está avalado por informe técnico alguno que garantice su acierto y oportunidad, y, finalmente, había vulnerado lo establecido en el artículo 5 de la Ley 6/1992, por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las marismas de Santoña, Victoria y Joyel no fue informado, como requiere dicho precepto, por la Junta Rectora, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal Administración autonómica, comparecida como recurrida, a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizase su oposición a dicho recurso, lo que se llevó a cabo con fecha 20 de marzo de 2002, aduciendo que la sentencia recurrida alude a la prueba pericial practicada en otro proceso, pero con mera finalidad ilustrativa sin que dicha prueba sea determinante de la decisión final, limitándose, además, con dicha invocación la parte recurrente a cuestionar la valoración de la prueba que efectúa la Sala sentenciadora, lo que no es posible hacer en casación salvo en la forma señalada por la jurisprudencia, que no ha sido observada por la representación procesal de la recurrente, sin que sea el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales el instrumento donde deban contenerse las previsiones financieras sino en la norma que crea el espacio natural en concreto, y sin que la omisión del informe de la Secretaría General Técnica constituya un vicio o defecto invalidante del Decreto aprobatorio del Plan de Ordenación de los recursos naturales, pues dicho órgano informante carece de la independencia propia de un órgano de control, habiéndose emitido, sin embargo, otros informes que han permitido a la Sala entender asegurado el acierto de la disposición impugnada, estando desvinculada la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Ley 6/1992, de 27 de marzo, por lo que no es posible la infracción del artículo 5 de dicha Ley, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto con imposición de las costas causadas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Tercera de esta Sala acordó, con fecha 1 de abril de 2003, remitirlas a esta Sección por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos y, una vez recibidas en esta Sección, se fijó para votación y fallo el día 20 de noviembre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Antes de examinar los dos motivos de casación, aducidos por la representación procesal de la entidad recurrente contra la sentencia dictada por el Tribunal "a quo", debemos dejar constancia de que el propio Tribunal de instancia había pronunciado otra sentencia en la que examinaba minuciosamente las mismas cuestiones planteadas en el proceso que finalizó con la ahora recurrida, en la que literalmente se reproduce lo declarado en la primera con absoluto respeto del precedente y, por consiguiente, de los principios de seguridad jurídica e igualdad de trato en aplicación de la Ley.
La circunstancia que acabamos de exponer condiciona la decisión del primero de los motivos de casación aducidos, en el que, al amparo del artículo 88.1 c) de la vigente Ley Jurisdiccional, sin citar precepto alguno o jurisprudencia infringidos, se cuestiona que la Sala sentenciadora haya resuelto basándose en las conclusiones de un informe pericial, emitido en otro proceso, del que no se le dio oportunamente traslado.
El motivo no puede prosperar no sólo debido al defecto formal en que se incurre al articularlo, eludiendo cualquier cita de preceptos o doctrina jurisprudencial, que se consideren vulnerados, sino porque es evidente que la Sala de instancia se limita a reproducir lo expresado en su mencionada sentencia anterior, en la que se resolvió otra acción ejercitada contra idéntica disposición por razones impugnatorias coincidentes con las que ya fueron examinadas en aquélla primera sentencia.
La tacha de basarse la sentencia recurrida en una prueba pericial practicada en otro proceso, de la que no se dio traslado a las partes, conculcándose con ello los principios de audiencia y contradicción, no es atendible porque, como hemos indicado, la sentencia ahora recurrida se limita a resolver el nuevo recurso contencioso-administrativo de acuerdo con lo declarado en otra sentencia anterior, en la que se plantearon las mismas cuestiones, lo que supone el debido respeto a los principios de igualdad y de seguridad jurídica, a que antes nos hemos referido, pues, salvo que la Sala sentenciadora hubiese cambiado de criterio, expresándolo abiertamente, lo correcto es mantener el precedente y, ante todo, la valoración o apreciación de los hechos determinantes de la decisión.
No se trata, pues, de que el Tribunal "a quo" haya decidido sin tener en cuenta la prueba pericial practicada en el proceso, siguiendo, sin embargo, las conclusiones de un informe pericial llevado a cabo en otro, sino de que ha resuelto de la misma manera dos acciones idénticas, basándose en los mismos hechos y en iguales argumentos jurídicos, pues, como ha declarado el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 49/1982, 63/1984, 72/1988, 108/1988, 185/1988, 200/1989, 200/1990, 201/1990, 202/1990, 2/1991, 143/1991, 201/1991, 202/1991, 140/1992, 71/1993, 90/1993, 160/1993, 246/1993, 269/1993, 306/1993 y 192/1994, el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, protegido por el artículo 14 de la Constitución, relacionado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que consagra el artículo 9.3 de ésta, y en conexión también con el derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado en el artículo 24 de la Constitución, significa en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, a no ser que se aparte conscientemente de él, ofreciendo una fundamentación expresa, o que resulte patente que la diferencia de trato tiene su justificación por desprenderse así de la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externo que así lo indiquen, doctrina esta recogida y mantenida por esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 14 de mayo y 29 de octubre de 1994, 18 de abril, 8 de noviembre y 12 de diciembre de 1995, 10 de febrero y 14 de mayo de 1996, 25 de octubre de 1997, 25 de mayo de 1998, 29 de mayo, 1, 8 y 15 de julio de 1999 y 18 de diciembre de 2001.
La libertad de interpretación de las normas por el Juzgador no alcanza a la revisión de los argumentos empleados para decidir en un juicio terminado por sentencia firme, aunque no se den las identidades requeridas para la cosa juzgada, de manera que no se puede desconocer el fundamento jurídico que ha conducido a lo resuelto en un primer proceso que examinó una cuestión que guarda con el segundo una estrecha relación, y así lo razona también el Tribunal Constitucional en su Sentencia 182/1994, de 20 de junio, al expresar que, «si bien la libertad de interpretación de la norma ha de ser respetada, como parte integrante de la propia función jurisdiccional, los principios de igualdad y de legalidad en materia procesal (artículos 9.3 y 173.3 de la Constitución Española) vedan a los Jueces y Tribunales, fuera de los casos previstos en la Ley, revisar el juicio efectuado en un caso concreto si entendiesen con posterioridad que la decisión no se ajusta a la legalidad, puesto que la protección jurisdiccional carecería de efectividad si se permitiera reabrir el análisis de lo ya resuelto por sentencia firme en cualquier circunstancia», y en idéntico sentido se pronunciaron las Sentencias del mismo Tribunal 77/1983, 67/1984 y 189/1990, entre otras, efecto que no sólo puede producirse con el desconocimiento por un órgano judicial de lo resuelto por otro en supuestos en que concurran las identidades propias de la cosa juzgada, sino que también se produce cuando se desconoce lo resuelto por sentencia en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan una estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar la cosa juzgada (Sentencia del Tribunal Constitucional 171/1991, 207/1989 y 58/1988).
El segundo motivo no ha de correr mejor suerte que el primero, porque en él se denuncian tres diferentes infracciones que, como vamos a examinar, no ha cometido la sentencia recurrida.
Se asegura por la entidad recurrente que el Tribunal "a quo" ha conculcado el artículo 11 de la Ley 4/1989, sobre Protección de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, ya que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales impugnado no contiene ninguna precisión acerca de los instrumentos financieros y materiales necesarios para cumplir eficazmente los fines perseguidos por la declaración de espacio natural.
El precepto invocado como infringido por la Sala sentenciadora, tanto por su literalidad cuanto por su colocación sistemática (capítulo II del título III dedicados a la protección de los espacios naturales), se refiere exclusivamente al contenido de las normas reguladoras de los espacios naturales (parques, reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos) y no a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyos objetivos y contenido vienen definidos en el artículo 4.3 y 4 de dicha Ley 4/1989, de 27 de marzo, entre los que no se mencionan las previsiones económicas y financieras a que alude la representación procesal de la entidad recurrente.
Este nuestro criterio, ratificando el mantenido por la Sala sentenciadora, se corrobora con lo establecido por el artículo 18.2 de la misma Ley, en el que se prevé que, con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y compensar socioeconómicamente a las poblaciones afectadas, en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Areas de Influencia Socioeconómica, con especificación del régimen económico y compensación adecuada al tipo de limitaciones, cuyas Areas estarán integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su Zona Periférica de Protección, precepto que se refiere, como el citado artículo 11, a las disposiciones reguladoras de los espacios naturales protegidos y no a los Planes de Ordenación de los Recurso Naturales, y que también se encuentra incluido en el título III, capítulo II de la Ley, dedicados específicamente a la protección de los espacios naturales.
Se afirma también por el representante procesal de la entidad recurrente que en la sentencia recurrida se conculcan los artículos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956, aplicable ratione temporis, dado que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales impugnado no está avalado por informe técnico alguno que garantice su acierto y oportunidad, y concretamente no cuenta con el preceptivo estudio económico financiero ni con el informe de la Secretaría General Técnica.
Por lo que respecta a la falta de estudio económico financiero acabamos de expresar nuestro parecer acerca de un innecesariedad al momento de aprobar un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, y en cuanto al defecto de informe de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, la Sala sentenciadora reproduce los argumentos dados en su sentencia anterior relativos a la no obligatoriedad del mismo según la Ley Regional 3/1984, de 7 de mayo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria, pero, ante todo, hemos de reiterar la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en las Sentencias de esta Sala de 20 de septiembre de 1988, 14 de mayo de 1991 y 3 de marzo de 1995, citadas en la recurrida, según la cual, cuando el órgano informante está subordinado al que decide, su finalidad es la de ilustrar y no la de controlar, por lo que su falta puede considerarse subsanada por otros informes, que en este caso aparecen emitidos por diferentes organismos y entidades, de manera que el denunciado defecto no tiene otro alcance que el formal, que sólo acarrea la anulabilidad del acto cuando éste no puede alcanzar su fin o se ha producido indefensión (artículos 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956 y 63.2 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), consecuencias que no se dan en este caso, por lo que no procede anular el Decreto aprobatorio del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales impugnado, como, acertadamente, lo entendió la Sala de instancia en la sentencia recurrida.
Finalmente, la alegada infracción del artículo 5 de la Ley 6/1992, por la que se declara Reserva Natural las Marismas de Santoña y Noja, no es aplicable, ya que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales impugnado lo es de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, por lo que no se elabora y aprueba en desarrollo de aquella Ley sino de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, hasta el extremo de que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales que enjuiciamos mantiene en vigor el régimen de la Ley 6/92 hasta que ésta deje de ser aplicable (artículo 4.6), lo que no resulta incompatible con el hecho de que los estudios e informes previos en el procedimiento de elaboración y aprobación de esta Ley hayan sido utilizados también en la confección de aquel Plan, pues el hecho de que no sea desarrollo de la referida Ley 6/92 no impide que haga uso de los instrumentos o elementos usados para su aprobación.
La desestimación de todos los motivos invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, procede limitar las causadas, en concepto de honorarios de la representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de ochocientos euros, dada la actividad desplegada por su Letrado al formular la oposición a dicho recurso de casación, reproduciendo meramente lo aducido en anteriores escritos de oposición.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de ésta.
Que, desestimando los motivos de casación aducidos, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Carmelo Olmos Gómez, en nombre y representación de la entidad Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de septiembre de 1999, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso contencioso-administrativo nº 1773 de 1997, con imposición a dicha entidad recurrente de las costas procesales causadas con el límite, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica recurrida, de ochocientos euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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