Una propuesta de financiación
| Autor | Ana María Lópaz Pérez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia Profesora de Derecho Tributario Florida Universitaria (Centro adscrito a la Universitat de Valencia) |
| Páginas | 301-319 |
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Una vez determinada la situación actual de la Comunidad Valenciana en su ámbito jurídico tributario, es nuestra intención formular una propuesta en la que se recojan los mecanismos que debe incorporar cualquier sistema de financiación, con el fin de cumplir con una serie de principios que, en última instancia, servirán como criterios de evaluación del modelo por el que se opte.
Nos parece esencial contemplar no solo los ingresos tributarios; en los que coexisten varios elementos definitorios de cualquier sistema descentralizado: la autonomía financiera de las Haciendas autonómicas, el sistema de solidaridad interterritorial y la responsabilidad de recaudación, sino también los gastos. La razón por la que nos referimos a éstos últimos es debida a la frecuencia en que el debate sobre la financiación autonómica se centra exclusivamente en el lado de los ingresos, dejando así de lado los gastos, olvidando que constituyen también uno de los aspectos esenciales del sistema de financiación.
Comencemos pues a relatar, los postulados o principios que deberían regir en el fututo sistema de financiación autonómica aplicable a la Comunidad Valenciana:
* Igualdad de trato y autonomía financiera: el principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución, supone que todos los españoles Page 302 deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos y acceder a servicios y bienes públicos en función de sus circunstancias económicas y personales, independientemente del lugar del Estado en el que residan. Tal igualdad debe compatibilizarse con el principio de autonomía financiera. La diferencia en el volumen de población y la combinación de iguales prestaciones para todos los ciudadanos con diferentes niveles de renta entre CCAA hace imposible que la Comunidad Valenciana, al igual que el resto de Comunidades, se financie solamente con tributos consecuencia de hechos imponibles generados en su territorio. Lo que si resultaría factible es el establecimiento de niveles mínimos e iguales para todas las regiones, a partir de los cuales, las diferencias de nivel de gasto por habitante entre CCAA deberán ser financiadas con recursos propios de la CCAA.
* Corresponsabilidad fiscal y transparencia: es necesario que el Estado dote al Gobierno de la Comunidad Valenciana de mayor capacidad de decisión en el ámbito tributario de la que dispone en este momento. Lo anterior podría conllevar, entre otras medidas, una serie de reformas impositivas, elevando los tipos impositivos, o suprimiendo algunos impuestos, para financiar así las necesidades públicas más oportunas en un cada momento. La aludida corresponsabilidad fiscal, con un mayor desarrollo en la vertiente de los ingresos, debe traer como consecuencia un incremento en la eficiencia del gasto.
* Unidad, colaboración y coordinación: el principio de unidad debe predicarse respecto del resto de Comunidades y también con el Estado. Puesto que la competencia exclusiva en materia de Hacienda general recae en el Estado, y éste puede ceder algunas competencias a las CCAA, de la misma forma las CCAA no pueden atribuirse tales competencias en exclusiva, ya que tal atribución significaría vaciar de contenido las competencias estatales y a su vez la vulneración del principio de unidad. En cuanto a la colaboración, es esencial su establecimiento con otras Comunidades y con el Estado en materia de intercambio de información tributaria y de prevención del fraude fiscal. La coordinación ha de conllevar implícitamente que la Comunidad Valenciana no vea reducidas, o compensadas, las ganancias de eficiencia derivadas del sistema descentralizado por los excesivos costes que impone una insuficiente e ineficiente coordinación. Page 303
* Generalidad: el modelo debería ser de aplicación a todas las Comunidades, al menos en cuanto a sus principios rectores, de esta manera no se vulneraria el principio de igualdad.
* Perpetuidad en el tiempo: es sabido que resulta bastante costoso e improductivo el establecimiento de un nuevo sistema de financiación cada cierto tiempo, por lo que es aconsejable el diseño de un modelo estable con vocación de permanencia, solo modificable cuando circunstancias extraordinarias así lo requieran.
* Suficiencia: el sistema ha de poseer la suficiente capacidad para cubrir las necesidades permanentes y aquellas otras que por su comportamiento variable y heterogéneo (aumento de la población inmigrante o crecimiento de la población) generen una ineficiente situación; a la vez que insuficiencias financieras que pueden obstruir las prestaciones básicas.
* Lealtad a principios tradicionales: tales como eficiencia, equidad, simplicidad o reducidos costes de administración y gestión.
Desde la perspectiva de los ingresos tributarios son varios los elementos que pueden definir un sistema descentralizado, elementos en los que hemos hecho especial hincapié a lo largo de este trabajo: la autonomía financiera de las Haciendas autonómicas, la solidaridad interterritorial y la responsabilidad de recaudación.
Con respecto al primer elemento, podemos afirmar que el hecho de que una Comunidad Autónoma disponga de mayor o menor grado de autonomía financiera se encuentra en función de la autocapacidad de generación de sus propios ingresos, lo cual se realiza por medio de la recaudación impositiva. De este modo, las Comunidades que logran mayor capacidad recaudatoria son aquellas que obtienen mayores niveles de autonomía financiera.
En los sistema de financiación descentralizados existen variedad de fórmulas de descentralización impositiva: autonomía impositiva, en la que los gobiernos autonómicos pueden establecer y gestionar sus propios impuestos; Page 304 administración independiente de impuestos armonizados, por la cual cada nivel de gobierno administra sus impuestos con unas normas nacionales comunes que armonizan la legislación; recargos sobre impuestos estatales, en éstos el gobierno central define la base imponible, recauda y administra los impuestos, otorgando a los gobiernos autonómicos capacidad para establecer sus propios tipos; reparto de recaudación impositiva, consistente en la asignación a cada gobierno autonómico de una parte de la recaudación correspondiente a los tributos pagados por los habitantes de su jurisdicción y reparto de ingresos, en ella los gobiernos autonómicos participan en los ingresos del gobierno central y dicha participación no se relaciona con la aportación de sus residentes a dichos ingresos257.
Pues bien, nuestro sistema de financiación autonómica contiene todas las fórmulas anteriores, no obstante para mantenerse fiel a sus principios cada CCAA ha de perseguir el objetivo de conseguir el máximo nivel de autonomía financiera. En aras a medir el citado nivel de autonomía respecto a los sucesivos impuestos, el volumen recaudado es un dato esencial.
Sin olvidar la enorme capacidad recaudatoria que poseen los tributos estatales, proponemos un futuro sistema impositivo para la Comunidad Valenciana compuesto por las siguientes cestas de impuestos:
- Tributos de nueva cesión: En esta categoría de tributos incluimos el Impuesto sobre Sociedades. La posible cesión o participación en este impuesto no debería ser rechazada de inmediato y más teniendo en cuenta el precedente de que en España las Comunidades Forales (País Vasco y Navarra) tienen su propio Impuesto sobre Sociedades, generando así una competencia desleal con respecto a todas las demás Comunidades y, sobre todo, con respecto a las limítrofes. Por todo ello, la descentralización del Impuesto conllevaría el remedio de situaciones discriminatorias entre Comunidades Autónomas258.
- Tributos actualmente cedidos: respecto a los tributos que ya se encuentran cedidos a la Comunidad Valenciana, cabria incrementar los Page 305 porcentajes de cesión, lo cual conllevaría a la modificación del Fondo de Suficiencia. Precisamente este es el objetivo que persigue el nuevo Estatuto Catalán; no vemos ningún obstáculo para que el mismo sea de aplicación a la Comunidad Valenciana. En cuanto a la configuración de los tributos cedidos hemos de realizar las siguientes precisiones:
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En relación al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, la constante subida de sus tipos de gravamen no resulta muy acertada pues puede dificultar el «tráfico mercantil». Además resulta exagerada la actual tributación en la modalidad de actos jurídicos documentados pues, en ocasiones el Impuesto llega a devengarse en múltiples ocasiones (hasta seis en muchos casos), durante la promoción y la venta de la vivienda, y con el agravante de que casi la totalidad de las Comunidades Autónomas lo han incrementado en un 100%, pasando del 0,5% al 1%.
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Configuración, como hasta la fecha, del IRPF como tributo parcialmente cedido a las CCAA, aunque deberían fijarse mayores porcentajes de cesión en lugar de la constante ampliación de las competencias normativas como ha sucedido hasta ahora. Complementariamente, el Impuesto ha de ser dotado de mayores competencias de gestión. Consideramos necesaria la futura cesión del impuesto por el porcentaje del 50%, al igual que en Cataluña, y mediante los oportunos instrumentos legales (Ley 21/2001 y su propia Ley de Cesión) a la Comunidad Valenciana. También abogamos por la posibilidad de la cesión del Impuesto sobre la Renta de los no residentes, al menos parcialmente.
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