Proyecto de ley de consejos insulares. Administración local insular
| Autor | Tomás Mir de la Fuente |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en Illes Balears |
| Páginas | 230-243 |
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Informe elaborado el 6 de enero de 2000 por don Tomás Mir de la Fuente, Abogado del Estado-Jefe en Illes Balears.
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Atendiendo a lo interesado, con el fin de que la Delegación del Gobierno lo pueda hacer a su vez, al Ministerio de Administraciones Públicas, tengo el honor de informar sobre el proyecto de Ley de Consejos Insulares (BOCAIB número 32, de 11 de febrero de 2000), desde la perspectiva de su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias, lo siguiente:
Primero: Desde la perspectiva de la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, la debatida cuestión de la naturaleza de los Consejos Insulares (que podría sintetizarse en la frase de Luis Coscolluela Montaner, en «Las elecciones locales» Tratado de Derecho Municipal) «su naturaleza, con independencia de cualquier otra que también pueden tener, es la de Entidades Locales, por expresa disposición constitucional», tiene una importancia relativa, porque sean o no, además de órganos (o como dice el art. 140.4 de la Constitución forma de administración propia) de las Islas [que son, según el art. 3.1.c) de la Ley de Bases de Régimen Local, Entidad Local Territorial], instituciones de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, de autogobierno o no, en cualquier caso, y tal como acepta su artículo 1, quiere regularlos en el marco de la legislación básica estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Y, aunque se quiera (como es significativo, si se piensa que la Ley vigente de 13 de abril de 1989 proclamaba su respeto de la Constitución, el Estatuto de Autonomía, la Legislación Básica del Estado sobre el Régimen Local y la que, en desarrollo de esta última, dicte el Parlamento de las Islas, reconociendo implícitamente que el título competencial no era Page 231 el del art. 148.1.1.a de la Constitución, de «organización de sus instituciones de autogobierno», sino el de desarrollo «en el marco de la legislación básica del Estado en materia de Régimen Local», de que habla el art. 11.2 del Estatuto de Autonomía, porque forma parte del «régimen jurídico de las Administraciones Públicas» a que se refiere el 149.1.18.a de la Constitución) minimizarlo, tal marco, conduce al necesario respeto no sólo de lo que, sobre tales Consejos Insulares, disponen la Constitución, y el Estatuto de Autonomía, sino también, precisamente, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Aunque no sean -contra lo que acaso se diga en la Exposición de Motivos (que los califica de «organizaciones para el autogobierno de las islas -no dice Baleares- de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera» y de «instituciones propias de la Comunidad Autónoma» y de «auténticos órganos estatutarios»), aunque no lo confirme el artículo 4 (que se limita a decir que son instituciones de la Comunidad Autónoma)- instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma, sino, sólo, porque lo dice la Ley vigente (que proclamó tal vertiente, con más énfasis que el Estatuto, que, aunque se refirió a ellos, en el Título III, rubricado «De las instituciones de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares», dedicándoles su Capítulo IV titulado «De los Consejos Insulares», donde en el artículo 39 contempla que, además de las competencias que les correspondan como Corporaciones Locales, puedan asumir la función ejecutiva y la gestión de competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, en su artículo 18.1, dijo que la «organización institucional autonómica está integrada por el Parlamento, el Gobierno y el Presidente de la Comunidad Autónoma», sin incluir a los Consejeros Insulares, de los que el número 2 dice que les corresponde «el gobierno y la administración de las islas de Mallorca, Menorca e Ibiza-Formentera», de igual forma que su Disposición Transitoria 10.a1 los contrapuso a las instituciones de autogobierno de las Islas Baleares), instituciones de la Comunidad Autónoma, al ser los Consejos Insulares Corporaciones Locales, y las Islas Entidades Locales, Administración Local, distinta de la Administración de la Comunidad Autónoma, el desarrollo legislativo de su régimen jurídico ha de respetar las bases de la legislación estatal en materia de Régimen Local.
Aunque fuera cierto que las facultades de autoorganización de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares constituyen título competencial para regular los Consejos Insulares (pese a no serlo, porque no son instituciones de autogobierno de la Comunidad, ni se integran en la organización institucional autonómica, por más que puedan ser instituciones de la Comunidad Autónoma), la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y, dentro de ellas, de la Administración Local, obligaría a limitar la libertad de aquéllas respetando las bases del régimen local. Como proclama la Exposición de Motivos que respeta, aunque, por lo que se dirá luego, no sea cierto, cuando afirma que la soluciones que incorpora encajan sin dificultad en el marco de la normación básica, integrada principalmente por la legislación Page 232 estatal del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, en la que se incluyen las reglas fundamentales de la Organización de las islas como entes territoriales, contenidas, añadiremos, en la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, pero también en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Segundo: Los textos de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y la Ley de Bases de Régimen Local que, en lo que afecta al régimen jurídico, y, en especial, a la organización, que es el aspecto más llamativo de las innovaciones respecto de la Ley vigente, interesa recordar, son los siguientes:
I) De la Constitución Española:
1) Dentro del Capítulo Tercero «De las Comunidades Autónomas» del Título VIII «De la organización territorial del Estado»:
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El artículo 149.1.°, que dice:
El Estado tiene competencia sobre las siguientes materias:
18.a Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común a ellos; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.
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El artículo 148.1, que dice:
Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:
1.a Organización de sus instituciones de autogobierno.
2.a Las alteraciones de los términos municipales comprendidas en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
2) Dentro del Capítulo Primero «Principios Generales» del mismo Título VIII:
El artículo 147 que dispone:
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
3) Dentro del Capítulo Segundo «De la Administración Local»:
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El artículo 140 que dispone:
La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos. Page 233
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El artículo 141, según el que:
2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
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El artículo 141.4 que dispone:
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de cabildos o Consejos.
II) Del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, con las modificaciones de la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero:
1) Dentro del Título I de «Disposiciones Generales»:
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El artículo 5, que dice:
1. La Comunidad Autónoma articula su organización territorial en islas y municipios. Las instituciones de gobierno de las islas son los Consejos Insulares y los de los Municipios, los Ayuntamientos.
2. Esta organización será regulada, en el marco de la legislación básica del Estado, por una Ley del Parlamento de las Islas Baleares, de acuerdo con el presente Estatuto y los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, delegación y coordinación entre los Organismos Administrativos y autonomía en sus respectivos ámbitos.
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El artículo 10, que dispone:
La Comunidad Autónoma tiene la...
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