STS, 24 de Marzo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 10 de julio de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 2007 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Gil Bayo, en nombre y representación de D. Eugenio, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Vergel de 21 de mayo de 1998, por el que aprobó definitivamente el Programa de Actuación Integrada y Proyecto de Reparcelación Forzosa del Plan Parcial Sector E, el cual se declara contrario a Derecho y, en consecuencia, se anula y deja sin efecto. No se hace una especial imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Centrada así la cuestión litigiosa, el primer punto a resolver es el de la asignación de parcelas inferiores a la superficie mínima que define el propio proyecto en el artículo 12.2 de las normas del mismo y que es de mil metros cuadrados, en la que podrá inscribirse un círculo de doce metros cuadrados. La parte actora enumera tres de dichas parcelas -las números 9, 9b, y 16- que tienen unas superficies respectivas de 654, 860 y 615 metros cuadrados. El Ayuntamiento argumenta al respecto que el artículo 12.2 que establece la parcela mínima de mil metros cuadrados se refiere a la "zona industrial", pero el artículo 13 -que se refiere a "zona de equipamiento comercial"- configura dos parcelas con una superficie de 1.798 y 271 metros cuadrados respectivamente, así como que el artículo 14 -que se refiere a la "zona de equipamiento social"- no contiene previsión de superficie mínima, como tampoco el artículo 15, relativo a la "zona de equipamiento deportivo". Debemos recordar al respecto del debate planteado que el artículo 93 del Reglamento de Gestión Urbanística dispone que: "1. No podrán adjudicarse como fincas independientes superficies inferiores a la parcela mínima edificable o que no reúnan la configuración y características adecuadas para su edificación conforme al planeamiento. 2. La superficie enclavada entre dos edificaciones que deban mantenerse podrá adjudicarse como finca independiente edificable aunque no alcance las dimensiones de la parcela mínima, siempre que la diferencia no exceda del 15 por 100 de esta última y se cumplan las demás determinaciones del planeamiento. 3. Si se diera el caso de que el plan no determine la parcela mínima edificable ni pueda deducirse de su contexto, el propio proyecto de reparcelación la establecerá razonadamente". En el presente caso, el planeamiento general del municipio -Normas Subsidiarias- dispone en la norma 34 que la parcela mínima para el suelo urbanizable industrial (delimitado, según las propias Normas Subsidiarias, por el Sector E, que es el objeto del litigio) es de mil metros cuadrados. En cumplimiento de esta previsión normativa el proyecto cuya aprobación se impugna contiene idéntica parcela mínima en el artículo 12.2; la circunstancia -invocada por el Ayuntamiento- de que en los artículos 13, 14 y 15 del proyecto no se defina una parcela mínima para zonas de uso comercial, equipamiento social y deportivo (señalándose incluso en el artículo 13 una parcela inferior a la mínima) no justifica el que pueda obviarse la parcela mínima señalada por el planeamiento para el sector, en particular habida cuenta que las parcelas señaladas por el actor -los números 9, 9b y 16- tienen claramente señaladas en el plano de zonificación por usos la clave "I" (industrial), no la "C", "S" o "D" (que son las correspondientes a los usos de los artículos 13, 14 y 15) por lo que no podrían entenderse comprendidas dentro de las excepciones pretendidas por el Ayuntamiento. Por tanto procede acoger el motivo impugnatorio y en su mérito proceder a la anulación del acto administrativo impugnado».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: « Respecto de la atribución a varios propietarios de excesos de adjudicación superiores al quince por ciento que señala como tope máximo para los excesos de adjudicación el artículo 96 del Reglamento de Gestión Urbanística ("1. Salvo que viniere impuesto por exigencias de la edificación existente, con arreglo a los arts. 89 y 90 de este reglamento, no se harán adjudicaciones que excedan del 15 por 100 de los derechos de los adjudicatarios. 2. Por el contrario, se tratará de ajustar las adjudicaciones siempre por defecto, procurando, cuando sea posible, que éste no rebase el 15 por 100 de los expresados derechos. 3. La superficie adjudicable que quedare sobrante, como consecuencia de lo dispuesto en el párrafo anterior, podrá adjudicarse pro indiviso a todos los propietarios con defecto de adjudicación, con el fin de delimitar o reducir la cuantía de las indemnizaciones por diferencias de adjudicación."), lo cierto es que el demandante señala hasta veinte casos, alguno de los cuales alcanza el exceso más del ciento por ciento (hasta el ciento cincuenta y dos por cien) y en más de la mitad de los referidos veinte rebasa el cincuenta por cien. Ello conduce a determinar la ilegalidad de la reparcelación por tal exceso no permitido por el referido artículo 96 del Reglamento de Gestión Urbanística y que, además, tiene un fundamento de absoluta justicia equidistributiva en orden al cumplimiento de los fines del instituto reparcelatorio. La Administración, no obstante, entiende que la posibilidad del exceso de adjudicación en proporción superior a la señalada viene permitida por el artículo 70.E de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística ("Cuando la cuantía exacta del derecho de un propietario no alcance o exceda lo necesario para adjudicarle lotes independientes completos, los restos se podrán satisfacer mediante compensaciones monetarias complementarias o sustitutivas. La adjudicación podrá aumentarse para mantener en su propiedad al dueño de fincas con construcciones compatibles con la Actuación, imponiendo la compensación monetaria sustitutoria correspondiente"). Sin embargo, entiende la Sala que el citado precepto legal no contiene una autorización para realizar cualesquiera excesos de adjudicación -con la correspondiente compensación- sino que establece el mismo principio del Reglamento de Gestión Urbanística, si bien éste -en su calidad de norma reglamentaria- es más preciso y formula límites concretos a los que viene constreñida la Administración local de la Comunidad Valenciana hasta tanto se dicte el correspondiente Reglamento de Gestión Urbanística de desarrollo de la Ley 6/1994. En cualquier caso, la Administración debería de haber realizado, dado el carácter excepcional del exceso de adjudicación -en particular en los porcentajes expresados-, cumplida acreditación de que se trata en el caso de tales excesos de fincas con construcciones compatibles con la actuación y que exigen tal exceso. Sin embargo, en la descripción de las fincas aportadas que consta en el expediente administrativo (punto IV de la certificación de 22 de febrero de 2000) no hay expresión de construcciones preexistentes sino en las fincas XXXI, 444 y 447, 451-E, 491-A, C-2, G, J, M, N y K, fincas de las que tan solo las XXXI, K, G M J y 451-E se encuentran -y no con los excesos más significativos- entre las veinte a las que antes se ha hecho referencia. Por tanto, entiende la Sala que no resulta admisible la adjudicación realizada por la Administración y procede, en consecuencia, acoger este motivo impugnatorio y anular también en mérito al mismo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 20 de septiembre de 2001, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de "El Vergel", al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero por quebrantamiento de forma y los otros dos por infracción de Ley; el primero por haber infringido la Sala de instancia, al dictar sentencia, lo dispuesto en los artículos 33.1 y 67 de la vigente Ley Jurisdiccional y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, al haberse extralimitado en el enjuiciamiento de la cuestión planteada, que se circunscribió a combatir el proyecto de reparcelación y no el programa de actuación integrada, a pesar de lo cual la Sala de instancia anuló éste también en la parte dispositiva de la sentencia sin argumentar ni razonar al respecto; el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículo 99.1º e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 85 y 86 del Reglamento de Gestión Urbanística, por cuanto, al existir más de un cincuenta por ciento de edificaciones en el ámbito de la actuación, resultaba imposible la reparcelación material de una gran parte de los terrenos, por lo que procede la valoración de las adjudicaciones y la compensación de las diferencias de adjudicación, según aplicación concordada de lo dispuesto en los artículos 85 y 99.1e) del Reglamento de Gestión Urbanística, por lo que esta Sala debería integrar los hechos haciendo constatar la existencia de una edificación superior al cincuenta por ciento en el ámbito de la actuación a fín de constatar la infracción en que ha incurrido la Sala sentenciadora al inaplicar los referidos preceptos; y el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 99.2 y 3 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el artículo 89 del Reglamento de Gestión Urbanística, ya que existen una serie de excepciones a la regla de no adjudicar fincas independientes con superficie inferior a la mínima prevista, cual son los terrenos edificados con arreglo al planeamiento y lo mismo la finca enclavada entre dos edificaciones que deban mantenerse, pero debiendo ser la norma aplicable la contemplada en el artículo 93.3 del Texto Refundido, dada la imposibilidad material de proceder a la reparcelación total de los terrenos debido a que se trata de suelo construído con arreglo al planeamiento, por lo que no procede realizar nuevas adjudicaciones sino conservarse las parcelas primitivas sin perjuicio de la regularización de linderos y de las compensaciones económicas que se contemplan en el mismo, y así el texto Reglamentario (artículo 89, 90 y 91 del Reglamento de Gestión Urbanística) gradúa la regla general de prohibición de superficie inferior a la parcela mínima con una exención total (edificios acordes con el planeamiento) y con una exención parcial (edificios no ajustados al planeamiento pero que reúnan determinados requisitos) y los demás edificios que no se ajusten al planeamiento, cuyo destino no es otro que la tasación, desalojo y demolición, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que la aprobación definitiva del Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada del Plan Parcial del Sector E es ajustada a derecho y se declare también que el acuerdo plenario impugnado, por el que se aprobó el Proyecto de Reparcelación del Plan Parcial Industrial Sector E, es también conforme a derecho con imposición a la contraparte de las costas.

Admitido a trámite el recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 9 de marzo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Se afirma en el primer motivo de casación que la sentencia recurrida conculca lo establecido concordadamente en los artículos 33.1º y 67 de la vigente Ley Jurisdiccional, y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, al extralimitarse y decidir, sin razonarlo, la anulación del Programa de Actuación Integrada aprobado por el Pleno municipal cuando el debate se ciñó a la conformidad o no a derecho del Proyecto de Reparcelación forzosa del Plan Parcial Industrial Sector E, sobre el que exclusivamente versó la prueba, de manera que la Sala sentenciadora, al anular el acuerdo aprobatorio del aludido Programa de actuación ha vulnerado abiertamente el principio de contradicción.

Este motivo de casación no puede prosperar porque, al enjuiciar y resolver la Sala acerca del acuerdo municipal impugnado, se ha ajustado a los estrictos límites en que el debate se había planteado, como vamos a exponer.

En el escrito de interposición se expresa, con toda claridad, que el recurso contencioso- administrativo se deduce contra la resolución, de fecha 21 de mayo de 1998, por la que el Ayuntamiento aprobó definitivamente el Programa de Actuación Integrada del Plan Parcial Industrial Sector E y el Proyecto de Reparcelación forzosa, a cuyo escrito se adjunta copia del acuerdo municipal, en el que textualmente se declara aprobado el programa de Actuación Integrada del Plan Parcial Industrial, Sector E, y el Proyecto de Reparcelación Forzosa, de cuyo contenido se deduce claramente que se trata de un único acuerdo que pone fín al expediente tramitado para la aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada y Proyecto de Reparcelación Forzosa del Plan Parcial Industrial Sector E, habiéndose referido en la comunicación previa dirigida al Ayuntamiento a dicho acuerdo municipal en el que conjuntamente se aprueba el programa de actuación y el proyecto de reparcelación.

La demanda formulada oportunamente se refiere tanto al Programa de Actuación como al Proyecto de reparcelación forzosa y en la súplica se pide literalmente que se declare no ser conforme a derecho la resolución del Ayuntamiento en Pleno, de fecha 21 de mayo de 1998, por la que se aprobó definitivamente el programa de Actuación Integrada del Plan Parcial Industrial, Sector E, y el Proyecto de Reparcelación Forzosa, en el que se establece la gestión directa del programa por el Ayuntamiento de El Vergel, siendo urbanizador el propio Ayuntamiento.

En el periodo de prueba, a instancia del propio Ayuntamiento demandado, se incorpora a los autos el proyecto del programa para el desarrollo del Plan Parcial Industrial Sector E, y en los escritos de conclusiones de ambas partes se lleva a cabo una valoración de la prueba, terminando el demandante por pedir la anulación del acuerdo municipal por el que se aprobó definitivamente el Programa de Actuación Integrada y el Proyecto de Reparcelación.

Nada más lejos de una extralimitación que haber resuelto la cuestión expresamente planteada, que no fue otra que la disconformidad a derecho del acuerdo municipal aprobatorio del Programa de Actuación Integrada y del Proyecto de Reparcelación.

Asegura el representante procesal del Ayuntamiento recurrente que, salvando las distancias, lo resuelto por la Sala sentenciadora vendría a ser equivalente a la anulación de un Plan Parcial cuando la impugnación se ha centrado en el proyecto de reparcelación para ejecutar dicho Plan Parcial.

Esta comparación no es admisible dado que hay que distinguir los instrumentos de planeamiento de los encaminados a la ejecución de éste, participando los programas de actuaciones integradas del ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Valenciana de la naturaleza de los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, a diferencia de los Programas de Actuación urbanística del sistema jurídico estatal, contemplados en los artículos 35.1 d) y 142 del Reglamento de Planeamiento, que constituían auténticos instrumentos de ordenación.

El carácter de instrumento de gestión del Programa aprobado definitivamente en el acuerdo municipal impugnado se deduce de su propio enunciado y contenido, y tiene como finalidad, al igual que el Proyecto de Reparcelación aprobado conjuntamente, desarrollar el Plan Parcial de un determinado Sector, en el que se contemplan, entre otros objetivos, la urbanización que habrá de realizarse a costa de los propietarios, para cuya efectividad resulta imprescindible la aprobación del Proyecto de Reparcelación, como se deduce de los términos de dicho Programa de Actuación, de manera que la suerte de éste aparece indisolublemente unida a la de aquél, por lo que la anulación de uno ha de repercutir en el otro, y de aquí que no exista extralimitación alguna al haberse anulado ambos cuando por un solo acuerdo fueron aprobados y se pidió expresamente la declaración de no ser conforme a derecho dicho acuerdo aprobatorio y la subsiguiente anulación de éste.

En los motivos de casación segundo y tercero, invocados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 99 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 85, 86 y 89 del Reglamento de Gestión Urbanística, porque la Sala de instancia ha anulado la reparcelación por haberse adjudicado parcelas inferiores a la parcela mínima edificable y haberse atribuido a varios propietarios excesos de adjudicación superiores al quince por ciento, contraviniendo así lo dispuesto en los artículos 93.1 y 96.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, sin tener en cuenta que se está ante las excepciones contempladas en los artículos 89, 90 y 93.2 del propio Reglamento de Gestión Urbanística debido a que más del cincuenta por ciento del ámbito de actuación está edificado, lo que impide la reparcelación material en una gran parte de los terrenos, solicitándonos, al mismo tiempo, que así lo declaremos probado integrando los hechos mediante las pruebas practicadas.

Cuando en la demanda se adujeron los motivos de impugnación del acuerdo municipal, el Ayuntamiento, al contestarla, no refirió los hechos que ahora esgrime para combatir la sentencia dictada por la Sala de instancia, sino que, en cuanto a la alegación del demandante de haberse adjudicado parcelas con superficie inferior a la mínima, se limitó a sostener que el planeamiento contemplaba diferentes superficies de parcela mínima edificable y que el precepto relativo al exceso de adjudicación en el Reglamento de Gestión Urbanística no era aplicable en el sistema jurídico propio de la Comunidad Autónoma valenciana.

La Sala de instancia en la sentencia recurrida razona la incorrección e inexactitud de esos planteamientos del Ayuntamiento al contestar la demanda, dando así respuesta al conflicto suscitado, pero en casación la representación procesal del recurrente, saliéndose de los términos en que se desarrolló el debate, aduce unas cuestiones nuevas y nos pide, al mismo tiempo, que procedamos a integrar los hechos demostrativos de su tesis.

Esta Sala ha declarado insistentemente (Sentencias de fechas 6 y 13 de febrero, 17 de mayo y 26 de junio de 1999, 5 y 19 de febrero, 25 de marzo y 19 de diciembre de 2000, 1 de febrero y 27 de mayo de 2003 y 18 de febrero de 2004) que «no es cometido de este Tribunal de Casación enjuiciar esas cuestiones nuevas sobre las que no pudo pronunciarse el Tribunal de instancia al no haber sido oportunamente sometidas a su juicio».

Si no es posible el planteamiento de nuevas cuestiones en casación, la facultad conferida a este Tribunal por el artículo 88.3 de la vigente Ley Jurisdiccional, usada con anterioridad en nuestra práctica resolutoria (Sentencias de fechas de 18 de mayo, 15 y 29 de junio, 27 de julio, 28 de septiembre, 14 de octubre y 9 de diciembre de 2002, 18 de enero, 25 de enero, 22 y 30 de septiembre de 2003 y 9 de marzo de 2004 -recurso de casación 333/2000-), jamás puede ser usada para demostrar o justificar los inéditos planteamientos del recurrente en casación, y, por consiguiente, ambos motivos deben ser desestimados no sólo por tratarse de inadmisibles cuestiones nuevas, sino por intentar basarse en unos hechos que no nos está permitido proceder a su integración, aun en la hipótesis de que estuviesen acreditados, lo que, además, es harto discutible por cuanto la prueba no pudo versar sobre ellos.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción y la Disposición Transitoria novena de la misma Ley.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de ésta.