La selección del urbanizador de la legislación valenciana
| Autor | Joaquín Llidó Silvestre |
| Cargo | Licenciado en Derecho. Secretario y Secretario-Interventor de Administración Local, en excedencia. Funcionario de la Generalitat Valenciana, en excedencia |
| Páginas | 67-114 |
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La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (LUV), regula de nuevo el Programa de Actuación Integrada, caracterizándolo como el instrumento esencial para la gestión urbanística en la Comunidad Valenciana.
El precedente más próximo de la regulación actual se halla, como es sobradamente conocido, en la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística que la antes citada deroga. En dicha Ley (LRAU), el Programa fue configurado como el instrumento que planifica el proceso de gestión urbanística, de modo que su aprobación se produce cuando hay un compromiso, efectivo y voluntario, asumido por el responsable de su ejecución (el Urbanizador), de desarrollarlo en plazos y condiciones determinadas.
En cierto modo, el Programa de Actuación Integrada (PAI) de la legislación urbanística valenciana rememora, no sólo por su nombre, el Programa de Actuación Urbanística (PAU) del derecho urbanístico estatal (de manera más detallada, en los arts. 213 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978), en el que dicho Programa es el instrumento para la transformación del suelo urbanizable no programado, de la que se responsabiliza a un particular, propietario o no de los terrenos (que podía llegar a ser beneficiario de la expropiación, art. 226 del Reglamento citado), adjudicatario de un concur-so público.
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Con la experiencia de su aplicación, la regulación del Programa contenida en la LRAU (no sólo de las facultades y prerrogativas con que se revistió al responsable de su ejecución, el Agente Urbanizador) fue objeto de algunas críticas populares, sobre todo procedentes del privilegiado (en cuanto titular, por ministerio de la Ley, del aprovechamiento urbanístico otorgado por los representantes de la colectividad) sector de los propietarios que, a pesar de ser cuantitativamente poco representativas y sustantivamente insostenibles en la mayo-ría de los casos, tuvieron un eco que para sus reivindicaciones quisieran otros sectores sociales.
Al margen de ello, la doctrina pronto puso sus miras en la cuestión de la eventual asimilación del proceso de selección del Urbanizador de la LRAU al de selección de un contratista de las Administraciones Públicas, suscitándose en torno a este asunto un importante debate doctrinal1.
Además de suscitar el interés doctrinal, las instituciones también se ocuparon de los Programas de Actuación Integrada y del Urbanizador:
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En efecto, el Parlamento Europeo formuló, en respuesta a las quejas sobre la aplicación abusiva de la LRAU recibidas e investigadas por la Comisión de Peticiones, una serie de recomendaciones de entre las que destaca, a los efectos que ahora interesan, la que sugiere la revisión en profundidad de las bases de selección del agente urbanizador, así como el procedimiento de adjudicación de los Programas, incidiendo también en la necesidad de garantizar la información a todo propietario inmobiliario afectado por cualquier plan de urbanización.
Recomendaciones europeas que, como es sabido, precipitaron la derogación de la LRAU y la nueva regulación en la LUV del Programa de Actuación Inte-
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grada2. A la vista de las recomendaciones mencionadas y de la influencia que han tenido, resulta imposible rechazar la reacción imaginable de las Instituciones de la Comunidad Valenciana, al amparo del régimen constitucional de reparto de competencias, si la ingerencia en la regulación de instrumentos urbanísticos en vez de haber venido de Bruselas hubiese procedido de Madrid. Es curioso.
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Por su parte, el Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana se ocupó, de manera global, de las principales preocupaciones y quejas de los ciudadanos sobre la actividad urbanística de la Comunidad Valenciana en su comunicación extraordinaria a las Cortes Valencianas, fechada en noviembre de 2004.
Las controversias sobre los aspectos estructurales de la LRAU también, obviamente, llegaron a los Tribunales. De entre tales aspectos interesa destacar dos por ser especialmente polémicos: a) La cuestión de la eventual necesidad de observar, en el procedimiento de selección del Urbanizador, lo dispuesto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas; y b) la cuestión de la inclusión del suelo urbano, parcialmente urbanizado e incluso edificado, en el ámbito de los Programas de Actuación Integrada. La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia sobre estos asuntos no contribuyó a consolidar el sistema por presentarse errática y casuística3, máxime cuando no prosperó, por
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defectos de planteamiento, la cuestión de inconstitucionalidad suscitada por dicho Tribunal ante el Constitucional4que, de haberse admitido y resuelto, habría podido disipar las dudas.
A ese escenario de incertidumbre acerca de la plena compatibilidad del sistema de gestión urbanística de la LRAU con las disposiciones legales estatales y comunitarias de eventual aplicación, contribuye, decisivamente, la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeaas (Sala Sexta), de 12 de julio de 2001 (asunto C-399-98) que tiene por objeto un plan de urbanización aprobado por una administración municipal de Italia y en la que la Sala sentenciadora llega a la conclusión de que debió aprobarse precedido la de publicidad exigida para dar cumplimiento a la Directiva comunitaria 93/37/CEE. En la citada Sentencia se hacen una serie de declaraciones en torno a la obra urbanizadora objeto de la sentencia, que recuerdan algunos de los aspectos más característicos de los Programas de Actuación Integrada de la LRAU5.
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En conclusión, y dejando al margen cualquier consideración acerca de los embates sufridos por éste, lo cierto es que el instrumento clave, ideado por la LRAU, para la gestión urbanística en la Comunidad Valenciana, quedó sumido en una evidente inestabilidad jurídica que, obviamente (art. 9.3 CE), debía ser objeto de erradicación. Con ese propósito, entre otros, se promulga la Ley Urbanística Valenciana ya citada, refundadora de la institución.
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Importa detenerse, aunque sea someramente, en los criterios de la legislación valenciana para incluir los terrenos en las clases de suelo urbano o urbanizable que son los que, en mayor o menor medida, pueden ser objeto de transformación y, por ello, incluidos en el ámbito de un Programa de Actuación Integrada, del que, obviamente, queda excluido el suelo no urbanizable que queda apartado del proceso de transformación masiva, al caber en él sólo intervenciones excepcionales y aisladas.
Es sobradamente conocido que, en virtud de la Constitución, la Comunidad Valenciana puede establecer, en ejercicio der sus competencias exclusivas en materia de urbanismo (art. 148.1.3.a CE y 49.1.9.a del Estatuto de Autonomía de 2006), clases de suelo como técnica de compartimentación de los terrenos que históricamente ha empleado la legislación urbanística para, por un lado, asociar aquéllos a un determinado estatuto jurídico (que fija, de manera básica, el Estado) y, por otro lado, para determinar de qué modo los terrenos eran o no susceptibles de transformación.
El suelo urbano, en el derecho urbanístico valenciano, es el transformado en los siguientes grados:
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Transformación completa. En esta situación el legislador valenciano incluye los solares (art. 10.1.a) de la LUV), porque por tales se entiende los terre-nos que alcanzan el máximo grado de urbanización.
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Transformación incompleta. Aún cuando no estén en la situación anterior, también son suelo urbano los terrenos que:
i i) Tengan cierto grado de transformación urbanística, por estar en una manzana o unidad urbana equivalente y, aunque no tengan la condición de solar, por no reunir todos los servicios e infraestructuras propias de la misma, tengan un mínimo grado de transformación por
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contar con los servicios básicos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica), con capacidad y características adecuadas para dar servicio suficiente a los usos y edificaciones existentes o previstas en el planeamiento) y estén insertos en la malla urbana (art 10.1.b) de la LUV).
ii) Tengan cierto grado de transformación edificatoria, pues la LUV (art. 10.1.c) considera también suelo urbano a las manzanas o unidades urbanas equivalentes que tengan edificación consolidada, conforme al planeamiento urbanístico, en más de la mitad de su superficie.
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Ausencia total de transformación pero colindancia con ella. La Ley admite también que sean suelo urbano aquellos terrenos que, sin contar con ningún elemento de transformación urbanística o edificatoria, son adyacentes al suelo urbano, respecto del cual constituyen su extensión lógica (art. 10.3.b) de la LUV). El límite superficial de estas áreas que, a pesar de no estar transformadas y por tanto constituir excepción al criterio general de clasificación de los terrenos, pueden ser suelo urbano, se ha fijado por el en el art. 103.3 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (ROGTU), de desarrollo de la LUV, en 100.000 m2; límite hasta el que se considera que el ámbito carece de entidad para configurar un sector de...
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